农村土地制度体系变迁路径依赖及其实施缺陷，本文主要内容关键词为：路径论文,缺陷论文,农村土地论文,体系论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
引言
在我国农村社会中，存在着一对相互补充的核心制度，即土地的家庭承包经营体制和村民自治制度。由于制度变迁中的路径依赖性和我国特殊的社会经济政治环境，两个制度在其具体的实施中都出现了一定的偏离，从而破坏了这一相互补充的制度设置，特别是几乎无效的农村自治制度更是对土地的承包经营体制起不到保护和补充的作用，从而导致农村社会的失序和落后。本文认为，这是我国目前农村社会经济失序和发展缺乏后劲的主要原因。而明确该问题对于我国目前的农村改革和经济发展都有着重大的意义。
一、制度互补与我国农村土地制度体系
我国农村目前的土地集体所有制和家庭承包制度是在1978年后逐步建立和实施的，这个制度的核心在于土地产权在集体经济组织和农户家庭之间的具体权利的划分和实施。这次农村土地制度变迁的实质是政府、市场、农民三者之间围绕土地而进行的利益博弈和互动的结果，其核心问题就是土地的产权问题[1]。在现有土地制度下，如何在农户和集体经济组织之间分配土地产权是土地制度实施是否有效率的关键。而规范农村土地制度的正式规则和规范我国农村集体经济组织的正式规则则构成了相互补充的农村土地制度体系，共同协调跨越经济域和政治域的我国农村土地制度利益主体之间的关系。
我国农村土地的法律制度包括《中华人民共和国土地管理法》、《土地承包法》等法律和具体的法规，这些正式的规则对我国农村的土地制度产权进行了详细的规定。
首先，关于土地的权属问题。我国农村的土地，包括耕地、荒地、林地、草地等，除国家所有的以外，都属于农村集体所有①。这些土地受农村集体经济组织的管理②。这个集体经济组织可以是村委会，也可以是村小组，或者是单独组建的集体经济组织。集体经济组织拥有农村土地的发包权，并且在法律上能够保证发包权的独立性③。
其次，我国农村土地的另一重要主体是农户家庭。我国土地正式规则直接赋予了农户家庭使用农村土地的权利④。农户家庭是农业生产的主体，如何保证农户获得稳定的农地经营使用权，极大发挥农户生产经营的积极性，从而保证农业经济的较好运行，这是一个直接关系到我国土地制度运行是否有效的问题。《农村土地承包法》明确了农户作为农村土地使用权拥有者地位，直接规定了土地承包期限（30年），并且在期限内，发包人（集体经济组织）不能收回和调整发包土地⑤。这保证了农户土地使用权的稳定性，以及农业生产的长期性，更有利于农户做出长期稳定的投资。
第三，为了保护农户对本集体有限土地资源的经营权，我国法律赋予本集体经济组织内部成员的土地承包权具有一定的排外性。本集体以外人员要取得本集体的土地承包使用权是非常困难的，因为这需要得到本集体内部2/3以上的成员同意，并要报乡（镇）人民政府批准⑥。这就严格限定了农村土地承包者相对而言是本集体内部人员，因为外来人员要获取集体土地承包权的成本很高，在很多时候是很难通过2/3的村民（代表）同意的。但这种排外性是否能够实施则依赖于农村集体组织形式和村民权力的实施。
而对集体经济组织的界定，在土地的正式规则中并没有明确规定，仅在《村民委员会组织法》中规定，我国农村实行村民自治，并规定村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织⑦。同时村民委员会也是党在农村的基层组织。这在确保中国共产党对农村政治的领导和基层组织的建设，同时也是行政权力机构对农村进行领导的依据。而在《组织法》中，不仅没有把农村中土地的所有者——集体经济组织做出明确的界定，反而把集体经济组织和村民委员会两者混同起来：在规定村民委员会是农村的自治组织，承担管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产⑧ 的同时，又把村委会和集体经济组织两者区分开来，指出村民委员会应当尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权⑨。正是我国法律中关于农村集体组织的概念界定不清，把村委会、共产党基层组织和集体经济组织三者混同，造成了我国农村土地集体所有制实施的混乱。从1998年至今，全国31个省、自治区、直辖市全部按照新的村委会组织法要求，组织进行了新一轮村委会换届选举工作，涉及70多万个村委会和近6亿农村选民。全国80％以上的村民委员会建立了村民会议、村民代表会议和村务公开制度，制定了村民自治章程和村规民约[2]。因此，在我国农村土地制度中，村委会实际上作为农村土地的名义所有者、发包人及管理者而存在，是土地利益博弈中至关重要的一方，在土地产权分配和实施中具有举足轻重的作用。
总之，在我国土地制度的法律安排中，农村集体经济组织（村委会）作为土地的所有者和土地承包的发包方，是一个非常关键的角色。村委会管理着包括土地在内的农村集体资源，并享有其一定的收益，同时提供农村中包括农业生产设施在内的公共服务，其本身具有农村一级政权的地位。为了约束其权力，有利于自治组织的公共服务性和自我规约、自我完善的功能，在农村同时推行村民民主自治，对村委会成员即集体组织领导人员进行选择，从而对其能够实施有效的制约和控制，维持整个农村机制的自我实施和顺利运行。由此，村委会作为农村公共管理部门，既控制了农村的资源，又能够受到有效的制约，保证能够为农村提供很好的服务，最大限度地利用农村资源，维持农村和农业生产的秩序，作为土地的重要利益主体而存在。村民自治制度与农村家庭经营的土地集体所有制相互制约，相互补充，两者能够相互促进实施，从而形成了一个完整的自我实施制度体系的核心，共同协调我国农村土地关系跨越经济域和政治域的决策，形成了农村土地制度体系。
二、不完善的农村政治制度与农村土地制度实施
由于历史和制度变迁的路径依赖，我国农村集体所有制制度体系并不像设想的那么完美和协调，农民、集体组织和地方政府的位置和权力配置都或多或少偏离了原来制度的设定，从而使这个制度体系实施的效果也大大偏离了制度设定想要达到的程度。
我国土地集体所有制是在家庭承包责任制的基础上实施的。在这之前，我国农村实行“三级管理，队为基础”的大集体，地方政府控制着生产队，而生产队作为地方政府基层权力的代表管理和协调着农村中经济和政治关系，农民对生产队的熟悉和依赖程度远远大于地方政府；生产队作为政府的触角和化身，不仅管理着土地等基本农业生产资料，还负责处理、调解各种纠纷，制定生产队内的规则。在实施土地家庭承包经营后，由于土地分包到户，生产队的地位受到一定的削弱。但其手中还掌握了除农地外的其他集体财产，还承担着提供农村公共品（包括农地灌溉系统）等经济功能，同时还承担了一部分调解纠纷、传递和实施政府政策等政治上的职能，因此生产队俨然是政府的一部分[3]。实行农村制度改革使集体脱离了政府，成为农村中农民自治的独立单位。但在实际实施中，很多地方仅把原来的生产队换了一个名称而已，制度实施的路径依赖在这时就表现出来了。这使我国农村集体所有制在其制度核心上就是不稳定的（存在天生的缺陷）：首先，虽然土地被分包，但集体还掌控着除土地之外相当的集体财产，承担农村公共品提供，而土地名义上的集体所有以及制度的惯性也使集体对土地还拥有一定的控制力，因此集体还具有很强的经济权力；其次，作为基本核心制度一部分的村民自治制度并没有很好地被确立，地方政府对农村选举的干预以及制度惯性造成农民缺乏民主意识等都使农村民主制度不完善。在核心制度两个方面都有缺陷的情况下，我国农村集体所有制并不是设想中那种完美的制度安排，不能很好处理农村中的各种经济和政治关系，造成目前农村中出现各种矛盾，特别是在外部经济和政治条件发生剧烈变化的今天，各种矛盾更显现出来了。当然，土地已经分包到户，作为核心制度一部分的经济基础已经初步建立，农民手中也拥有对土地的一部分控制权。由于农村政治制度不完善，无法保证土地制度正常实施，为了维持农村中集体所有制的继续运行，保障农民刚获得的对土地的基本权利，解放被束缚已久的农村生产力，中央政府用政策指导的方式代替了农村中与土地制度相互补充的不完善的村民自治制度安排，从而对地方政府和集体两个土地权力集团形成有力的约束，保证集体所有制顺利运行，同时也使地方政府相对独立于农村土地制度之外。
随着改革开放步伐加快和整体经济条件改善，以及政府在补足农村制度安排上不断努力，外部经济和政治环境改变都使我国农村集体所有制发生一定的变迁。首先，经济条件改变使农民从事农业的收益增加，同时也在农业之外给农民提供了大量盈利机会，农业相对收益降低，土地对农民的重要性有一定下降，集体通过集体资产和土地来对农民施加影响的可能性降低，从而使集体在经济进而在政治上的地位降低了；其次，随着中央政府对农村民主的不断推进，以及农村文化水平和农民素质大幅提高，村民自治制度不断得到实施和完善，在很多地方都或多或少地得到实施，农民对集体已经具有一定约束力和监督力，进一步提高了农民的政治地位。这些都使农村集体所有制的核心制度不断得到稳定和增强。
但这些改变无论在深度还是在强度上都还不足以使农村集体所有制成为一个自动实施的完善的制度安排，而且随着国家政策指导的逐渐退出，由于替代制度不及时到位以及原来就存在的制度缺陷，在农村集体所有制中存在大量无法定价的属性，这些属性导致各方对无归属利益的争夺，从而造成目前农村中出现了一定的混乱局面。农民政治权力不足使得集体领导缺乏必要的监督和约束，大量农村集体财产被吞噬，进而威胁到农民本身的经济利益，同时需要集体提供的农村公共产品却因为没有强有力的表达方式而使其没有积极性去提供，而这又造成农民对农村集体组织失望，直接影响农村民主进程。同时，由于农业相对收益下降，大量资本从农业中流出，大量具有创新性的青壮年劳动力流向其他行业，这些都已经影响到我国经济结构和农业安全，农村经济状况并没有随着整体经济环境的改变而产生相应的好转。
由于对农村集体财产控制和作为政府代理的传统和习惯，经济权力和政治权威都使集体组织衍生和拥有一定的政治权力，这个权力并没有随着外部环境的改变而消除。相反，农民对参与农村民主的积极性降低时集体组织的政治权力由于缺乏必要的约束而变相加强。农村集体所有制的核心制度中这种不完善的政治制度对构成核心制度的经济制度——土地集体所有制的实施会产生不利影响。
构成核心制度的土地制度和村民自治制度是相互补充、相互强化的，一个制度的顺利实施必须依赖于另外一个制度。而这种制度的互补性在我国集体所有制实施中并没有很好地表现出来，相反，随着集体政治权力的加强造成农村民主恶化，制约着土地家庭联产承包责任制的顺利实施，农民基于土地的经济权利弱化。在农村民主制度没有真正建立的情况下，中央政府采用政策指导方式代替农村民主来保证土地制度安排顺利实施，保证了土地制度的相对稳定性，在一定程度上使农民对土地具有了一定的控制力，农村权力集团不能随心所欲地利用手中的经济和政治权力进行寻租来牟取利益。但国家政策指导代替农村民主制度起作用并不能使整个制度体系自行顺利地运转起来，而且国家政策调节固有的滞后性和黏性，使其不能随外部各种环境的变化而随时进行调节⑩[4]。因此我国农村土地集体所有制实施并没有设想中那么完美。
在农民参与不足的情况下，伴随着农业相对收益下降，农民维持和参与农村集体所有制的积极性降低。而一个制度的形成和实施是各方面相互作用的结果，制度安排最终体现在各方努力和实施行动上，任何一方努力程度降低都会使这个制度的实施无法达到预期结果甚至崩溃。当农民选择逃避这个制度来无声抗议其在制度安排中的弱势地位而不是积极参与此制度并使制度朝着自己有利的方向转变时，农村土地集体所有制的运行和维系已经日渐艰难。而由于外部制度环境、相关外生制度以及作为核心制度之一的村民自治制度的改变和不完善，造成基本核心制度一部分的土地承包制度的维系和实施也不断被弱化而逐渐变得困难起来。一方面国家政策强制保证农村承包关系的中长期稳定性，但农业相对收益下降也使农民逐渐失去了从事农业的积极性；同时农民对土地使用权的长期占有实际上给予了农民对土地的“类所有权”[5]，这使农民在长期内对土地具有相对稳定和一定的索取权，但这个“类所有权”并没有在法律上得以明确规定，农民无法据其进行农业以外的索取，特别是当农地改变用途从而产生一定的增值时更是如此，这反映在由于经济发展（工业化、城镇化等）所引起的土地征用中农民无法参与对收益的索取以获得相应出让土地补偿，甚至无法参与土地出让的谈判，因为集体拥有土地名义上的所有权，农民的“类所有权”又没有得到法律或政策上的正式依据，因此也只能获得很小一部分补偿，这已在很多文献中被提到。
三、结论
由于制度变迁的路径依赖以及制度安排和实施的缺陷导致我国农村集体所有制并不是设想中的互补和自动实施的完善制度。为了保证农民能够获得对土地的使用权，解放农村中束缚已久的生产力，解决农村中与土地制度相互补充的村民自治制度不成熟的缺陷，中央政府用政策指导方式来代替集体对土地的调整权力，集体组织变为一个简单的实施组织，负责对土地制度和政策实施，并进一步限制了由于其拥有相对强势的政治权力和经济权力而产生对土地的寻租行为。但我们也应该注意到由于农村政治制度实施中的缺陷导致监督力和约束力缺失已经导致了农村集体财产大量流失，从而引起了农村中的政治信任危机[6]。
针对这种情况，存在两条解决途径：一是对农村制度体系进行重构，彻底改变其核心制度，在农村中建立一个新的经济和政治制度，使其相辅相成，互相制约，作为一个新的制度体系重新出现在农村。二是对原有制度进行完善和补充，加强农村民主建设，建立和完善集体所有制基本核心制度，由此带来农村外围制度重新构建，使目前农村中的“准集体所有制”变为自动实施的真正集体所有制。对于这两条路径的选择，应该从制度转变成本、制度实施的长期绩效（包括制度变迁的路径依赖）等方面进行考察，选择实施效果较好且成本较小的一条路径。
首先，我们考察重构农村核心制度的成本和收益，其主要考虑的是对基本经济核心制度的改变，即把农村土地国有化或私有化，作为核心制度的另一半则由国家（政府）主导。姑且不论实施土地国有化和私有化的巨大经济成本，以及由此而发生对利益的重新瓜分而引起混乱所带来的经济和社会成本，单就为了确保这一基本制度安排得以实施的互补型政治和法律制度重新构建所带来的成本也是巨大的；由于制度重构所带来的混乱也不是我国目前经济发展水平和发展现状所能承受的，更不用说有集体所有制向私有制转变所产生的利益冲突和瓜分，国有化时产生的土地管理和基本建设投资主体缺失等一系列问题。而一般能动主体即使在激励制度变迁时期他们也不能选择一个由替代性未来完全不同的制度，因为他们的起点总是一个现行社会文化系统，行动者被嵌入其中，而且他们的行动和交易受到该系统制约。个人是在制度约束中的能动主体，他们对制度的改变离不开现行制度（吉登斯，2000）。因此，主张对我国农村制度进行重构是不可行的。
而相反对于另一途径而言，对我国农村集体所有制的核心制度进行补充和完善，使核心制度中的经济制度和政治制度之间相互作用、相互补充，并由其派生出其他外围制度，这是目前我国农村制度改革中最可行的办法和关键。很多人认为目前我国农村中出现诸多问题和矛盾的原因在于土地集体所有制的缺陷所导致的土地产权不清晰。这是在没有深刻了解我国农村目前情况而提出的不切实际意见。在农村目前的“准集体所有制”下，作为核心制度一部分的土地制度已经基本建立，而影响和制约土地制度实施效果乃至整个集体所有制实施效果的恰恰是不完善的农村村民自治制度。而且在目前的“准集体所有制”下，国家指令代替集体行使着一部分土地权利，确保了农民对土地权利的稳定性。但由于国家政策缺乏灵活性，对农村生产力的进一步解放是不利的。当生产力的发展要求对土地进行集中和规模化经营时，土地制度的僵硬化直接导致生产力进一步发展。
因此，土地集体所有制是符合我国当前生产力发展水平和发展阶段的农村制度安排，要推进我国农村经济改革，关键在于对农村基本核心制度进行完善，而首要是要尽快推进农村集体所有制改革，使农村集体所有制能够更好地作用于农村经济。其关键在于加快与土地承包制度相互补充的农村自治制度，稳固集体所有制核心制度，使其成为自动实施、自我完善的制度安排，进而派生出其他外围制度，从而改变整个农村经济和政治面貌，在各项权利分配中维持公平、公正的基础上促进农村经济效率大幅提高，改变农村中一直存在的制度和权利不明确局面，进一步解放农村生产力，促进我国经济健康持续发展。
注释：
① 《宪法》第十条，《土地管理法》第八条。
② 《土地管理法》第十条。
③ 《农村土地承包法》第二十五条。
④ 《农村土地承包法》第五条、第二十五条。
⑤ 《农村土地承包法》第二十六、二十七条。
⑥ 《土地管理法》第十五条。
⑦ 《村民委员会组织法》第二条。
⑧ 《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条。
⑨ 同上。
⑩ 韦森认为作为演进稳定性的习俗和制度在一个群体中发出来，就不需要有第三者通过某种强制来维护这种演进稳定性，而是每个成员都会自觉遵从的。因此，这是一种自我维系、自我驻存的事态与情形。
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