政策网络视角下的青少年社区矫正研究&以北京市朝阳区“阳光之家”为例_社区矫正论文

政策网络视角下青少年社区矫正问题研究——以北京市朝阳区“阳光中途之家”为例，本文主要内容关键词为：朝阳区论文,之家论文,北京市论文,为例论文,中途论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      中图分类号：C916 文献标识码：A 文章编号：1004-3780(2015)05-0045-06

      DOI：10.13583/j.cnki.issn1004-3780.2015.05.007

       根据中国青少年犯罪研究会的一份统计资料显示，我国青少年犯罪总数达到了全国刑事犯罪总数的70%以上，其中70%以上的犯罪主体是14岁至18岁的未成年人。可以说，青少年犯罪已然成为威胁我国经济发展和社会稳定的重要隐患之一。但同时“青少年犯罪主观恶性不大，社会危害程度低，可塑性较强，改造后回报社会的几率高。未成年罪犯的生理、心理发育尚未成熟，将其与社会隔绝进行教育改造，不仅难以使未成年罪犯形成完整的、健康的人格，而且在刑满释放后的较长时间里无法融入社会。”[1]此外，“以社区矫正代替司法矫正，既避免青少年与其监护人和亲朋的隔离，符合了青少年再社会化的需求，又减轻监禁给青少年带来的身心伤害，满足了人性化的需要，从而实现对青少年的人格重塑，进而从根本上控制青少年的违法犯罪问题。”[2]这样就决定了社区矫正成为当前和今后我国预防和控制青少年犯罪的理想方式之一。

       一、青少年社区矫正的发展呼唤一种新型的治理模式——政策网络的出场

       社区矫正，是指在社区的平台上，通过全面整合和利用各种社会力量和资源，通过各种形式来管理、教育和改造符合条件的各种犯罪分子。社区矫正作为一项外来事物，从制度移植到适应本土环境需要一个长期的过程。我国真正意义上的社区矫正发轫于2002年在上海市徐汇区斜土路街道、普陀区曹杨新村街道和闸北区宝山路街道等三个基层社区正式开启的社区矫正试点工作。2011年2月25日第十一届全国人大常委会第19次会议通过的《刑法修正案(八)》明确规定“依法实行社区矫正”。从现实实践规模来看，截至2010年12月底，我国的社区矫正工作已经覆盖了包括31个省(自治区、直辖市)和新疆生产建设兵团在内的全国91%的地(市、自治州)、72%的县(市、区)和65%的乡镇(街道)。

       政策网络研究最早起源于20世纪50年代，回应了全球化和信息化时代社会公共问题复杂化、资源和权力相互依赖性、全球公民社会结社运动等多种复杂社会情境。按照罗茨的看法，政策网络作为一种不同于传统公共行政的治理模式，具有一些自身特有的特征：一是行动主体的相互依赖性；二是网络成员交换资源和协商利益的持续互动；三是互动按照“游戏规则”进行，并能产生信任；四是国家干预之外的社会实质性自治，政策网络具有自主性且能进行自我治理[3]。政策网络对于整合社会信息和资源应对复杂社会问题、推动公民规范化和制度化政治参与、减少信息和交易成本以及协调各方主体利益、实现互利共赢等都具有极其重要的意义[4]。

       当前社区治理日益呈现出“去中心化”的趋势，传统社区治理模式日益加剧的不可治理性迫切要求转型和升级，一种吸纳非政府组织、社区组织及公民等社会利益主体，调和相互冲突的或不同的利益并促使其采取联合行动的全新治理模式——政策网络治理逐渐成为传统社区治理模式的替代品。“社区的政策网络既能描述社区主体间的关系方式和实现形式，也能成为社区治理问题的分析框架、问题解决的路径及工具，为预测社区治理的良好结果或产出提供了科学理性的分析基础。”[5]社区矫正作为当前社区治理层面的一项重要内容，同样也离不开政策网络的大力支持，二者具有天然的内在契合性。与传统的青少年监禁行刑和劳动教养政策相比，社区矫正政策更加突出和强调“政府、社会团体和民间组织、社会志愿者的合作”[6]，是中国场域和背景下走向“治理”的典型案例。司法行政机关、人民法院、人民检察院、公安机关、社区基层组织、民政部门、社会保障部门、非政府组织(NGO)、志愿者和被矫正对象等众多行动主体共同构成了青少年社区矫正的政策网络。

       二、“阳光中途之家”政策的试点与政策网络的初步形成

       “中途之家”最早可以追溯到公元六世纪欧洲宗教组织为一些服刑期满而又无家可归的人提供的临时的过渡性的住所。中国大陆第一家“阳光中途之家”于2007年在北京市朝阳区成立，成立之初意在探索破解“两类人员”(刑释解教人员和社区服刑人员)回归难、接纳难、安置难、就业难等瓶颈问题，维护首都和谐稳定以及创新社会管理。截至2011年6月份，北京市各区县“阳光中途之家”总建筑面积达到15000多平方米，先后对“两类人员”共开展教育服务12200人次，通过开展就业指导帮助和技能培训，促进了“两类人员”就业，在就业年龄段内、有就业意愿、能接受有关部门和单位推荐人员的就业率达到100%[7]。通过梳理和分析北京市各区县“阳光中途之家”项目的具体实施情况，我们可以大体上勾勒出整个青少年社区矫正政策网络形成的基本路径和演化轨迹。

       (一)政策网络中的互动关系分析

       完整意义上的政策网络至少应该包括行动者(网络中的人、事、物)和行动者之间的关系(关系的联结和性质)两大要素[8]。现实问题的复杂性、资源的稀缺性、信息的不对称和智力的不完备性使得社会治理主体之间相互依赖度增强，建立在持续互动关系基础上的信任和合作关系催生了政策网络的形成。在政策网络中，各行动者由于所掌握的资源和先天禀赋的差异使得它们出现了权力和地位的不对等，而在政策网络中处于不同的位置。

       1.行动者的资源依赖关系。资源依赖理论认为，组织自身的生存和发展是组织最关心的核心议题，任何组织都没有足够的资源达到自给自足，组织必须通过与外界环境交换来获得生存所必需的资源[9]。每个组织所掌握的资源数量、类型和重要性程度的不同，以及它们通过各种手段获取资源的能力的显著差异，使得政策网络中政府与非政府组织之间的资源依赖呈现出一种“强依赖”[10]和“非均衡性依赖”(亦叫做“非对称性依赖”)[11]的格局。在“阳光中途之家”成立初期，我们很清楚地发现了行动者之间具有很强的资源依赖关系，并且这种依赖关系很不对等。“阳光中途之家”的特殊性在于它是一家由政府的司法行政机关主办的“社区矫正管理培训中心”，成立之初就带有很强的官方色彩。政府部门由于掌握了最初议程和行动的主导权，因而处于强势地位，对于其他社会组织依赖主要源自社区矫正工作特殊职业技能和职业化发展的需要，故这种依赖是有限的和有选择性的。相反，其他社会主体则对于政府部门表现出了全面而强烈的依赖感。

       2.行动者在政策网络中的位置。分析和梳理政策网络中各主体的位置对于我们理解政策主体之间的互动关系以及政策网络的形成、演化和变迁都有着十分重要的理论和现实意义。“网络结构中行动者的位置是区分政策共同体和议题网络的重要因素”[8]，我们可以根据行动者与决策中心的距离远近将其划分为政策共同体和议题网络。在选取北京市朝阳区作为“阳光中途之家”政策最初试点过程中，我们看到由国家司法部、团中央、北京市司法局、朝阳区政府以及朝阳区民政局、财政局、公安分局、检察院、法院、司法局、卫生局、劳动局等政府机构组成的政策共同体对于该项目的论证和试点起到了至关重要的作用，它们为“阳光中途之家”的立项、经费、场地等方面给予了极大的帮助和支持[12]。此外，由一些国内外刑事、社会学、新闻传媒等领域的知名专家学者和新闻媒体组成的议题网络对于加速该项目论证的成功和试点发挥了推动作用。

       3.行动者之间的互动关系。在“阳光中途之家”成立之初，以国家司法部、团中央、朝阳区政府、朝阳区司法局等在内的政策共同体发挥了核心的功能，它们一起主导了核心议题(如图1所示)，即“阳光中途之家”成立的必要性。而处于外围由专家学者、社会专业组织和新闻媒体组成的松散的议题网络主要发挥了辅助功能。其中专家学者主要是利用专业的理论知识论证该项目的可行性，起到权威裁判者的角色。社会专业组织则主要是游说政府部门展现自身的专业，希望借此加入该项目之中。新闻媒体界则主要是利用自身的信息平台向社会及时发布最新信息，起到了义务宣传员的角色。然而，我们还必须清醒地看到，尽管由专家学者、社会专业组织和新闻媒体组成的外围议题网络可以参与到“阳光中途之家”项目的论证和讨论之中，但这主要还是处于后期阶段和非核心问题方面。政府部门与这些主体在互动的过程中处于绝对的强势地位，基本上项目论证会的组织、参会人员的选择和会议后续报道的内容等都由政府部门按照自身的需要决定，其他主体主要处于配合和辅助的地位，呈现出显著的“中心—边缘”结构。

      

       (二)政策网络的启动

       众所周知，任何政策都是政策制定主体在一定的政策场域内所制定的，政策网络也不例外。政策网络的形成除了源于内部行动主体之间的资源依赖和互动关系以外，还受到一些外部因素和事件的影响。“政策网络中的决策不是随时都发生的，关键行动者的介入及重要事件或连续事件的发生在政策网络的运作及决策的形成中扮演了重要的角色”[8]。在观察和分析北京市“阳光中途之家”政策网络的形成路径之后，我们发现特定事件和触发机制在其中发挥了举足轻重的作用。

       1.特定事件。“事件的发生，在政策制定过程中为网络行动者提供了运作的契机，也为行动者在政策制定过程中创造特殊且互为影响的运作情境(scenario)”[8]。在北京市朝阳区“阳光中途之家”成立的运作过程中，我们可以看到有两件比较大的事件在其中发挥了关键的作用。自2003年被确定为社区矫正试点单位以来，北京市朝阳区一直以来都是全市接受社区服刑人员最多的地方，辖区内社会治安压力巨大。面对日益增长的社区矫正人员人数和实行“属地管理”而繁重的奥运安保任务的双重压力，吸收和借鉴国外社区矫正的先进经验，兴建“中途之家”无疑是有益和大胆的尝试。

       2.触发机制。本政策网络中的触发机制主要包括新闻媒体的报道、民众的诉求、专家学者的倡导、利益集团的游说等。在“阳光中途之家”项目最初论证阶段，北京市朝阳区司法局先后聘请了加拿大刑法改革与刑事政策国际中心量刑和矫正项目主任罗伯特·布朗、原香港善导会服务总监陈孚西和清华大学NGO研究所所长王名分别担任国际和国内顾问，组织了驻京高校的专家学者开展了多场专题研讨会来论证“阳光中途之家”项目的可行性和具体实施计划。另外还组织专家学者赴加拿大、美国和香港等地区考察学习那里的“中途之家”运营管理先进经验。专家学者和社会专业组织负责人经过科学论证，一致认为香港善导会的运作模式比较符合实际情况，于是在2007年5月8日，北京市朝阳区司法局向区政府递交了“关于建立朝阳区阳光中途之家的申请”，建议建立大陆第一家社区服刑人员和刑释解教人员过渡性就业安置基地——“朝阳区阳光中途之家”[14]。最后在区政府的协调下顺利完成了选址、动工和投入运营。

       三、“阳光中途之家”政策的推广与政策网络的扩展

       一般说来，政策网络的扩展主要包括垂直方向和水平方向两大路径。垂直方向上主要是政策网络核心行动主体上移到上一层(如国际组织)和下移到下一层(如地方组织)，政策网络所处理的事务在不同层级之间进行位移转换。水平方向上主要是政策议题从政策核心地带向外围扩散，更多的其他政策活动者主体(包括社会组织、公民个人等)被囊括进来。

       (一)垂直方向上的延展

       自成立以来，北京市朝阳区“阳光中途之家”就一方面与司法部和国际组织开展司法改革方面的交流合作。与加拿大“霍华德盖·列治文之家”建立友好合作关系，加入美国缓刑假释协会，通过多种形式向世界展示我们在青少年社区矫正和人权保护等方面的最新成就。2010年8月份，司法部预防犯罪研究所和朝阳区司法局还在该中心联合举办了“中途之家矫正模式”的国际论坛，与来自美国、加拿大等国家和地区在矫正方面的政府官员和专家学者就“社区矫正性质、中途之家矫正模式实践与发展”开展了为期两天的学术研讨，为创新青少年社区矫正管理模式和推进司法体制改革献计献策[12]。另一方面，以“中途之家”为合作平台，分别向前和向后延伸青少年犯罪预防和矫正的链条。通过向前与监狱机构系统对接合作，可以及时地了解和掌握问题少年在狱中的日常表现和心理状态，为日后的矫正工作打好基础；通过向后与基层司法机构开展联系和合作，将本中心的法制教育、职业技能培训、心理矫正等工作与司法系统的矫正改造工作有机地结合起来，形成整体合力。

       (二)水平方向上的扩散

       在推进“阳光中途之家”发展壮大的过程中，朝阳区司法局和中心工作人员积极地与区级其他单位、所在地乡政府和社会服务中介组织以及专家学者合作，“以中途之家为平台，形成了公共财政保障公共安全，矫正社工和志愿者提供服务，政府引导与社会参与、教育矫正与救困帮扶相结合，法律强制与人性关怀综合运用的长效机制，探索创新出了一条政府和社会双轮驱动、双管齐下的管理方式”[13]。在“阳光中途之家”的论证、设计和运营过程中，朝阳区司法局充分利用自身联结枢纽的有利位置，努力拓展政府机关内部合作网络，为“中途之家”争取来了很多宝贵的资源。朝阳区公安局、检察院、法院和司法局定期指派有实际经验和丰富理论的工作人员前来“中途之家”为矫正对象进行普法教育和法律辅导。朝阳区财政局、民政局、红十字会等部门积极协助中心对特困人员进行救助。另外，朝阳区劳动局、卫生局和房管局还在就业指导、推荐就业、体检防疫和廉租房等方面给予矫正对象有益的帮助。此外，一些专业性的社工组织、志愿组织、职业培训机构、心理学专家学者等也会定期来中心给予矫正对象技能和适应社会方面的辅导。

       四、双重嵌入：政策网络与政策产出

       “嵌入”问题作为一个新经济社会学研究的重要分支，用来分析经济行为、经济制度与社会网络、社会结构之间的关联关系。此后新经济社会学又逐渐将视角转移到了更加宏观的制度层面。通过深入的分析和观察，我们发现，当前青少年社区矫正政策网络总体上也呈现出“双重嵌入”的特征。一方面，青少年社区矫正制度受到社区矫正政策网络的制约，嵌入到社区矫正政策网络之中；另一方面，青少年社区矫正政策网络又会受到整个社会文化环境的影响，嵌入到整个大的社会文化环境系统之中。

       (一)网络结构功能发育不完整与制度执行力弱化

       制度作为人类社会建构的产物，需要借助一定的载体才能发挥作用。一般说来，制度执行力主要是指“在特定的社会文化环境中，正式制度得以落实的程度，它既取决于强制性执行主体的执行意愿与能力，也取决于执行对象自愿遵行的意愿强度。”[14]社区矫正的一些制度必须嵌入到由政府部门、社会组织、基层社区组织、社区居民、矫正对象等众多行动者所构成的政策网络当中，并且还要与之发生良性反应。一方面，在机构宗旨上过度强调维护社会稳定和安全，站在政府立场而非矫正对象立场，容易损害矫正对象自我调适的积极性和能力；另一方面机构运作上遵循行政化的逻辑，机构由政府完全出资，机构设置依据行政组织架构，运用行政力量整合资源，工作方法过度强调管教。这些都使得社会组织和矫正对象等主体的积极性受挫，继而社区矫正政策网络机构发育不完整，功能得不到很好的发挥。社区矫正的制度在嵌入到社区政策网络的过程中，无法有效地对接，容易出现结构性和功能性摩擦以及一些真空地带。最终使得一些制定得很好的制度因为得不到政策网络的有利支持而无法发挥应有的作用或者实际功效大打折扣。

       (二)社会文化的隔离与政策网络的内卷化

       “内卷化”作为一个重要的学术概念，最早由学者吉尔茨于1963年在其著作《农业的内卷化：印度尼西亚生态变迁的过程》中提出，主要用来形容农业经济的过程[15]。“内卷化”是用来形容事物由于内外因素的限制和约束而无法达到理想状态的情形。同样，当前青少年社区矫正政策网络框架虽然已经初步形成，但是由于人们对于犯罪和刑犯的传统偏见还没有完全彻底消除，人们往往拿“问题少年”的帽子对一些青少年罪犯进行“污名化”处理，唯恐避之不及，甚至他们的家庭也往往不愿再接纳他们。这样就在青少年社区矫正对象与社区居民之间人为地划了一条清晰的界限，使得他们更加彷徨和惊恐，成为游离于社区之外的边缘人群，不利于他们改造自己和重新融入社会。从实践过程来看，虽然北京市朝阳区“阳光中途之家”得到了社会各界的大力支持，但是一些社区居民还是与这些矫正对象之间心存隔阂，人为地制造“隔离社区”，这与社区矫正所倡导的社区容纳和包容不相符合，势必会影响到青少年社区矫正政策网络实际运作绩效，甚至使其呈现出“内卷化”状态。

       五、展望

       “阳光中途之家”作为青少年社区矫正在国内的创新试点，已经走过了几个年头。2012年1月10日最高人民法院、最高人民检察院、公安部和司法部联合下文制定了《社区矫正实施办法》，使得我国社区矫正工作逐渐走上了法制化轨道。该办法指出，对于未成年矫正对象，要遵循教育、感化、挽救的方针，采用易为未成年人接受的方式，开展思想、法制、道德教育和心理辅导。对于未来的青少年社区矫正来说，要逐渐减少“阳光中途之家”之类机构组织和运作的行政色彩，增强它们的独立自主性。逐渐探索和发展以中途之家为平台，社工和志愿者提供服务，政府引导与社会参与、教育矫正与救困帮扶相结合，法律强制与人性关怀综合运用的长效机制。

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