论航运政策，本文主要内容关键词为：航运论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、航运政策的概念及性质
航运政策是国家经济政策的一个重要组成部分，航运政策阐明了该国对航运业所持的态度，可以说航运政策是经济、法律以及国家行政措施的总体。航运政策一般具有两个方面：对外航运政策，表明该国对他国商船队所持态度；国内航行政策，体现了本国船队的海运政策。
航运政策多数是作为经济政策被制订出来的，但有时是作为社会政策、政治政策乃至国防军事政策来制订的。所以，航运政策的目的具有双重性，即既有经济性的，也有非经济性的。前者的职能是维护和促进一国的对外经济贸易，改善本国的国际收支平衡；后者的职能是加强国防力量，确保国家安全。但必须指出，发展中国家即使制订了与发达国家相类似的航运政策，其政策目的以及对他国的影响与发达国家的航运政策相比也是有本质区别的。
一般来说，各国制订航运政策力图实现下列目的：1.通过制定航运政策来指导本国航运业的发展，以求航运业为国家带来丰厚收入。2.为国民创造更多的就业机会。3.为本国资本提供更多的求利机会。4.借助航运业策动其它行业的发展，以求国民经济的工业化。5.保障和促进本国对外经济贸易的顺利发展。6.借助航运业赚取的外汇来平衡国际收支。7.以防战争或政治性冲突之不测，确保国际安全。
什么是国际航运政策？如上所说，一国的航运政策不管是怎样的政策，其政策的实践必会带来两方面的影响，一是直接作用于本国的航运业，一是影响到国外的航运业。例如对本国航运业予以补贴（补贴政策），提高其竞争力，其结果是缩小了国外航运市场的占有率，或相对地削弱了他国船队的国际竞争能力。势必会引起外国的强烈反应，有时会招致对抗性的政策。所以，一国的航运政策，往往间接地影响到他国的利益而会引起外国的对抗性政策，从而部分地或可能全部地抵销了自己的政策效果，造成“政策的对立”。这种由于“国际性矛盾”引起的航运政策的对立性，需要依靠国际航运政策来协调解决，消除各国间航运政策之间的对立，使国际关系中的航运秩序正常化，这便是国际航运政策的任务，故国际性矛盾是制订国际航运政策的动因。联合国通过的“班轮公会行动守则”规定了"4:4:2"货载分配原则即是国际航运政策的范例。
在一定程度上，双边协定、多边协定以及国家集团条约（如EEC航运协定）等就是以消除两国间或几国间的航运政策对立为实践目标的，可以视作为国际航运政策的一种形态，归属于国际航运政策范畴内。
二、航运自由主义和保护主义
当前国际航运市场的基本矛盾集中表现在航运政策的自由主义和保护主义的分歧上。
（一）航运自由主义政策
严格意义的自由主义是排除一切抑制经营主体的自主性活动和自由竞争的限制，让经营主体自由进行经济活动的原则。从历史上讲，可能有过这样一段时期，即早期某些海运国家，他们拥有绝对强大的实力，坚持自由选择承运人的原则，曾实施过自由主义政策。当前严格意义的航运自由主义政策已几乎不再存在，那些提倡航运自由主义的国家（主要是传统海运国家，如英国、希腊等），其目的主要在于指责他国所采取的保护性措施，要求他国放弃自己的原则而遵循自由竞争原则，即政府不加任何干预，应让航运自由发展。一些传统海运国家，由于其船队规模巨大，且又是航运老手，具有足够实力挤跨承运本国和第三国货物的对手，因而坚持自由选择承运人原则，少一些政府干预以及废除货载保留制和船旗差别限制。其实那些主张提倡航运自由主义的国家，其本国的航运政策就不是自由主义政策，这些国家无不对其航运业进行五花八门的援助和保护。考虑到航运中日益增长的国家利益，政府势必要采取保护或干预措施，因为任航运业自由放任，会导致诸如贸易货物转入转出困难、船员失业增加、航运业衰落等不利情况日趋恶化。因而，目前国际航运市场上可以说是没有一个国家的船队不得到各该国政府的扶植资助的。
（二）航运保护主义政策
指通过国家的各种制度和规定来加强和促进本国航运业的发展，也就是说，国家对本国航运业采取优惠扶植的保护措施。航运自由主义的日趋衰退，以及国家干预日趋强化的原因，不仅仅在于航运业的巨大经济意义，而且也基于这样的事实，即没有国家的援助，要发展航运业是较为困难的，发展中国家尤其如此。所以发展中国家的保护主义在一定程度上被认为是合情合理的。但当今发达国家的保护主义也毫不逊色，且范围更广，花样更多。以美国为例：美国是一个航运大国，但其船队营运成本高，不能与欧洲和日本的船队相匹敌，美国船队所承运的本国贸易货份额日趋下降，所以采取各种保护主义手段，以维持其船队在国际市场上的地位，进而排挤第三国船队。而发展中国家的航运保护主义与美国航运保护主义在性质上是截然不同的。大多数发展中国家的船队规模小，多数处在初建阶段，并且把建设船队视作发展国民经济的一个重要手段。在这样情况下，国家对航运业的支持扶植是至关重要的，否则，就无法与发达国家的船队相抗衡。因此，保护主义政策是发展中国家发展航运业的一种主要方式。
三、航运保护主义政策的主要形式、内容及其一些做法
（一）颁布新航运法，强化保护主义措施
面对近年来国际航运的激烈竞争，不少海运国家为了振兴本国航运业，维护既得利益，通过立法手段颁布新航运法，强化保护本国航运业、限制外国船的活动，增强本国船的竞争能力。
如美国于1984年通过新航运法。该法公开规定，由于外国船东或外国政府的行为，阻碍美籍船进入第三国航线时，美国联邦海事委员会(FMC)可吊销该国船东经营美国航线的费率表或采取其它适当的报复措施。最近，美国联邦海事委员会便以禁止菲律宾船舶进入美国港口相威胁，迫使菲政府取消了实施为菲船保留全部政府货载和40%菲政府货载的规定。
又如法国政府在1983年批准了“限定不公平航运的立法”。该法规定，如果法国商船受到外国的“歧视待遇”，该法便授权法国港口当局停止对实行“歧视”国家的船舶进行装卸并对其船舶课征罚款（即征收额外关税等）。
类似这种限制各国船竞争的法律，从70年代以来，英、荷、日、西德、西班牙等西方国家都陆续有所公布。
（二）海运发达国家对航运和造船业的经济补贴
1.直接补贴
即政府直接拨款或以低息贷款减免税款等方式对航运业和造船业的某一规定项目予以资助或补贴，一般包括：
(1)营运补贴。政府拨付本国船舶经营人一定的补贴，以提高其在国际航运市场上的竞争能力。如美国实施对美籍船经营人的营运差额补贴政策。美国船经营成本高，在航运市场上没有竞争力，该政策旨在抵补美船经营人所支付的高成本与其各国同行的低成本之间的差额，使美船在航运市场上与外国竞争对手相抗衡。如美国的总统轮船公司和莱克斯轮船公司等均享受这种补贴，美国政府每年支付的营运补贴总额达2亿美元以上。一些海运国家还对本国船经营第三国货物运输实施补贴，如日本、希腊等。
(2)造船补贴。为了发展一国商船队和造船业，政府给予本国航运公司或造船厂商以补贴。如美国商船法规定，给予在美国建造并用于美国海外贸易的船舶的船厂以补助，使美国船厂的造价与外国竞争者的造价相等。自70年代以来，美国该项造船差额补贴金额每年亦超过2亿美元。又如日本，是仅次于美国为本国造船提供优厚财政补贴的国家，特别是日本政府实施“计划造船制”以来，对航运公司提供低息贷款、利息补贴以及各种减税措施。贷款比例占船价70～90%（视船舶现代化程度），还款期为10年，宽缓3年，平均利率为7～8%，西北欧各主要航运国家也都对本国航运和造船业提供经常性的补贴。例如英国对船厂提供占船价17%的船价差额补贴；法国对船厂和船东分别提供船价补贴10～25%和15%；意大利对船东提供占船价30%的造船补贴和每总吨5亿里拉的拆船补贴。
(3)其它财政补贴。诸如：贷款利息补贴、政府给予船东贷款担保、“以新换旧”补贴、加速船舶折旧补贴、基金免税补贴、投资减收捐税补贴、进口造船材料免税补贴等等不一而足。
2.间接补贴
除了政府财政资助的直接补贴外，一般海运国家还采取了发展航运业的其它手段，制订了一系列保护性规定、制度等的非财政性的补贴，为航运业创造有利条件。
(1)船旗差别政策。即规定为本国船舶保留一定的货载份额，使本国船舶有货可装，增加收益。一般有以下规定或措施：
货载保留制。即为本国船舶控制并保留货载、争取承运权的措施，是扶植本国商船行之有效的办法，所以很多国家采用。有的通过立法规定本国船的载运份额，如美国规定凡美国贷款或援助的物资都必须由美籍船承运50%，而军事物资则须由美籍船承运100%；有的通过贸易合同为本国船控制承运权，如日本籍“海运集约制”使航运企业可从日本货主方面获得长期货载保证，而航运企业则向货主提供优惠的运价；有的还规定“本国货、本国船”；有的规定来往本国港口的外国班轮其运价必须提交有关当局审查批准，如发现这种运价不合理地高或低，对该国贸易和航运造成危害，则有权撤销其运价并不准在该国装卸货物，如美国海商法、法国“防止不公平航运法”等等。
货载优先制。很多国家规定本国进出口货物，特别是高档货物应优先照顾本国商船承运并要求本国进出口贸易企业在对外签订贸易合同时应争取本国商船的承运权（即出口订CIF或C&F，进口订FOB价格条件），为本国商船争取货载。
货载分配制。主要是通过签订双边或多边贸易航海条约或协定，一方面为本国船队保留一定货载份额，另一方面排斥第三国家船只承运货物，如日美、菲美等航运协定。
班轮航线协定。如西欧国家通过班轮公会控制航线上的货载。
(2)港口优先、优惠和歧视差别政策。对本国籍船进出港口、安排泊位和征收关税以及其它港口费用方面给予优先和优惠，而对它国旗船则给予歧视和差别待遇。
(3)限制内河、沿海航运权。最早始于美国，意即一国内河和海域港口之间的航行权只给予本国籍船，它国船舶不准经营。
(4)允许本国船舶转籍，挂开放登记国家船旗即方便旗，以降低运输成本，提高竞争能力。船东得益非浅，而国家又可大量减少财政贴补支出。当今，美、日、意是世界上拥有方便旗船最多的国家，其它国家如德国、荷兰等也群起仿效。据联合国调查统计报道，当今世界上方便旗船的吨位已达到2亿吨左右，约占世界船舶吨位总数的1/3。
(5)国家投资改善航运条件。包括：现代化港口建设、制订并开发航运科学技术规划、创办航运科研机构和学校，培养航运技术人才等等。
（三）发展中国家对本国航运业的保护和扶植
大多数发展中国家的航运业仅在初建阶段，船队规模和质量远不如海运发达国家，如没有国家对航运业的支持，根本无法与海运发达国家的船队相抗衡。发展中国家为保护本国航运业所采用的政策和措施可以分为两大方面：财政方面和非财政方面。
1.财政性补贴方面
(1)造船补贴——主要给船东造船补贴，如印度、巴西、韩国、阿根廷等分别由政府建立“海运发展基金”、“海运再投资基金”和“商船基金”，用于对船东提供造船补贴。
(2)营运补贴——如阿根廷对一些政府需要的航线对派船的船东给予补贴；巴西对航运公司开辟新航线给予补贴支持。
(3)低息贷款——如印度向船东提供占船价95%的贷款，期限为12年，利息仅为6%。
(4)减免税捐——如阿根廷、巴西、墨西哥、智利、埃及、菲律宾、秘鲁和韩国等，在税制上向本国船东提供间接补贴，为免征营业所得税和其它税捐等，又如沙特阿拉伯、阿根廷、墨西哥、巴西相对本国船东按优惠油价在国内供应燃油和润滑油。
2.非财政性补贴方面
(1)保留货载——主要以立法形式规定政府部门控制的货载全部由本国船承运，进出口贸易货物由本国船承运不低于50%。有些国家和地区，如委内瑞拉、阿根廷、巴西、墨西哥、哥伦比亚、智利、秘鲁等规定班轮货载的50%须由本国船承运。又如韩国规定韩国货、韩国船只有在韩国船东无法派船时才能将货交外国船承运。
(2)优先优惠照顾本国船舶——一般规定本国船舶享有优先进出港口、安排泊位、装卸货物和优惠费率等待遇。
(3)籍双边或多边海运协定为本国船保留对等货载份额。
由于财力不足，发展中国家对本国航运业的财政资助往往力不从心的居多，而货载保留这种方式对一国的财政开支不会有多大压力，且能立竿见影，较有效地发挥保护性作用，因此成为发展中国家广泛采用的方式之一。他们或采取单方面的国内立法，或采取双边协定，或通过多边协定，以便为本国船舶保留本国进出口贸易货物中一定比例的载运份额。同时，在联合国内在班轮行动守则问题上，把货载分配制提高到了世界性政策的范畴。
四、航运保护政策的积极作用和消极影响
（一）对发达国家的作用主要有：1.促进更新换代，使船队现代化；2.降低经营成本，提高竞争能力，扩大市场占有率；3.作为外汇收支平衡的手段；4.增加就业，产生规模经济效益。
（二）对发展中国家的作用主要是：1.保护幼稚的航运业免遭国外竞争者的打击而能得到发展；2.增强航运实力，以适应本国外贸发展的需要；3.降低经营成本，减少外汇开支，增加就业机会，有利于国民经济的发展；4.增强航运实力和国防力量。
航运保护政策有其积极作用，但如实施不当，也会产生消极影响。除了可能引起国际摩擦、对抗、纠纷外，有时也会对改善经营管理，提高工作效率，增加经济效益带来消极作用。譬如，由于政府财政资助和船旗差别规定为本国船舶保留货载，本国船东就无须担心得不到货载，从而对改善经营管理，提高工作效率和服务质量以及如何增加经济效益可能会漫不经心，没有干劲，造成企业僵化。
航运保护政策有其积极作用和不良影响。当前我国航运业尚处在发展时期，采取一定的保护政策是十分必要的，但我们应该对这一政策进行深入细致的研究，尽量发挥其积极作用，避免其消极影响，制订出既符合国际惯例又符合我国国情并有利于促进我国对外经济贸易和航运发展的保护政策。
五、我国航运与航运政策
（一）我国航运的发展及其现状
1949年新中国成立，党和政府非常重视航运事业的发展。从建国开始，我国就与有关国家以合营的形式发展远洋航队。60年代初，我国开始有计划地创建和发展自营远洋船队。四十多年来，我国远洋船队建设和业务经营取得了很大成就。目前我国远洋船队已有船舶2500多万载重吨位，位居世界第八位。船队结构亦发生了重大变化，从较单一型发展到拥有船舶类型多、门类全，并具有比较现代化的一支远洋船队，包括有全集装箱船、滚装船、多用途船、冷藏船、重载船、载驳船以及杂货船、散装船和原油轮、成品油轮等。经营范围遍及160多个国家和地区的600多个港口。我国实行对内搞活经济、对外开放政策以来，航行情况已发生变化。国家允许远洋运输部门直接同货主建立承托关系，并根据自己情况代办租船业务；也允许外贸运输部门经营船舶，并承办自有船舶的代理业务。另外，国家还允许各部门、各地区、各行业在符合国家和交通部有关规定的前提下经营远洋运输。目前，我国约有200多家船公司经营国际航线，这些船公司直接或间接地为我国的外贸进出口货物的运输服务，从而有力地支持了我国对外经济贸易的发展。
（二）制订符合我国具体国情的社会主义性质的航运补贴政策，以保障我国航运业的顺利发展
我国航运业是在本国对外经济贸易的发展中成长壮大起来的，同我国的经济建设休戚相关。我国远洋船队主要承运本国的外贸进出口货物，为我国对外经济贸易事业服务。因此，研究制订一个符合我国具体国情的社会主义性质的航运补贴政策是十分必要的。
根据当前国际航运市场状况，参照世界各国保护和发展本国航运业的做法，制订适合我国实际情况的航运补贴政策，一般可以包括以下几方面：
1.实施货载优先制
扶植保护本国航运业最有效办法还在于为本国船队保留货载，尤其是高价货载。在这方面，无论西方海运发达国家还是发展中国家，均以各种公开的或不公开的方式为本国船队控制货载、争取承运权。近年来，市场形势严峻，货运量下降，船舶吨位过剩，各国在货载上的争夺更为激烈，很多国家以法律形式规定本国船的最低载运份额。有的政策规定要求外贸部门在对外贸易谈判中为本国商船争取承运权；有的通过双边或多边海运协定形式为本国船保留一定货载份额。做法虽各有不同，但目的一样，都是为本国商船保留货载。我国虽已确定有订舱配载原则和有关措施，但这些原则和措施尚欠法律化、制度化，执行起来易于变样，不很完整。是否可以考虑采用下列方法：
(1)制定我国的货物优先制立法。可参照国际上的一般标准，规定我国外贸进出口货物由本国船承运的一定比例。国际上《班轮行动守则》规定的4:4:2比例，这是有例可循的。至于外援物资及军事物资则可明确规定100%由本国船承运。
(2)成立一个由国务院牵头、外经贸部和交通部参加的三方联合监督小组，主要职能是监督政策的实施，协调内部，一致对外。
(3)规定有对外贸易经营权的企业、公司在对外签订贸易合同时，要尽量争取我方派船的合理份额。
(4)航运企业不仅要承运主要航线上的优质高价货物，也要负责承运次要航线上的低价大宗货物，以确保国家进出口贸易计划的顺利完成。
2.国家对航运业的补贴与其经济效益密切挂勾
国家对那些努力节约各项费用开支，减少浪费，注意经济核算并不断降低经营成本、扩大经营方式，改善经营管理，提高经济效益的航运企业，在发放各种补贴时予以优先考虑，以资鼓励。反之，对那些浪费严重、费用支出高、不努力改善经营管理，导致经营成本高、效益低的航运企业，在实施补贴时，或采取终止补贴，或减少补贴，或附带条件，责成其在一定时期内根本改善企业的经营管理，提高经济效益。
比如，以补贴作为手段，改善和提高航运企业的服务质量，对那些服务质量好的，并做到安全、迅速、准确、节省、方便的航运企业应从先从优给予补贴或奖励。反之，则应严格控制，明确规定奖罚制度。
3.国家银行在船舶建造、购买、租赁等贷款利率上提供优惠并给予适当利息补贴
我国远洋船队主要是利用贷款买船，国家投资比重很小，但银行的贷款利息比较高。在过去市场繁荣时和船队初建时，以购买旧船为主，经营上效益比较好，还本付息尚无困难。目前国际航运市场持续不景气，而且船队也面临一个大规模更新和实现现代化的时期。因此，航运企业对高利贷款的承担能力有限，所以国家银行应考虑给予提供优惠贷款，同时要监督贷款的使用情况，做到专款专用，非经贷款银行同意，不得挪作它用。另航运企业通过其它渠道获得贷款，如果其利率超过我国家银行优惠利率水平，超过部分政府可规定限于某些项目如为船队更新换代予以利息补贴。
4.减免税收优惠
国家可以给予航运企业减免税收优惠，如所得税、营业税等。国家还可以优惠调拨价供应船队所需燃料、食品和其它物品等。但要坚决杜绝浪费现象，并严格规定，不能依赖这项优惠在货载承运上进行不公平竞争，扰乱市场正常秩序，损害国家利益。
5.港口优先、优惠
国家可指定几个设备比较先进的港口、泊位专供本国船队装卸并给予优先进出港口靠泊优待。另外在收费上可给予优惠，以期降低船舶经营成本，加速周转，提高对外轮的竞争能力。
总之，航运业的发展需要国家的扶植和保护。但当今我国财政状况还不很好，资金有限，而百业待行，国家不可能拿出大批资金来补贴航运业。尽管如此，为了发展我国航运业，国家还是对航运业积极扶植，只是在做法上尚欠法律化、制度化，尚未形成一套完整的扶植政策。因此，对补贴政策在理论和实践上进行更多的研究和探索，使之更具有科学性、合理性和可行性，并与国际接轨就显得十分必要。