农业政策性引导资金的基金化运作，本文主要内容关键词为：政策性论文,资金论文,基金论文,农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
十八届三中全会提出“鼓励农村发展合作经济，鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，向农业输入现代生产要素和经营模式”。这一目标的实现有两个关键问题：一是针对农业相对薄弱的金融基础，需要创造更加开放、规范的农业投融资平台，便于社会资本进入和退出农业领域；二是针对农业资金投入不足，需要充分发挥财政资金的引导效应，激发社会资本投入农业产业。相应地，农村金融成为研究热点，议题包括农村金融的有效性、公平性以及农村金融与城乡居民收入、经济增长的关系分析等。关联度较高的研究是从基金化运作角度讨论农业的投融资问题，如柏高原等(2010)提出建立农业产业风险投资引导基金、吸引民间资本投入农业产业，以此完善农业产业化融资体系；类似地，杨军等(2011)注意到私募股权投资在农业企业融资中的应用，提出建立农业产业发展引导基金促进现代农业发展。上述研究有助于健全多元化的农业金融体系，促进农业混合所有制经济发展。 2000年以来，国家逐步加大了对农业生产的补贴力度，但国际农产品价格的“天花板下压效应”和国内农产品成本上升的“地板上抬效应”使得我国农产品的生存空间越来越窄，已经对农产品的价格支持政策构成实质性约束(朱满德等，2015)。更进一步，增加农业黄箱政策补贴和绿箱政策支持会减少整体福利，今后应对农民的价格补贴转为对农业基础设施的投入，将农业支持政策由黄箱过渡到绿箱，提升农业产业的竞争力(曹帅等，2012)。事实上，关于农业补贴政策的讨论一直没有停止过，主要议题集中于效率评价和政策调整优化两个方面。本文并非否定现有农业补贴政策的调整优化，只是探讨把部分涉农补贴资金作为政策性引导资金，借助市场手段、通过基金化运作吸引社会资本进入农业领域，既有利于解决农业融资难的老问题，又有利于推进农业混合所有制改革，促进农业产业化、规模化发展。 二、农业政策性引导资金基金化运作的内涵及现有基础 (一)引导资金基金化运作 我国自2006年开始实施引导基金制度，即通过财政资金的政策引导，克服单纯通过市场配置投资资本的市场失灵。引导基金运作的关键在于能否吸引足够的社会资本、能否处理好公共资本和社会资本的目标冲突。就研究内容看，国外对于创业创新扶持的研究相对较多，主要集中于引导基金的制度经济学分析、绩效测度、影响因素和综合治理三个方面；类似地，国内相关研究集中于创业创新领域，典型的相关研究有杨敏利等(2014)测算了政府创业投资引导基金对社会资本进入创业投资领域的引导效应，发现政府引导基金的引导效应在不同省份间存在明显差异，熊维勤(2013)则利用激励理论分析框架，揭示了亏损补偿、收益补偿和政府收益固定三种补偿方式对创业投资规模和效率的不同影响。此外，马楠等(2013)针对引导基金的法律规制开展了相关研究，分析了信托制、公司制、有限合伙制等三种引导基金运行的组织类型。 (二)农业政策性引导资金基金化运作的内涵 目前引导基金相关的法规主要有《创业投资企业管理暂行办法》(2005年)、《科技型中小企业创业投资引导基金管理暂行办法》(2007年)、《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》(2008年)，针对农业引导资金的基金化运作尚没有专项规定。本文农业引导资金的基金化运作，是指政府农业补贴专项资金、国有控股和国有独资农业企业资金，通过市场化运作设立股权投资基金，发挥国有资源、资产、资金的杠杆效应，吸引社会资本参与农业科研、生产、流通、基础设施等涉农项目。需要说明的是，杨军等(2011)所指的农业产业发展引导基金属于私募股权基金(Private Equity Fund，简称PE)，与本文农业引导资金的基金化有以下区别：一是资金来源性质不同，PE的投资者为机构和富人，本质上属于社会资本；而后者母基金的资金来源是财政专项资金或国有农业企业资金，本质上属于公共资本；子基金的资金来源主要来自社会资本。二是基金设立宗旨不同，PE的运作方式是股权投资，投资领域呈多元化，投资纯粹是一种市场逐利行为；而后者的设立是为发挥农业公共资本的引导效应，吸引社会资本进入农业产业领域，借助社会资本的市场逐利特性提高公共资本的运作效率。三是政府监管不同，PE的投资者具有抗风险能力和自我保护能力，不需要政府直接介入，且监管程度弱于引导基金；而后者设立的宗旨既追求经济利益、又追求公益价值，基金的设立、运作、募集、使用及管理均需要政府职能部门的介入和监管。 (三)引导资金基金化运作的必要性 农业补贴对于提高农民收入、促进农业发展发挥巨大的推进作用，但有关补贴项目、补贴标准、补贴对象、补贴情境等方面一直存在争议，现行农业补贴政策存在目标导向不够清晰、操作机制不够健全、激励效果逐步递减等问题(冯海发，2015)，因此有必要进行动态调整与完善(李冬艳，2014)。农业引导资金的基金化运作，则是认为在财政政策工具使用的同时，有必要发挥市场在涉农补贴资源配置的调节作用，具体而言有以下意义：一是有利于发挥补贴资金的杠杆作用，吸引社会资本投入农业领域，放大公共资本支农的导向作用；二是有利于克服补贴资金分配中的政府失灵现象，提高资源的配置效率，促进培育多层次的资本市场；三是有利于克服“普惠式”的补贴现象，促进资金的精准补贴，提高农业规模化、产业化、现代化经营水平；四是有利于搭建工商资本进入农业领域的平台，促进混合所有制农业的发展，加快构建新型农业经营体系。 (四)引导资金基金化运作的可行性 用新型工业化的方式发展现代农业是转变农业发展方式的重要体现，这为农业引导资金的基金化运作提供了的外部环境，主要体现在以下四个方面：一是A股市场农业板块业绩稳中趋好，2014年农业板块上涨16.27%，行业整体营业收入和净利润增速分为2.34%和3.98%，较2013年相比，利润增速由负转正，业绩分化较为明显①。二是农业领域逐渐成为PE的活跃领域，从2015年上半年私募股权投资市场一级行业投资分布看，农林牧渔行业共有14起案例，在23个一级行业市场中位居第11位，投资规模达511.30百万美元②。三是农业补贴项目繁多，涉及现代农业园区、农产品加工、农机购置、良种工程、优势特色示范项目、产业化经营、“菜篮子”工程、养殖种植、科技成果转换、土地整治、节水改造、扶贫项目、农业物流项目等众多项目；这些项目，有公益型的、有功能保障型的、也有市场竞争型的，优先将公益型的、功能保障型的部分农业补贴进行基金化运作，既有助于保证补贴的“国家使命导向”，又有助于放大补贴资金的杠杆效应。四是国家鼓励工商资本进入农业生产经营领域，小农农业、合作农业和公司农业这三种模式将共存发展，特别在用工业的理念发展农业时，农业的规模化、资本化和市场化给引导资金的基金化运作提供了契机。 三、农业政策性引导资金基金化运作的设计 从上文可以看出，农业引导资金的基金化运作具有多方面的积极意义。分析引导资金基金化运作的可行性：一方面，无论在A股市场还是PE，农林牧渔行业的社会资本都比较活跃；另一方面，规模庞大、项目繁多的农业补贴给资金的基金化运作创造了宽松的政策空间。可以说农业引导资金的基金化运作具备推进的现实基础。针对农业基础设施建设融资问题、国有农业企业改革和提高农业补贴资金使用效率提高等现实问题，结合重庆、北京、厦门等城市开展的市政基础设施建设引导资金的基金化运作实践探索，在上文引导基金相关的三个规范性文件下，可以探索设立农业基础产业发展基金、混合所有制改革促进基金和农业扶贫开发创业投资基金等三类市场化运作基金。 (一)农业基础设施产业发展基金 1.功能定位。农业基础设施建设产业发展基金以中央和地方的相关农业补贴项目资金为基础，吸引银行、保险、信托、个人等社会资金，设立信托制基金，通过公私合作制(Public-Private Partnership，简称PPP)模式，一是参与涉农道路、运河、桥梁、码头、仓库、冷藏库、节水、灌溉、植保设施、兽医设施等与农业生产直接相关的基础设施项目建设；二是参与农村住宅、学校、医院、体育和文化娱乐场所、劳动保护和安全服务机构等非生产性基础设施。基金运作区别于PPP模式下的特殊目的项目公司(Special Purpose Vehicle，简称SPV)，而是发挥引导资金母基金的杠杆效应，通过股权投资基金平台吸引更多社会资本加入。因此，基金有利于引导社会资本进入农业基础设施建设，改变以往单一财政投入的机制，特别是有助于构建“契约化”的新型政企合作关系，筹集社会增量资金，保障农业生产准公共物品的供给，基金运行构架如图1所示。 2.运行组织。由于农业基础设施项目的建设周期长、资金需求量大，为了降低交易成本，特别是减少社会资本投资者担心被“套老”的顾虑，基金采用信托制组织形式，以降低基金的运行成本、保障社会资本投资的可预期收益。基金的运行可以采取两种方式，一种是自我管理方式，即由社会资本作为普通合伙人负责基金的日常运作；另一种是委托专业的第三方基金管理人进行项目筛选、风险评估、投资建设等业务。为了激发社会资本的投资积极性，政府作为有限合伙人不直接参与基金的管理及投资决策；事实上，按照《合伙企业法》规定，国有独资公司，国有企业、上市公司以及公益性和事业单位、社会团体不得成为普通合伙人。为了保证信托制基金较好地参与农业基础设施项目建设，需要对基金的存续期进行明确的限制，如设为10+3年(其中10年为运作期、3年为退出期)。为了保证引导基金促进农业基础设施建设的宗旨，可以参照国际农业发展基金(IFAD)的运作办法，由投资人组成基金管理委员会，下设审计和评估小组，负责监督基金预算和项目评估事项。作为基金运作的最高权力机构，基金管理委员会确保投资仅局限于农业基础设施领域，坚持基金的投资引导作用。
注：(1)普通合伙人可以采用公司制或合伙制，资金性质为社会资本；(2)有限合伙人主要是政府，资金性质为公共资本；有限合伙人也可以是自然人，资金性质为社会资本；(3)管理人非必设，也可由普通合伙人同时担任，也可以是专业的基金管理运作机构。图3同。 图1 农业基础设施产业发展基金运行构架 3.投资回报及退出机制。社会资本的投资回报及退出机制有二种方案，一种是在引入社会资本时与社会投资人签订出资人协议，协商约定合理回报水平；基础设施经营收入作为基金存续期内投资回报的部分资金来源，不足部分以政府购买服务方式通过财政资金补足，到期由政府回购，实现社会资本到期后的退出。另一种是以公司制、有限合伙制或契约制的方式参与农业基础设施项目建设，项目公司改造成为混合所有制形式，与政府签订PPP合作协议，构建契约型的政企合作关系，政府按照PPP合作协议支付给项目公司运营补贴，到期债权由项目公司通过运营收益、财政补贴偿还，到期股权(名股实债)由政府回购，由此建立社会资本的退出机制。需要说明的是，农业基础设施产业发展基金为非营利的政策性基金，其运作需要坚持市场化原则，但在社会的投资回报及退出机制中要坚持“不与民争利”的原则。 (二)混合所有制改革促进基金 1.功能定位。在新时期，必须明确国有企业的市场主体地位，推进国有企业改革，要有利于国有资本保值增值，有利于提高国有经济竞争力，有利于放大国有资本功能。就国有农业企业而言，农垦系统和各地国资委监管的农业企业集团同样面临国企改革问题，需要就国有农业进行公共政策性、特定功能性和一般商业性的类型划分，分类推进国有农业的混合所有制改革进程。设立混合所有制改革促进基金，吸引社会资本参与国有农业企业产(股)权转让、增资扩股、资产重组等业务，实现国有农业投资主体多元化和经营机制市场化。具体而言，一是积极利用债券市场，以国有农业资产收益权、应收债务等资产作为基础资产发行资产支持证券。二是利用多层次资本市场，积极推进国有农业企业整体上市或核心业务资产上市。三是进行市场化投资，参与国有农业资产的并购重组或股权转让，整合国有农业资源做强做大。混合所有制改革促进基金的运作框架如图2所示。 2.运行组织。混合所有制改革促进基金的运作主体是国有独资、控股农业企业集团，与财政涉农补贴资金合资设立公司制的混合所有制改革促进母基金，在此基础上，设立各类有限合伙制子基金，吸收PE社会资本的参与。PE充分发挥基金的专业管理团队优势，作为普通合伙人主要负责项目筛选、募集资金、基金运营等工作；国有农业企业集团则发挥农业科技、人才和政策优势，提供项目投资的各种增值服务；财政涉农补贴资金则持续注入阶段性资金，做实做大基金规模。子基金的市场化投资不仅包括资产证券化、首次公开募股(Initial Public Offerings，简称IPO)，而且包括国有农业资产的并购重组和股权转让。与农业基础设施产业发展基金相似，各类子基金的市场化运作在基金最高权力机构基金管理委员会的监管之下运作，保证投资领域限定于农业领域，促进混合所有制农业发展。为了充分发挥引导资金的杠杆效应，国有资金只占市场化投资的小部分，大部分资金来自PE。基金存续期可以约定固定期限，如6+4年(前6年为投资期、后4年为回收/退出期)。
图2 混合所有制改革促进基金的运作框架 3.投资回报及退出机制。PE收回初始投资资本金及获得投资回报的途径有三种：一是分红，二是出售，三是清算(刘乃进，2015)。分红是PE机构作为股东，从被投资农业企业的盈利中获得投资回报，但一般而言PE机构往往放弃分红或仅少量分红，而是希望被投资企业公开上市，以期获得高倍溢价。目前，境内IPO市场分为主板、中小板与创业板，但随着我国国有农业资本的走出去，境外IPO同样存在可能，被投资企业的公开上市是PE机构最理想的退出方式，成为社会资本退出的最优选择。此外，PE机构也可转让所持有的被投资农业企业的股权或股份，即通过市场化的股权公开挂牌转让，作为引导基金，国有农业企业集团也可进行回购，便于社会资本的退出。清算主要包括破产清算和公司解散清算，同样地，作为政策性引导基金，国有资本在权益上可以做适当让渡。 (三)农业扶贫开发创业投资基金 1.功能定位。尽管目前有农业产业风险投资，但由于涉足农业产业的风险投资机构少、农业研发经费不足、农业产业风险投资退出渠道不畅等原因，造成农业产业风险投资项目数总体上呈下降趋势(柏高原等，2010)。政策性农业扶贫开发创业投资基金的运作，可以弥补农业产业风险投资的“市场失灵”，通过市场化运作的母子基金模式，放大财政资金杠杆作用，发挥公共资本在农业扶贫和农业新兴产业发展中的引导功能，进一步优化农业产业投融资管理机制，实施精准扶贫、精细管理、精益发展。具体而言，一是承担脱贫致富的社会职能，帮助贫困地区培育和壮大特色农业优势产业，支持种植业、养殖业、民族手工业和乡村旅游的发展；二是通过市场化运作吸引社会资本投向高、精、尖农业科技产业，特别是生物能源产业、生物医药产业、畜禽疫苗产业、生物肥料产业、生物育种产业等新兴农业科技产业，培育和扶持新兴农业科技产业发展。农业扶贫开发创业投资基金的运作框架如图3所示。 2.运行组织。如图3所示，政府作为有限合伙人，负责预算扶贫专项资金、农业科技成果转化资金、农业科技攻关专项资金的投入；社会资本由普通合伙人和自然人构成，共同成立有限合伙制股权投资基金。基金可以自我管理或委托第三方基金管理人管理，基金管理人负责基金的投资及运营，设立专门的投资决策机构；参照《中国股权投资基金行业指导原则》(2014年版)相关规定，政府可以委派一定数额的无表决权的观察员进入投资决策机构；此外，基金最高权力机构基金管理委员会主要有政府机构人员组成，保证引导基金的扶贫和创业投资导向。基金采取母、子基金运作模式，以公共职能为主、兼顾市场效益，按照“政府引导、市场化运作”的原则，筛选扶贫或农业科技产业项目，以具体项目为载体、以合伙制为主要形式，发起设立N个引导子基金。子基金的运作方式主要有引导基金参股模式、引导基金跟进投资模式、引导基金融资担保模式，参与具体的被投资项目。其中参股模式即公共资本与社会资本以明确股权形式投入被投资项目，形成混合所有制农业；跟进投资即引导基金对其参股的创业投资企业选定的农业创业企业，引导基金与创业投资企业共同投资；融资担保即是对信用良好的被投资企业提供债权融资担保，增强其投资能力。
图3 农业扶贫开发创业投资基金的运作框架 3.投资回报及退出机制。河北、海南等少数省份于2014年开展了农业扶贫开发创业投资基金的实践探索。参照河北的做法，在参股模式下，参股创业投资企业其他股东购买引导基金在参股创业投资企业中的股权的，转让价格原则上按不低于引导基金原始投资额确定，并加上引导基金原始投资额计算的利息之和；引导基金参股创业投资企业的其他股东之外的投资者购买引导基金在参股创业投资企业中的股权，以公开方式进行转让。在跟进投资模式下，有协议约定的，引导基金按协议约定退出，无协议约定的，引导基金以所持股权比例获取本金和收益；破产清算退出的，按照法律程序清偿债权人的债权后，剩余财产首先清偿引导基金③。在有受让方的情况下，引导基金可以随时退出，一般不低于引导基金原始投资额与利息收益之和。事实上，无论是扶贫项目还是农业科技产业项目投资，均存在可预期的投资收益，除河北提出的回购方式外，社会资本还可能选择被投资企业上市退出、并购重组等方式退出。不管采用哪种方式，政策性引导资金均需要财政资金的支持，回归公共政策性国有资本的社会职能。 四、引导资金基金化运作可能出现的问题及治理对策 (一)引导资金基金化运作可能出现的问题 农业引导资金的基金化运作需要坚持“政府引导、市场运作、科学决策、防范风险”的原则，有助于改变以往政府对农业单纯采取补贴、奖励、贴息等“一次投入、一次使用”的机制，而其运作的关键在于构建政策导向下社会资本进入和退出农业产业的投融资平台。但从交易成本经济学视角分析，无论是农业基础设施产业发展基金、混合所制有改革促进基金还是农业扶贫开发创业投资基金，均存在以下三方面问题： 1.交易成本的负面影响。由于农业政策性引导基金的资产具有很强的地点专用性、物质资产专用性、指定性专用性和时间专用性。本杰明·克莱因等在经典论文《纵向一体化、可占用租金与竞争性缔约过程》中指出，资产专用性程度越高，产生的可占用准租金也越多，由此产生逐渐增加的缔约成本。外部社会资本一旦真正投入上述领域，由于基金存续期约定和农业投资回报周期长等因素，“套牢”的社会资本用于次优用途所能产生的残值较低，必然产生较高的准租金，增加了公共资本与社会资本的交易成本。更进一步，由于合作主体存在信息不对称，只能按照有限理性进行决策，加上各类基金市场化投资中的各种不确定因素，必然导致政策性引导资金基金化运作产生较高的交易成本，导致资金运作效率的损失。 2.不完全契约的负面影响。河北等少数几个省份开展了农业扶贫开发创业引资引导基金的实践探索，并在推行中会出台农业引导资金基金化运作的地方政策，明确支持对象、阶段参股、跟进投资、融资担保、申请使用基金程序、日常管理与监督等具体制度，但当前引导资金基金化运行尚处于摸索阶段，股权投资基金的相关规定也不能完全适用，终究不可能提供理想的完备制度环境。而且，三类引导基金的运作均离不开财政资金的持续注入，由于引导基金农业扶持的社会职能，必然导致基金运作中的预算软约束，不符合基金运作明晰的现代企业制度要求。因此，资金合作方无法就基金运行中的各种或然情境进行穷尽的约定，也决定了运作期间的各项契约是不完全的。契约的不完全提供了合约方采取机会主义行为的空间，形成了事后针对准租金分配的讨价还价和剩余控制权的争夺，导致投资不足和效率损失。 3.根本性转变与敲竹杠。威廉姆森认为，资产的专用性不仅导致了交易成本，而且决定了不完全契约下的事后机会主义行为。从图1～3三类引导资金基金化运作的框架分析，资产的专用性决定了社会资本一旦形成真正的投资，就存在被“套牢”的风险，实现威廉姆森所称的“根本性转换”。由于专用性资产的“锁定”效应，使得投资产生了准租金；更进一步，引导基金的运作在政府监管之下，在位的公共资本很容易掌握初始契约不能或没有描述的剩余控制权，采取“敲竹杠”等机会主义行为。虽然说“敲竹杠”行为并没有影响生产者剩余，但影响了公共资本与社会资本对准租金的分配，从而诱发契约纠纷，挫伤社会资本进入财政资金主导项目的积极性。 (二)引导资金基金化运作的综合治理 1.建立适当让渡社会资本的退出机制。资产专用性一方面造成较高的交易成本，另一方面使得社会资本一旦实现根本性转变就会产生沉淀成本，导致资本被“套牢”的风险，这不符合社会资本的流动性运行和经济目标的追求，这在农业基础设施产业发展基金中尤其明显。因此，建立适当让渡社会资本收益的退出机制成为基金能否吸引社会资本的关键：一是在引导基金募集阶段，需要明确社会资本的预期收益及退出时的股权转让价格；二是在政府购买农业基础设施产品和服务时，政府应兑现PPP合作协议，并按照协议支付相应运营补贴；三是在进行IPO退出时，应按市场化操作保证社会资本的合法收益；四是在投资项目破产清算或项目解散清算时，剩余财产也应在权益上让渡给社会资本。 2.增加基金运作的透明度。邓淑莲等(2015)对我国31个省级政府国有企业基金透明度进行了评估，发现虽然国有企业基金透明度近年来有所提高，但公开程度仍然很低，由此影响基金运营的安全性和有效性。由于引导基金在运行过程中存在多重委托代理关系，真实、准确、完整和及时的信息披露有助于减少逆向选择和道德风险。此外，增加基金化运作的透明度有助于减少公共资本基金化运作中的寻租机会，也是保障国有资产有效运营、深化国有农业企业改革的需要。从交易成本经济学角度，基金运作中的所有者权益、利润、负债、现金流量等信息的透明度对于降低交易成本、减少敲竹杠等机会主义行为具有积极意义，有利于提高社会资本的投资信心。 3.确保引导基金的农业投资导向。农业引导基金的最大特点是政策导向，除追求盈利目标外，更多承担公益性的社会责任，必须坚持基金的农业基础性、公益性投资导向。一是制定地方国有农业企业集团改革的路线图，按公共政策性、特定功能性和一般商业性三种类型分类推进；二是制定本地区农业发展的整体规划，明确产业发展重点、难点和阶段性任务，引导投资方向；三是坚持产业化投资的扶贫策略，梳理贫困地区农业产业突破的关键方向，通过增量项目资金精准扶贫；四是保证政府相关职能部门在基金管理委员会中的主导话语权，有效监管、评估市场化投资行为。在具体项目选择时，优先选择政府负有提供责任又适宜市场化运作的农业公共服务、农业基础设施类项目。 4.提高基金依法治理能力。虽然说新近出台的《关于开展政府和社会资本合作指导意见》(发改投资[2014]2724号)、《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76号)等规范性文件为基金的运作提供了指南，但尚没有农业政策性引导资金基金化运作的专项规范性文件，也没有成熟的、普适型的操作经验，还需要在以下方面加强依法监管：一是加强法律规制与立法引导，建立和健全法律规范体系；二是制定地方农业补贴资金使用管理监管办法，动态、全程监管资金的使用过程；三是完善国有农业法人治理机制，出台地方性的国有资产审计条例，加强农业重点项目和重大投资、大额资金监管，严控预算外的投资行为；四是制订具体的引导基金募集和管理办法，明确基金的设立和运作机制、基金的募集、基金的使用及管理、基金的监管等实施细则。 5.建立相关激励机制。除了建立便捷的社会资本退出机制外，还有必要建立相关激励机制，激发社会资本的投资热情。一是建立风险补偿机制，对于政府而言，农业引导基金项目不管是否盈利都实现了投入的政策目标，而社会资本则是在被“套牢”风险下追求投资收益，因此有必要建立亏损补偿、收益补偿等机制。二是建立投资项目激励机制，由于社会资本作为普通合伙人，参与基金的日常管理并对债务承担无限责任，有必要在投资盈利分配时适当倾向社会资本。三是针对农业扶贫开发创业投资等基金投资收益，建立税收优惠制度，采用免税、减税、延期纳税、降低税收门槛等优惠政策，特别是杜绝税收歧视、多重征税现象。 目前，以重庆、北京、厦门、南京为代表的市政基础设施建设引导资金的基金化运作进入了实际运行阶段，同样，农业政策性引导资金的基金化运作对于深化农业改革具有重要社会价值。中央和各地可以根据农业投融资和国有农业企业的具体情况，尝试设立农业基础产业发展基金、混合所有制改革促进基金和农业扶贫开发创业投资基金。由于现有的创业创新方面的股权投资基金等规范性文件不能完全适用于农业政策性引导基金，又没有成熟的实践经验可以借鉴和推广；而且基于交易成本经济学视角，可以预见基金化运作中交易成本、不完全契约以及社会资本根本性转变后遭受敲竹杠带来的投资不足和效率损失。因此，有必要从社会资本退出机制、基金运作透明度、基金农业投资导向、基金依法治理能力、建立相关激励机制五个方面开展综合治理。 感谢匿名评审专家的意见和建议。感谢王志刚教授在沈阳农业大学经济管理学院主办的中韩国际学术研讨会上对本文的点评和建议 ①数据来源：wind资讯，http://www.wind.com.cn/ ②数据来源：清科研究中心，http://research.pedaily.cn/ ③如果从保护社会资本利益而言，剩余财产首先应该清偿社会资本的投资损失
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