对传统公共物品理论的破与立——兼论后公共物品时代的政府职能定位理论，本文主要内容关键词为：物品论文,理论论文,政府职能论文,传统论文,时代论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D523 文献标识码：A 文章编号：1008-7621(2011)03-0012-06
政府的职能定位问题，是新中国历次改革的关键所在，也是贯穿改革开放的一条主线。从20世纪90年代开始，西方的公共物品理论对中国的政府职能定位产生了深刻的影响。本文以实践的标准和常识的逻辑来重估公共物品理论，并主张以需求溢出理论作为后公共物品时代的政府职能定位理论。
一、公共物品理论及其在西方的乱象
公共物品理论起源于西方，其思想源头至少可追溯至大卫·休谟。1919年，瑞典经济学家林达尔最早使用公共物品这一概念，但真正让公共物品理论名满天下的却是美国经济学家萨缪尔森。萨氏在1954年对“集体消费品”的定义，被认为是公共物品的最早定义：“每个人对这种物品的消费，都不会导致其他人对该种物品消费的减少。”也就是说，“每个人对这种物品的消费，不需要从其他人对它的消费中扣除”。[1]萨氏的这个定义，显然重在强调公共物品具有消费上的非竞争性，由此开创了传统公共物品理论（或称标准公共物品理论）以物品的客观属性来界定公共物品的技术路线。
公共物品概念的提出至今已近百年，但对于该概念的内涵和外延，西方学者之间却少有共识，相反却是歧见越来越多、分歧越来越大。公共物品理论在西方的乱象，在理论和实践两个方面都有显著的表现。
（一）公共物品理论本身的混乱
在萨缪尔森之后，西方许多经济学名家都对公共物品的概念作出了自己的修正。例如：马斯格雷夫认为，公共物品不仅有别于私人物品，而且还有别于有益物品(merit goods)。公共物品是指政府根据消费者的意愿提供的、消费者有权选择消费或不消费的非私人物品，而有益物品则是指政府不考虑消费者的意愿而强制消费的非私人物品。德姆塞茨则认为，公共物品不仅有别于私人物品，而且还有别于集体物品。其中，公共物品指具有消费的非竞争性的物品，而集体物品则指兼具消费的非竞争性和非排他性的物品。布坎南认为，“任何集团或社团因为任何原因通过集体组织提供的商品或服务，都将被称为公共产品”[2]。布坎南还提出了著名的俱乐部物品理论——从纯公共物品到纯私人物品都属于“俱乐部物品”。其中，纯公共物品是俱乐部成员数为无穷大的物品，纯私人物品则是俱乐部成员数为1的物品，而介于二者之间的物品也就具有不同程度的公共性。奥尔森认为，消费上的非排他性是公共（或集体）物品的必备属性，而是否具有消费的非竞争性则对公共物品的属性不产生本质影响；而且，公共（或集体）物品只能就特定集团而言——某个集团的公共（或集体）物品，对于另外的集团则不属于公共（或集体）物品。[3]
可见，对于公共物品的内涵，西方的经济学大师众说纷纭，莫衷一是。而且，从萨缪尔森等人关于公共物品与私人物品的两分法，到马斯格雷夫关于公共物品、有益物品、私人物品的三分法或为国人所熟知的公共物品、准公共物品、私人物品的三分法，再到曼昆提出的四分法——私益物品、收费物品、公共池塘物品、纯公共物品[4]，西方经济学大师对公共物品概念外延的理解也相差甚远。难怪“Ver Eecke不认为存在任何可以据以进行‘公共物品——私人物品’分类的客观标准，公共物品应该被理解为一个抽象的概念，而不是指具体的物品。正如一个人可以同时是诚实的和热情的，同一个物品也可以同时为公共物品和私人物品，取决于不同的分析角度”[3]。Marmolo的观点则更为直截了当：物品只有“公共供给”和“私人供给”之分，而无所谓“公共物品”和“私人物品”。[3]
正如国内的两位研究者指出的那样：“很少有一个概念像‘公共物品’这样在经济学文献中有如此多的解释。Ver Eecke列举了经济学家们用作解释公共物品特性的概念，共有十三种。”[3]在这“如此多的解释”背后，我们不难看出所谓的公共物品理论在西方有多么混乱。
（二）公共物品理论在应用上的混乱
公共物品理论在西方的混乱，不仅表现在对公共物品内涵外延的界定方面，还表现在该理论的实际应用上——不同的人用该理论对同一对象进行分析得出的结论大相径庭。对教育的公共产品属性分析就是个典型的例子。
“萨缪尔森早就注意到了不同的物品具有不同的公共程度和市场程度，他将医疗、教育等界定为介于公共物品和私人物品之间的物品”[5]。
“自从1954年萨缪尔森将公共物品和私人物品区分开来并正式使用公共物品(public goods)这个概念以来，经济学家对教育是否属于公共物品始终存在较大的争议。有的经济学家认为教育是公共物品，而有的经济学家则认为教育是私人物品，例如伦敦经济学院的巴尔(N.Barr)教授就认为‘教育不是公共物品’。”而“巴罗(Robin Barlow)教授在1970年的一篇讨论美国地方学校财政效率的论文中认为，教育是一个纯粹的公共物品——巴罗的论文引起了广泛的讨论，有人同意他的观点，认为教育是纯粹的公共物品，但也有人认为教育是准公共物品，还有人认为教育是优效型物品，还有的经济学家则持反对意见，认为教育是纯粹的私人物品”[6]。
可见，即便在承认传统意义上的公共物品存在的西方学者眼中，依据所谓的公共物品理论对同一对象进行分析的结果也是五花八门。有着这样实践效果的理论，怎一个“乱”字了得？
二、公共物品内涵的中国共识及其谬误
与西方经济学名家对公共物品概念的见仁见智不同，我国学界对公共物品的内涵却有着惊人的共识——在绝大多数国内论者的眼中，尤其是在国内的各类教科书中，消费上的非竞争性和非排他性既是公共物品的必要条件，也是公共物品的充分条件。笔者将其称为公共物品内涵的中国共识。
所谓消费上的非竞争性，是指物品具有这样一种客观属性：不会因为增加一个消费者而减少其他消费者的消费，或者不会因为增加一个消费者而增加该物品的供给成本，即所谓的边际成本为零。
所谓消费上的非排他性，是指物品具有这样一种客观属性：物品一旦提供出来，就无法排除那些不付费的人来消费，包括客观上无法排除和因成本过高而不值得排除，即不能排除所谓的“搭便车”者。
依笔者之见，随着人类消费能力的增强和排他性技术的发展，任何物品都具备消费上的竞争性和排他性。同时具备消费上的非竞争性和非排他性的物品根本就不存在，而不是像信奉公共物品理论的学者们所常说的那样：纯粹的公共物品非常少见。
（一）有形物品之非竞争性和非排他性证伪
就有形物品的非竞争性而言，从海洋到空气，随着人类消费能力的增强，这些原本被认为具有消费上的非竞争性和非排他性的物品都有其最终的消费限度。以人类目前的发展趋势，突破地球上任何有形物品的消费限度都轻而易举或指日可待。换言之，地球上没有任何一种有形物——无论是自然物还是人工物——绝对具备消费上的非竞争性。
基于上述情况，为了自圆其说，公共物品理论的支持者开始引入了“拥挤”（或“拥堵”、“饱和”）的概念对其先前的“非竞争性”概念作修正，将物品的非竞争性限制在消费者数量达到“拥挤点”之前，即主张：在消费者数量达到该物品的“拥挤点”之前具有非竞争性，该物品就具备消费上的非竞争性。
这里所谓的“拥挤点”也称为“拥堵点”、“饱和点”，实际上是指物品的正常消费限度。对“非竞争性”的概念加入了“消费者数量达到拥挤点之前”这一限制条件，固然解决了先前对人类消费能力的增长估计不足的缺陷，但却使“非竞争性”这一概念失去了区分公共物品与私人物品的功能，因为任何物品都具有“消费者数量达到拥挤点之前具有非竞争性”这一客观属性。
以萨缪尔森所举的面包的例子来说明：萨氏在其1955年的《公共支出理论的图解》中认为，私人物品是“像面包那样，其总量可以在两个以上的人之间进行分配的物品，如果一个人多吃一片就会有其他人少吃一片”[3]。但假如面包的数量对于消费者数量而言是吃不完的（即所谓的消费者数量达到拥挤点之前——以目前人类的面包生产能力，做到这一点很容易），就不会出现萨氏所说的“如果一个人多吃一片就会有其他人少吃一片”这种情况。也就是说，如果加上“消费者数量达到拥挤点之前”这一限制条件，面包这种无可置疑的私人物品显然也具有消费上的非竞争性。由此，公共物品与私人物品之分又从何谈起？显然，“拥挤”概念的引入，解决不了“非竞争性”概念的基因缺陷。随着人类消费能力的增强，没有什么有形物品具备所谓的“消费上的非竞争性”这一特征。连先前人们观念中无穷无尽的空气都早已显现出消费上的竞争性，还有什么有形物具备所谓的“消费上的非竞争性”呢？这一点，古人可能认识不到，但今天已变成了常识。
再说有形物的非排他性的问题。能否排除不付费者消费，在今天已经不再是物品的客观属性问题，而是人类的排他性技术和成本／效益的考量问题。从技术上说，人类有两套排他性技术在平行发展：第一套是识别不付费者并阻止其消费的技术，第二套是识别消费者并对其强制收费的技术。从这两套技术目前的发展状况来看，地球上的任何有形物都不存在所谓的客观属性上的“非排他性”。
就成本／效益的考量而言：一方面，随着第一套排他性技术的发展，社会识别不付费者并阻止其消费的成本越来越低；另一方面，就第二套排他性技术而言，识别消费者并对其强制收费的成本本来就不高，而随着这种排他性技术的发展，排他成本还会继续降低。所以，即便从成本／效益考量上看，在有形物的消费上排除“搭便车”者，也变得越来越现实。
可见，就有形物而言，作为物品的客观属性的所谓“消费上的非竞争性和非排他性”，根本就不存在。
（二）公共服务之非竞争性和非排他性证伪
既然在有形物中找不到具备非竞争性和非排他性的公共物品，就让我们转向服务——把某种服务作为公共物品是公共物品理论支持者最常用的做法。
让我们以国防为例来分析，因为国防是中外学者们眼中最完美的公共物品。
国防是人和空间的特定类别的安全防务，即安全防护服务。而国防的实质，则在于国防资源（武器、兵力、战备物资等）的配置。在笔者看来，主张国防具备消费上的非竞争性和非排他性的说法很难经得起推敲。
先说国防在消费上的非竞争性：无论战时还是平时，一国的国防一方面按区域确定防备级别，另一方面按人员确定防备级别。不同级别的防备，意味着不同数量、不同质量的国防资源配置。由于任何国家的国防资源都是有限的，无论在不同防备级别的区域之间，还是在不同防备级别的个人之间，都存在对国防资源的竞争性。就区域而言，当年中国搞三线建设，难道三线区域之间在国防资源的配置上不具有竞争性？而区域之间在国防资源上的竞争性，实际上是区域上的人在消费国防这种公共服务上的竞争性。就个人而言，美国总统和普通美国人在国防资源的配置上难道不具有竞争性？假如核战来临，美国人在进入核避难工事的资格上难道不具有竞争性？无论中外战史，均载有被围困城池中的居民出现饿死甚至“人相食”的惨剧。若居民在国防方面具备消费上非竞争性，何至于有些居民因分不到粮食而饿死？何至于“人相食”？而战争中的城防实际上就是国防的缩影，规模不同但性质相同、道理相同。因此，说国防具有消费上的非竞争性，纯属无稽之谈。
再说国防在消费上的非排他性：从技术上说，无论是把不为国防付费的人驱逐出境——阻止其对国防的消费（第一套排他性技术），还是对不为国防付费的人实施强制付费——如普遍兵役制、国防开支通过税收解决等（第二套排他性技术），在技术上早已非常成熟——这种技术人类已实施了几千年。从成本／效益的角度来考量，排除国防消费上的“搭便车”者，在现有两套技术的基础上成本也不高。因此，说国防在消费上具有非排他性，很难说得通。
如果连国防都不符合传统公共物品理论关于公共物品的定义，还指望有什么公共服务属于公共物品呢？答案很简单，在公共服务中并不存在同时具有消费上的非竞争性和非排他性的服务品种。也就是说，无形的服务也不具备所谓公共物品的非竞争性和非排他性。因为任何无形的服务都必须依托于某些有形的资源，而任何有形资源都是有限的，只要是有限的资源就会有其消费限度，在消费上就会存在拥挤点，当人的消费能力超出了这个拥挤点时，就会存在消费上的竞争性。同时，由于人类的排他性技术的发展，没有什么依托于有形资源之上的无形服务是不可以排他的。所谓物品在消费上的非竞争性和非排他性，很难在现实中得以印证。
再继续深究，认为某些物品天然地具有消费上的非竞争性和非排他性的观点之所以错误，其根本原因在于其逻辑前提的错误。该主张的逻辑前提是：有些物品的消费限度为无限大，而人对该物品的消费能力及排他性技术却是有限的。简言之，也就是资源无限而消费能力和排他性技术有限。而我们今天和未来所面临的现实却恰恰相反——不是资源无限而消费能力或排他性技术有限，而是资源有限而人的消费能力及排他性技术无限。显然，建立在错误的逻辑前提基础上的传统公共物品理论，在实践的标准和常识的逻辑面前，又怎能不现出原形？
综上，在笔者看来，除了上帝和思想，这个世界上根本就不存在同时具备消费上的非竞争性和非排他性的所谓公共物品。而上帝和思想恰恰是不能由政府独家提供的。长期以来，公共管理学缺乏自己独特的基础理论，先后附庸于政治学、管理学、经济学而成为“三姓家奴”，特别是用传统的公共物品理论来指导政府的职能定位，不仅错误，而且有害。对于过去20年来中国民生改革的许多失误，尤其是对于当前压在中低阶层头上的新三座大山——教育、医疗和住房，传统公共物品理论难辞其咎。
三、需求溢出理论——后公共物品时代的政府职能定位理论
否定了物品（包括服务）在消费上的非竞争性和非排他性，就等于否定了传统的公共物品理论——根据物品的客观属性来定义公共物品的理论。
实际上，无论西方学者还是中国学者，均不乏对传统公共物品理论的反思者和批判者。西方学者如Marmolo等，主张以物品的“公共供给”和“私人供给”来取代“公共物品”和“私人物品”的分类，这实际上就是对传统公共物品理论的否定。Ver Eecke所持的公共物品私人物品一体论，也是对传统公共物品理论的否定。在国内，尽管对公共物品的概念存在着笔者所称的“中国共识”，但也有学者有感于公共物品理论在论证义务教育的公共性上的牵强而选择另辟蹊径。[7]由此可见，对传统公共物品理论的否定并非笔者的独有之论。
特别应当指出的是，笔者只是否定以物品的客观属性来界定公共物品的传统公共物品理论，并不否定以物品的提供方式来界定公共物品的理论，即所谓的公共物品提供理论。实际上，笔者非常认同Marmolo的观点：只有物品的“公共供给”和“私人供给”，而无所谓“公共物品”和“私人物品”。尽管我们仍可以把“公共供给”的物品称为“公共物品”，但此“公共物品”已非传统公共物品理论中的“公共物品”。
由于传统公共物品理论已成为许多人眼中政府职能定位的理论基础，在否定了传统的公共物品理论之后，势必面临政府职能定位的理论真空。对此，笔者构建了一套以解决个人的需求溢出为政府基本职能的理论，即需求溢出理论，以期作为后公共物品时代的政府职能定位理论。
所谓的需求溢出，是指个人需求超出了其本人及家庭的能力，换言之，也就是个人和家庭满足不了的个人需求。需求溢出理论的公共管理史观和主要观点如下：
（一）需求溢出理论的公共管理史观
公共管理起源于人类的公共生活，是人类公共生活的产物。而人类的公共生活最早起源于人类的群居生活。和动物界的普遍规律一样，人类选择群居的起因，也在于共同对抗自然之敌（包括天敌、疾病、自然灾害等）和同类之敌，以保存和发展个体和族群。一方面，自然之敌和同类之敌之所以被视为“敌”，是因为其对个人需求的满足构成了妨碍。另一方面，保存个体和族群，就必须满足个体基本的生存需求（人道需求）；而发展个体和族群，则必须满足个体的更高级的需求（适度需求和奢侈需求）。可见，战胜自然之敌与同类之敌、保障个人需求得以满足、保存和发展个体和族群，这三个目标殊途同归，只是同一事物的不同方面。由此可以说，保障个人需求得以满足是人类选择群居的因由。
在选择群居生活的较高等级的动物界中，“王”的存在是普遍现象，“王”的价值在于能够充分发挥群居对于自然之敌和同类之敌的对抗能力。对于从动物界进化而来的人类而言，人类之“王”与动物之“王”的存在价值并没有本质的区别——都是为了更好地对抗自然之敌和同类之敌，从而保障个体需求得以满足。对此，两千多年前中国先哲对人类之“王”产生因由的描述颇让人信服：
“上古之世，人民少而禽兽众，人民不胜禽兽虫蛇。有圣人作，构木为巢以避群害，而民说之，使王天下，号之曰有巢氏。民食果蓏蚌蛤，腥臊恶臭而伤害腹胃，民多疾病。有圣人作，钻燧取火以化腥臊，而民说之，使王天下，号之曰燧人氏。中古之世，天下大水，而鲧禹决渎。近古之世，桀纣暴乱，而汤武征伐。”[8]
可见，从上古时的“禽兽虫蛇”、“腥臊恶臭”（疾病），到中古时的“天下大水”，再到近古时的“桀纣暴乱”，无一不是阻塞个人需求的“自然之敌”和“同类之敌”。其中，“禽兽虫蛇”、“腥臊恶臭”、“天下大水”为人类的“自然之敌”，而“暴乱”的“桀纣”则为人类的“同类之敌”。中国先民的历史经验无疑告诉我们：王之所以为王，在于悦（“说”）民，其之所以能够悦民，在于带领或帮助人民战胜或更好地对抗人类的自然之敌或同类之敌，从而保障个人需求得以满足。
毫无疑问，人类之王是公共管理的人格载体和历史源头，人类之王的存在价值也就是公共管理的存在价值。从王到国，并不是公共管理的从无到有，而只是公共管理的版本升级。尽管没有明确的考古学证据的支持，但人类之王的历史应当可以追溯至人类的最初起源，追溯至灵长类之王，甚至追溯至灵长类出现之前的兽王。换句话说，公共管理的历史，并不是起自国家的诞生，而是与人类的出现相伴而生，甚至见证了人类从猿到人的整个进化过程。但不管公共管理的历史有多么久远，通过对抗自然之敌和同类之敌而保障个体需求得以满足，始终是公共管理的历史基点。简言之，个人需求是公共管理的原点。
（二）需求溢出理论的逻辑思路和主要观点
1.个人需求是公共管理的原点，也是所有公共管理主体（包括政府）职能定位的原点。公共管理从职能分工、组织设置、人员选拔到政策的制定、执行及资源的配置，均应从是否有利于解决民众的个人需求问题为基本出发点。换个角度说，对所在区域内个人需求问题的解决程度，既是衡量整个公共管理体系合法性及效用的标尺，也是衡量公共管理体系内的体制机制及构成要素的合法性及效用的标尺。
2.个人需求是公共管理的原点，并不意味着个人需求问题全部都应由公共管理来解决。公共管理所要解决的问题只是个人的需求溢出问题（或称个人的溢出需求），即其本人及家庭解决不了的个人需求问题。换言之，只有当个人需求溢出于其本人和家庭，才会生成公共事务或公共问题，从而成为公共管理所须解决的问题。
3.个人需求可分为三个层级——人道需求、适度需求和奢侈需求。其中，人道需求是指如不满足则无法生存或失去做人的基本尊严的需求。奢侈需求是个人过度享乐和炫耀的需求。适度需求是超出人道需求且不属于奢侈需求的个人需求，即介于人道需求和奢侈需求之间的个人需求。由于不同层级的个人需求对于其本人及人类整体的发展具有不同的价值和影响，加之三个层级的个人需求对于有限的社会资源存在竞争关系，因而公共管理所要解决的需求溢出，通常只局限于个人的人道需求和适度需求的溢出。
4.就公共管理而言，公平和效率是其解决个人需求溢出问题的评判标准，资源开发和资源配置是其解决需求溢出问题的物质基础，满足需求和抑制需求是其解决需求溢出问题的基本途径。
5.就个人需求的正义性而言，人道需求的正义性强于适度需求，适度需求的正义性强于奢侈需求。因此，在资源受限的情况下，公共管理的资源配置之道在于优先保障人道需求，尽量满足适度需求和抑制引导奢侈需求。
6.社会资源是满足个人需求的基础。由于任何时期的社会资源都是有限的，所以压缩个人需求有其必要性和合理性。就此而言，在解决个人的需求溢出问题上，公共管理并非只有满足需求一条路径，而是同时存在着另一条管理路径，即通过压缩或抑制个人需求来解决或防范需求溢出。
7.个人的人道需求、适度需求和奢侈需求都存在着一定的弹性，都有一定的压缩空间。但层级越低的个人需求压缩空间越小、压缩难度越大。而且，奢侈需求和适度需求均可压缩为零，但个人的人道需求却无法压缩至零。基于此，公共管理在压缩个人需求方面主要是压缩个人的奢侈需求和适度需求，尤其是压缩奢侈需求。而当一个社会多数人的人道需求都需要压缩的时候，社会的整体性危机即将来临。
8.政府是公共管理体系的主干，而不是公共管理体系的全部。政府和社会组织（包括营利及非营利组织）共同承担社会的公共管理责任，即共同解决个人的人道需求和适度需求的溢出问题。而所谓的企业社会责任、社会组织的社会责任，实际上就是这些组织的公共管理责任。
9.就政府和社会组织在解决个人的需求溢出问题上的优先次序而言，存在着三种模式。一是政府居前模式：一旦个人需求溢出于其本人和家庭，则先由政府承担解决；如果该需求溢出于政府（即政府无力解决），则溢出部分由社会组织承担解决。二是政府居中模式：一旦个人需求溢出于其本人和家庭，则先由某类社会组织承担解决；如果该需求继续溢出于该类社会组织（即该组织无力解决），则溢出部分由政府承担解决；如果该需求又溢出于政府，则溢出部分由另外的社会组织承担解决。三是政府居后模式：一旦个人需求溢出于其本人和家庭，则先由社会组织承担解决；如果该需求继续溢出于社会组织，则溢出部分由政府承担解决。
10.政府和社会组织在解决个人的需求溢出问题上的优先次序（包括上述三种模式的选择），主要取决于三点：一是取决于政府和社会组织的能力——其能力取决于其所拥有的资源量及资源的开发利用能力，二是取决于解决该问题的综合效率（包括时间效率、资源效率），三是取决于解决个人需求溢出问题的紧迫程度。
11.无论按照哪一种优先次序，都可能出现个人的需求溢出最终都无法解决的现象，这种最终都无法解决的需求溢出即属于个人需求的绝对溢出。而个人需求溢出于本人和家庭，但最终由政府、社会组织或他人帮助解决，此类需求溢出则属于个人需求的相对溢出。
12.个人的人道需求和适度需求的绝对溢出既是一个国家社会动乱的因由，也是当今和未来社会全球治理的基础。
收稿日期：2011-02-20