构建住房的“大保障”体系研究，本文主要内容关键词为：住房论文,体系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F293.3 文献标识码：A 文章编号：1009-6000(2009)12-0012-05
1 引言
住房是一种权利。联合国大会1948年的《世界人权宣言》第25条规定，“人人有权享受为维持他本人和家属的健康和福利所需要的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务”①。1991年经济社会和文化权利委员会的4号一般性意见对住房权的内涵从保有房屋的法律保障，服务和设备及基础设施的可得性、支付能力、可居住性、易接近性和区位等方面做了进一步的阐述②。住房的最基本属性是同时具有商品和社会保障品的双重属性，这是研究住房问题的出发点③。在我国，随着住房商品化进程和城镇土地使用制度改革的推进，尤其是2003年国务院18号文将1998年房改方案中经济适用房的住房供应主体地位，修改为只有低收入家庭才能购买的“保障房”，绝大多数城镇居民被推到只有地方政府和房地产开发商垄断经营的商品房市场。由此，我国主要大中城市出现住房价格过高、严重背离城镇居民住房可支付能力的问题。事实证明，主要依靠住房市场，是无法完全解决城镇居民的住房需要的。
在“人人住有所居”这一住房政策目标下，我国的保障性住房政策因其为住房市场提供适当补充，为保障城市居民住房权利、公平住房机会所起到的重要作用而备受关注，但自1994④年实施至今，也问题频出，如：开着宝马买经济适用住房、经济适用住房六连号丑闻、因定价过高经济适用住房遭弃购，等等⑤。本文的目的在于挖掘这些问题背后深层次的原因，并给出我们的解决思路。
2 制度设计不完善是现行保障性住房政策存在的问题根源
已有一些针对保障性住房政策的研究，把保障性住房政策实施过程中存在的问题主要归咎于如下原因：第一，住房保障法律法规滞后，缺乏对利益主体的监管，导致寻租行为不断，不仅违背保障性住房政策设立初衷，而且严重破坏政府公信力；第二，保障性住房政策实施过程管理不到位，对购买对象界定不清，审查把关不严；第三，缺乏相关配套措施，如城镇居民收入申报基础数据缺乏、信用体系未能完全建立，甄别成本高，不能真正掌握购房者的实际收入，难以客观、公正审查供给对象⑥。
我们认为，本质而言，以上这些原因都是基于制度设计和管理执行两个方面。上述第一个原因，源于制度设计，第二个原因源于管理执行，第三个原因，则是制度体系设计不完善在管理执行上的体现。完善的制度设计是实现政策目标的必要前提，任何背离政策目标的行为出现(包括管理执行中所出现的问题)，究其根源，都是制度不完善或者已有制度设计不适应经济环境变化，失去应有激励所导致。目前保障性住房政策实施过程中所出现的问题，根源也在于制度设计层面的不完善，而这种不完善，主要体现在保障性住房的定位不清上。下文将在对一些国家的住房政策提炼总结的基础上，从市场住房和补贴住房的概念出发，探讨分析我国保障性住房应有的定位。
2.1 市场住房与补贴住房
从实践来看，对应于住房的商品属性和社会保障品属性，住房供应可以分为两大体系，市场住房和补贴住房(如图1左半部所示)。
图1 理论的住房供应体系及实际住房供应体系
所谓市场住房，是指完全依靠市场的供需机制、实现住房供给与消费，在市场住房体系内，住房就是一个完整的商品。所谓补贴住房，则是指因为政府所提供的直接补贴或间接补贴而使得最终住房供应价格要低于完全商品住房的住房商品⑦。
直接补贴，通过政府财政的转移支付实现，可以表现为政府直接建造住房。在住房短缺时，这种直接的财政转移支付能快速增加住房供给⑧⑨。直接的补贴也可以用于补贴需求方，发放租金补贴，如1974年美国福特政府实施的租金援助第8条款，填补了家庭收入与市场租金25％的差额。间接补贴包括政府所给予的土地、金融、税收方面的优惠，如减免土地出让金、提供政府担保、优惠利率贷款、税收激励等，不能直接增加受益人的收入，但减少了受益者的支出成本。无论是直接补贴还是间接补贴，目的都很明确，或者降低住房的供给成本，或者降低住房的消费成本，最终都是为了提高居民的住房可支付能力。补贴住房在各国的表现形式不同，形同公共住房、可支付住房、社会住宅、公营住宅、公团住宅。
补贴的核心在于“政府提供”。无论补贴表现为政府财政直接支出，还是某种激励方式，政府都是补贴的成本支付者。无论表现为何种形式，补贴的结果都改变了市场结果，在不同群体间重新分配资源⑩。
2.2 我国的市场住房和补贴住房
尽管一些城市开始了一些住房供应政策的探索，如公共租赁住房、限价商品住房，但总体而言，我国现有的住房供应体系如图1右半部分所示。虽然我国的住房保障法尚未出台，但根据政府政策条例以及官方统计口径，我国目前城市居民的保障性住房的政策内涵，还是一个小保障的概念，针对城市低收入家庭这一特定人群，包括两种住房：廉租住房和经济适用住房(11)(12)，体现了住房的保障品属性。而对于城市中其他收入家庭(中等收入家庭及高收入家庭)，则需要从住房市场中购买商品住房以实现居住需求，住房体现的是其商品化属性。
在我国，目前补贴住房是指包括面对低收入家庭的廉租住房和经济适用住房。廉租住房的政府补贴是一种直接形式的补贴，体现于其建设资金来源中的财政预算资金和土地出让净收益，尤其是前者，占全部资金来源的45％(13)。经济适用住房的政府补贴，则是间接形式的补贴，通过政府划拨建设用地、减半征收行政事业性收费来实现。
2.3 存在政策夹心层，建议“大保障”定位
我们认为，在制度设计层面，我国现有的住房供应体系还存在着保障对象的遗漏或者说缺失，存在着政策夹心层。这里，我们探讨的其实是保障性住房的定位问题，即究竟是仅仅针对低收入家庭的、小保障的含义？还是应该将所有完全依赖市场以外的家庭都纳入保障性住房政策体系的大保障的概念？
我国正处于一个经济转轨期，高收入家庭与中等收入家庭的可支配收入差异显著(如表1所示)。购买和租赁是住房消费的两种基本形式，就住房购买而言，即使在同一个住房市场，随着商品住房价格的逐年高企，不同收入家庭对商品住房的价格可支付能力差异逐年拉大。汪利娜(2008)对北京不同收入家庭月供收入比测算表明：不同收入家庭的月供收入比差异极大，即使在2004年房价大幅度上涨之前，低收入和中等偏下收入户借助银行30年贷款也买不起房；随着2005年后房价大幅度上涨，越来越多的中等收入和中高收入家庭丧失了还贷能力，到2007年，甚至是中等偏上收入家庭也不具备购房能力(14)。现有的住房政策体系，将中等收入家庭变成政策夹心层，一方面被保障性住房政策排斥在外，一方面因住房可支付能力不足也被市场住房排除在外。同时，自1998年以来，全国城镇停止住房实物分配，逐步实行货币分配，此后，在很长的一段时间内，我国住房政策存在着普遍的制度性缺失——以鼓励自有住房为主；银行提供的金融产品也是以支持购买自有住房为主，缺乏针对租赁住房的金融产品服务；开发企业为了尽快回笼投入资金，新建商品房只售不租。这些更加减少了住房支付能力不足的中等收入家庭实现住房消费的机会，使其成为住房政策的夹心层，处于一个尴尬的两难地位——被政府和市场同时排除在外。
因此，应该扩大保障性住房政策的覆盖范畴，从市场住房、非市场住房(即补贴住房)的角度来看待保障性住房。从补贴住房的含义出发，凡是不能完全依靠市场解决住房的家庭，均应该纳入保障的范围，这是一个大保障的概念。
3 “大保障”体系的构建思路
在大保障范畴下，政府在构建保障性住房政策体系时，至少需要解决如下问题。
3.1 在大保障体系内提供租赁消费方式的补贴住房
这种租赁消费方式的补贴住房，可以由政府直接兴建或收购，或提供优惠政策由特定机构兴建，提供低于市场租金的租赁住房。这里强调两个关键词：租赁、补贴。
强调租赁，目的在于帮助消费者、尤其是夹心层家庭在住房购买能力不足的过渡阶段，以租赁方式满足住房消费需求。有利于政府构建住房供应体系的无缝衔接，形成多层次的住房梯级消费，同时有利于引导合理消费、平衡租售市场、盘活存量住房、提高住房资源的运用效率。
强调补贴，目的在于强调以补贴的概念来看待保障，强调政府的支持，尤其是对中等收入家庭的支持，政府体现支持的方式有很多，可以是政府直接的财政投入为这部分补贴住房建设项目贴息，可以是减免土地出让金，也可以是政府财政直接的转移支付，为这部分家庭提供租金补贴。不管是哪种形式，本质都是一样：必须要体现政府的补贴。当然，我们同时强调补贴的政策倾斜性，即政府所负担的夹心层家庭所享受的住房补贴应该小于低收入家庭(图2)，以体现住房政策的公平性。这种补贴的政策倾斜性，也有利于减轻政府的负担，有利于政策的可持续性实施。在这种住房租赁市场培育发展到一定阶段，我们建议引入机构投资者，此时，政府的那些补贴更类似于起到一个杠杠的作用，撬动了一个过渡阶段的住房租赁市场的规范发展。
图2 收入变化与补贴程度变化
3.2 大保障体系内保障性住房政策不能割裂政策性住房金融
在大保障的概念之下，将保障性住房建设及消费和政策性住房金融放在一个体系内考虑，避免出现就保障说保障。保障性住房政策不能和政策性住房金融割裂。从各国经验来看，后者是前者政策目标实现的不可或缺的手段。美国的联邦抵押贷款协会、德国的住房信贷银行、英国的建房社团、日本的住宅金融公库、瑞典的城市抵押银行、新加坡的中央公积金局等都属于政策性住房金融机构。
从现阶段来看，住房公积金制度承担着我国政策性住房金融的责任，它是随着我国城镇住房制度改革的推行而逐步建立，最初目标为服务住房制度改革，推行住房商品化，支持和提升城镇居民的住房支付能力，使住房制度改革具备稳定的资金来源。现阶段住房问题的主要矛盾体现在中低收入家庭的住房可支付能力不足上，相对于高企的房价，这部分人群收入不足、信用风险大，与商业性住房金融服务逐利性的本质相悖，无法靠市场的力量解决其住房问题，需要政策性住房金融所提供的金融形式的补贴。住房公积金制度应该从之前的为住房改革提供配套金融服务，转移到为补贴住房的建设和消费提供金融服务，促进保障性住房政策目标实现上来。
显然，大保障概念之下，不仅需要承担政策性住房金融责任的住房公积金制度，更需要住房公积金制度在完成历史使命之后的重新定位。大保障概念之下，保障性住房体系的制度设计不能脱离住房公积金制度的重新定位。
注释：
①《世界人权宣言》www.un.org/chinese/work/rights/rights.htm.
②The right to adequate housing(Art.11(1)).13/12/91.CESCR General comment 4.
③刘洪玉.北京经济适用住房问题研究报告[A].房地产课题研究报告(2002年度)[C]，2002.
④从1994年国务院作出《关于深化城镇住房制度改革的决定》起，我国开始实施保障性住房政策。
⑤我国保障性住房政策的发展历程与存在问题已有其他作者专门撰文，本文不再赘述。
⑥具体可参见：程建华，中国政策性住房供应体系研究[Ph.D]，中国人民大学博士学位论文.2007；李晓龙.低收入家庭住房保障政策分析与设计[Ph.D].中国人民大学博士学位论文，2007：彭晓华.基于效率与公平的我国城镇住房发展模式研究[Ph.D].暨南大学博士学位论文，2007.
⑦关于补贴住房，刘洪玉(2008)曾给出一个界定：是指由中央或地方政府建造、资助、拥有或管理的面向低收入家庭的低租金住房，以及有公共部门补贴的面向中低收入家庭的廉价住房。
⑧第二次世界大战之后的英国，在1946-1951年间，主要城市的政府建房量达建房总量的78％以上。数据来源：侯淅珉.主要市场经济体制国家(地区)住房保障制度及其对我们的启示(上)[J].北京房地产杂志.1996，(1)：22-24.
⑨20世纪30年代，罗斯福政府继续胡佛政府“公共建设有助于治愈萧条”的主张，为恢复购买力大搞公共工程，把解决穷人的住房问题同用公共工程刺激经济的做法相结合。此时，政府直接建房所发挥的意义已经超越了住房问题本身。
⑩Marietta E.A.Haffner,Michael J.Oxley,"Housing Subsidies:Definitions and Comparisons" [J].Housing Studies,1999.14.(2):145-162.
(11)参见《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》(国发2007[24]号文)、《城市低收入家庭住房保障统计报表制度》等。
(12)根据住房和城乡建设部对正在实施的“保障性安居工程”的解读，保障性住房除了针对城市低收入家庭的廉租住房和经济适用住房以外，还有两类：一类是“非城非乡”的煤矿，林区棚户区和垦区危旧房改造、另一类是农村危房改造、游牧民定居工程。详见http://politics.people.com.cn/GB/1025/9618819.html。本文集中讨论城市中的保障性住房。
(13)2006年数据。数据来源：中华人民共和国住房和城乡建设部，2006.
(14)该测算以每户家庭的“贷款月供/可支配收入”作为考量指标，该指标小于等于50％时，认为拥有购房能力。总房价按照平均售价×90
，月供按30年不变利率5.31％计算。具体参见：汪利娜.2008年房地产市场：分析及建议[A].中国金融发展报告(2008-2009)[C].北京：社会科学文献出版社，2009.