我国官员问责制的初始建构与效能提升，本文主要内容关键词为：效能论文,官员论文,问责制论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
官员问责的浮出水面使人们对于政府责任以及官员任职理念产生了新的诉求。 热现象，冷思考。官员问责作为建构责任型政府，实现依法行政、依法治国的践行路径，还存在许多问题和难点。建构良性的官员问责机制，催生其理念与制度的效能提升，则是启动中国新一轮行政改革的政策引擎和塑造现代政治文明的切入点。我国官员问责的当务之急是对现实存在的问题和难点进行深入细致的解析，为依法问责乃至新一轮公共行政改革奠定坚实基础。
一、道德话语下的官员责任
“非典”期间延续至今的官员问责（尤其是高官问责）风暴并非偶然现象和“冲动”举措，这是我国政治文明发展和政府治理理念不断成熟之必然。在公共行政界域中，一些政府官员的过失行为也许在现行法律和制度框架内是没有责任和纰漏的，现有制度也不足以对其施以有效的惩戒和制裁，但在行政道德层面上却难辞其咎。政府运行机制中道德因素的缺失已经成为我国进一步深化行政改革和建构政治文明的一个应该舒解的困境。然而，造成这种困境的原因是复杂多维的，而不是官员自身的道德和品格单向导致的。也就是说，出问题的不仅仅是官员个人，也可能是政府内部的约束机制。这种约束机制的中心环节就是责任的追究，即官员问责。它作为一种要求责任人承担全面责任的监督途径，填补了现有法律制度与道德责任之间的空白，为我国公共行政的良性化运行注入了更深层次的民主政治内涵和道德伦理维度。
一般说来，官员责任有四个层面：道德责任、政治责任、行政责任以及法律责任。在现代法治国家，这四个层面的责任常常相互交叉，但它们在基本意义、责任对象、责任范围、问责原则、问责方式等方面却不尽相同。对这些责任的一概而论亦将导致它们之间的矛盾和冲突，造成行政发展的总量耗损。其中，前三个层面的责任由于往往产生并运行于政府系统内部，则成为官员问责制度化进程中亟待厘清的问题。
如同其他领域，在政府治理领域中，道德责任的实现是一件十分复杂的事情。 这是因为道德责任本身就是一个内在的约束机制，而不具有外在的直接强制力。因此，致力于建设一个道德责任的气候（the ethical climate），进而建构制度化的道德准则（institutionalized code of ethics）是十分重要的[1]。民主政治与专制统治的一个本质区别就是政府要承担政治责任。所谓政治责任，是指政府及其工作人员的所作所为必须合乎公共利益（public interests）。如果政府决策失误或行为有损社会公益，虽不受法律追究，却要承担政治责任[2]。此外，在政府系统内部，上下级行政机关、领导及职务之间还存在着行政责任，其实现一方面取决于社会的政治气候和环境以及行政人员的态度与修养；另一方面对于整个政府体系而言，可以凭借多种约束机制促使和加强行政责任，其中，行政体系的自律（administrative self-regulation）， 即政府凭借自身的行政权力所建立起的一种内部控制机制是十分重要的。
我国建构法治政府、有限政府、效能政府，首先必须是一个负责任的政府。 建构政府系统内部的责任追究机制，实现公共行政以及官员个人任职理念的根本性转变，才是我国行政改革中更为持续的内在驱动力的源头。
二、我国官员问责的制度化建构历程
我国官员问责涉及的领域经历了这样一个变化和扩展过程：从突发性公共危机、重大恶性事故（如密云灯会踩踏事件等），到行政不作为（如阜阳劣质奶粉事件）、滥用行政权力（如嘉禾非法拆迁事件），引发了官员撤职、引咎辞职等。“审计风暴”和江苏省“食品安全问责制”更是将官员问责扩展到了对政府的财政监督与公众的日常生活领域。高县县委书记和县长双双引咎辞职则说明我国官员问责已经开始尝试从行政一把手向党政一把手扩展。我国官员问责从个案走向了制度化的建构，并取得了若干进展。
2003年5月中央出台了《公共卫生突发条例》，专门针对政府官员作出明确规定：对于实情不得（授意他人）虚报、瞒报、谎报。成文的官员问责初现端倪。随后，中共中央出台了《党政领导干部辞职暂行规定》，对官员辞职和问责的内涵、情形以及追究方式给予了更为详尽的规定。
除此之外，重庆、长沙、南京等地相继出台了关于行政过错责任追究的专项规定，开官员问责制度化建设之先河。重庆市通过了《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》，堪称我国第一部以“法定化”的政府规章形式出台的官员问责制法规。目前包括该《暂行办法》在内的重庆创建法治政府的“4＋1”制度（即《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》、《重庆市政务信息公开暂行办法》、《重庆市行政决策听证暂行办法》、《重庆市行政机关规范性文件审查登记办法》及重庆市《关于行政审批中违纪违规行为责任追究的暂行规定》）已经实施，这标志着重庆市开始着手为官员问责建立法制保障。
2004年5月北京市向社会公开了各副市长、市长助理的行政分工，随后浙江省、吉林省也向社会公布了省长、副省长的工作分工。此举之意义在于：对于任何行政行为，无论是公众还是政府官员，都将对各个相关领域的负责人一目了然。与此相呼应，北京市委组建了4个巡视组，对18 个区县及市直局委领导班子和主要领导成员进行“监督问责”，打破了领导干部都是“免检产品”的传统，使监督问责成为社会常态。北京市出台的《实施〈中国共产党党内监督条例〉（试行）监督制度的若干规定（试行）》规定，凡市及市以下重特大突发事件、事故和灾情，应在事件发生后的3小时以内报送有关情况，并及时续报事件进展和处理情况、原因与后果。对重要情况瞒报、谎报、漏报、缓报或干扰和阻挠重要情况通报、报告者，将给予党纪政纪处分。
从被撤职到引咎辞职，再到事故发生后关于道德责任的冷静反思； 从一次孤立的政府决策，到制度化、规范化的官员问责，再到明确的行政责任分工和常态化的定期“抽检”；从突发性危机，到重大恶性事故，再到公共生活的各个领域，彻底拉开了建国以来第一次官员问责制度化建构的序幕。
三、官员问责制的效能提升
官员问责有助于我们重新认识公共行政的道德诉求和责任理念。当然也必须看到，我国官员问责的制度支撑体系亟待健全和完善。目前的问题是，要有计划、有预期地将官员问责的运行纳入到规范化、系统化的轨道上来，避免制度建设的随机性与盲目性，实现问责制的效能提升。
（一）强化异体问责力度
按主体内涵划分，问责包括同体问责和异体问责。 同体问责是指执政党系统或者行政系统内部的问责，而异体问责的内容则主要是五大涉宪主体之间的问责，其中包括人大代表对政府的问责、民主党派对执政党的问责、民主党派对政府的问责、新闻媒体对执政党和政府的问责、法院对执政党组织和政府的问责[3]。
在官员问责中，必须发挥异体问责对于国家公权力运行状况的监督功能， 才能对执政党和政府产生有效的政治压力和制约作用。在异体问责中，权力机关对政治责任的追究是民主社会最重要，相对来讲也比较完善的追究政治责任的方式。我国宪法明确规定，行政机关、审判机关、检察机关由人大产生、对人大负责。但由于缺乏细致化的制度、程序与承担责任的形式，宪法和法律规定的各级人大及其常委会的质询权、特定问题调查权、罢免权等都很少启动。另外，宪法虽然规定有罢免制度，但主要是对违法犯罪的官员才实行。目前来看，引咎辞职也多是由上级政府或党组织促成的，属于传统的“自上而下”的组织处理。而“罢免”和“撤职”作为人大及其常委会行使问责权的主要方式，却难以产生应有的监督效能。完善人大行使质询权、调查权和罢免权等监督机制，同时进一步建立不信任投票制、弹劾制以及主要责任人引咎辞职制等，增强人大对政府问责监督的手段和力度，是我国官员问责制度设计的一个最为关键的突破口[4]。2004年7月开始实施的《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》中有关人大代表、政协委员也可以提出问责议案的规定，可以说为我国加强人大的问责与监督功能迈出了实质性的一步。
异体问责较之同体问责无疑是一种更有效、更符合民主政治要求的问责机制。 政府作为理论上的民意代表，实践中并不总是能够真正的代表最广泛的公共道德认同。更何况，这种道德认同在现阶段是很难依靠政府自身的力量得以实现的，这就需要异体问责通过他律最终促成政府在道德上的自律。
（二）厘定官员问责标准
官员问责机制是行政官员未履行自己的职责或在履行自己职责的过程中滥用行政权力、违反法定职责和义务时，由特定主体追究其责任，令其承担某种否定性后果的一种弹性结构。之所以说是一种弹性结构，是因为它不是指一种具体的技术，而是指一种动态的运作制度[5]。 但是责任划分上过大的弹性空间又必然导致刚性原则的缺失和问责的有失公正，这样的“问责”，结果或许可以聊慰民心，但效果却是可疑的。建构一种制度化、系统化的责任划分坐标体系，使公众和官员可以对行政行为的性质、依据以及由此产生的结果一目了然，目前来看至少包括三个方面：
第一，判断行政失范行为是否需要追究责任。在官员问责制中， 判定承担各种责任形式的标准不尽相同。行政责任和法律责任只要满足制度和法律规范预先设定的条件，就可以依据相关规定进行追究；政治责任和道义责任则是依据社会普遍认可和接受程度等多种因素形成的是非标准来判定。官员问责制作为一种多层面的责任追究机制，不能仅限于重大灾难或是伤亡事故的行政和法律责任追究，更应涉及决策失误、用人失察等其他领域的一些“延时”了的政治和道义责任。须知没有现实的事故，并不代表没有发生事故的危险，实践也证明，错误决策的危害往往较之安全事故本身更为深远。
第二，明确直接和间接责任人。当前问题，一是我国党政交叉任职情况普遍， 明确政府官员分工的同时，应该公布党委负责人的分工，并接受与政府官员同样的问责和追究。换言之，官员问责不能只局限于政府系统，也应适用党委系统。二是正副职之间该问谁的责。党章规定，党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。也就是说，如果集体的决定正确，只是某个委员执行错误，就可单问该委员的责。可是，如果集体的决定本身就是错误的，按照现在的规章就很难确定应该如何问责。行政机关实行首长负责制，但副职是否应该承担责任以及承担多大责任，也是亟待健全的机制之一。三是不同层级官员之间该问谁的责。一个地方出现了该问责的事，那么这种责任应该追究到哪一级，这也是亟待明确的一个标准[6]。
第三，确定接受问责的官员应该追究何种责任。 当务之急是对引咎辞职进行制度化的规范，避免产生新的误区和问题。一是明确可以提请引咎辞职的官员级别。引咎辞职的适用对象应仅限于通过民选或政治任命产生的政务类官员及其他担任重要职务的领导者，而不应包括其他公职人员[7]。二是明确可以提请引咎辞职的责任级别。既要防止一些恶性重大事故的直接负责人欲以引咎辞职作为保护伞，冠冕堂皇地逃避责任，又要避免以引咎辞职代替官员问责，不论责任大小动辄就要引咎辞职的情况。三是切忌将引咎辞职作为官员问责的“万金油”。即使行政失范行为及其主要责任人均符合上述两条标准，也不意味着就一定要引咎辞职。对此，有必要建立健全引咎辞职的批准制度，成立专门机构对于引咎辞职的原因、性质、责任划分以及辞职干部的个人态度等进行公平、公开、透明的调查，杜绝由于责任划分不当等隐性因素造成的不当辞职，保证引咎辞职的合理性和有效性。
（三）完善行政生态环境
作为一种制度安排，官员问责要实现真正的良性运行， 并充分发挥监督和警示作用，就必须建构保证政府责任实现的责任控制机制。这种控制机制不仅包括内部理顺，也包括外部生态环境的建构和完善。
一是明确官员的责任身份。 行政官员的多重身份导致其责任对象的交叉：由于我国实行党管干部原则，同时我国人大代表实行的不是专职制和常任制，所以多数政府官员同时又是党员，还有些是人大代表。不同的法律身份要求政府官员向不同的对象负责：按照公共行政理念，政府官员所负责的对象是行政机关；按照政党政治的要求，党员应该向其所在的政党负责；按照代议制的要求，代表应该向其选民负责。这种多重身份的状况导致政府官员不知向谁负责，并直接造成在责任划分和承担中的混乱。
二是健全监督机制。保证官员问责制不流于形式，使之作为一种监督手段， 本身也需要处于监督之中。目前，对于问责的监督集中体现在引咎辞职官员的去向上，这涉及到官员问责是否真正落实的问题。引咎辞职的事后追究理应包括两层含义：要对主动引咎辞职的官员之“咎”认真核查、分析，避免以承担道德、政治责任代替行政甚至法律责任；引咎辞职的官员固然是“咎有应得”，但对于官员的过失应理性看待，切莫“盖棺论定”。尽管有媒体已经对引咎辞职官员的去向予以追踪报道，但这并不能代表政府的政治成熟度，更何况媒体的追踪报道并不具有行政和法律效力，舆论压力也不可能完全转变为现实的约束力。建立引咎辞职官员的跟踪机制，对其辞职后具体去向和工作表现保持关注，既不能因为一时过失而埋没人才，也要避免某些人借此曲线复职。
三是完善救济制度。官员问责在我国尚未形成一整套成熟健全的制度或机制， 在问责过程中难免出现偏差和失误，但我国现行的行政救济法规中对受到处分的官员的救济办法尚处于薄弱甚至真空状态。官员问责的客体与现存的行政救济法规的对象存在着较大错位。因此，对于问责失范的救济就显得尤为必要，这也是我国依法行政原则的必然要求。2003年8 月开始实施的《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》就明确规定了在作出行政问责处理决定前后，赋予行政问责当事人以陈述和申辩的权利。可以说，针对官员问责的救济制度的完善，决定了官员问责作为一种新的行政监督机制能否真正的体现和实现民意，并直接对官员问责的制度化进程产生重大影响。这一环节如果失衡，必将导致我国官员问责在制度化建构过程中陷入新的困境。
四是填补体制漏洞。官员问责的作用是有限度的，它在体制层面上有失效的可能，也就是说，问责如果只针对失职官员，而放过了体制漏洞，那么很可能会出现这样的古怪局面：官员一茬一茬地辞职，事故还是一起一起地发生。问责乃至辞职都不是目的，真正的目的是建构一个具有深刻道德理念的责任型政府，而这样的政府绝不是单纯地由负责任的官员组成，它更依赖于科学化和道德化的制度和体制。没有体制作为支撑体系，再优秀的官员、再完善的道德理念也不可能发挥持续有效的作用。
四、结语
每一项制度的建立，都涉及到利益格局的调整，它从建立到完全起作用， 需要一段很长的时间。责任行政既是民主政治的一种基本理念，又是公共行政的一种制度安排。它要求政府必须回应社会和民众的基本要求并采取积极行动加以满足，必须承担道德、政治、行政以及法律上的多重责任，必须接受来自内部和外部的控制以保证责任的实现。良好的初衷并不必然意味着改革的成功。官员问责缘起于人们对于行政道德与责任的再度关注，但其价值复位与现实效能的发挥则依赖于一整套细致化的操作环节、落实渠道和良性机制。