影响我国高等职业教育公、私相对规模的因素分析，本文主要内容关键词为：因素论文,规模论文,高等职业教育论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1999年，国务院颁发文件明确将高等职业教育发展的权利下放到省级政府手中，全国高职教育经历了一个快速扩张的时期，已占据普通高等教育的半壁江山。其中，地方所属的高职学校和民办高职学校的增幅最大，但由于各地经济发展水平等存在差异，各省高职教育中的公、私格局也存在着相当大的差异，出现了不同的发展路径。2012年，教育部颁布政策，提出“鼓励和引导民间资金进入教育领域，形成以政府办学为主体、全社会积极参与、公办教育与民办教育共同发展的格局。”
在此背景下，分析各地高职办学体制中公办和民办规模所占比重的变化，研究这种办学机构形成的影响因素，有利于进一步优化高职教育的布局结构，具有重要的现实意义。
一、问题的提出
笔者认为，已有的研究未充分考虑到1994年分税制改革以后，地方分权的财政体制安排对高等教育办学的影响。从本质上说，高等职业教育是一个具有地域性的准公共产品，也可以说是一种地方公共产品。在我国，公办高等职业教育的财政支出责任主要在地方，即省、地市两级地方政府。因此，在考虑地方公共产品的供给模式时，须考虑中国各省的财政体制的影响。在本研究中，我们将财政体制理解为“预算内收入和支出在政府间的安排和分配”。[1]有学者提出，可以利用一省内财政收入(支出)在省本级、地市本级和县本级政府间的分配比重来测度中国的财政分权。[2][3]张光依据省内三级政府的支出比重关系，把各省分为“财力下沉型”、“财力上浮型”、“财力中凸型”和“财力中凹型”。[4]其中，较为普遍的是“财力中凹型”(地级市比重＜省比重＜县比重)和“财力下沉型”政府(省比重＜市比重＜县比重)。
传统理论认为，地方政府具备更多的信息，更了解本地居民对公共物品的偏好，基于提波特(Tiebout)提出的“用脚投票”机制，在分权体制下，地方政府之间的竞争会使其更有效地提供公共产品。[5]但近年来国内对财政分权的实证研究得到了不同的结论，地方政府在政治晋升的激励下，对“非生产性”的公共物品的偏好降低，影响到了教育等公共物品的供给。[6]已有的研究表明，中国的财政分权不利于对地方基础教育的财政投入。[7][8]目前，尚未有用财政分权理论来解释高等职业教育的公、私供给模式。在本研究中，笔者尝试从省内财政分权影响地方政府提供高职教育的角度，分析我国各地高等职业教育的公、私办学结构。
二、影响我国高职学校公、私规模的实证分析
由于民办高职学校主要靠收取学生的学费来维持自身的运转，因此，“民办学校能否存在和发展起来更多地是由市场决定的，而不是由政府决定的——民办学校是一种市场的产物，是教育供给与需求机制作用的结果”。[9]在前面文献分析的基础上，结合高等职业教育的自身的发展特点，笔者分别从供给和需求的角度，对影响我国各地区民办高职学校数量的因素提出如下假设：
假设1：人口规模庞大的地区，越有可能举办民办高等职业学校满足人们对高等教育大众化的需求；在产业结构优化、私营企业集聚的地区，对中高级技能人才的需求越旺盛，民办高职发展越快；
假设2：在经济条件相同的条件下，由于存在规模效应和可依附的其他高校资源，民办高职可能在高等教育资源丰富的地区发展起来；总体上，人均财力较弱的地区，遵循“过度需求”模型和“需求影响”的逻辑，越有可能批准设立更多的民办院校作为公办教育的补充；一省内财政分权程度较高、省本级支出比重较低的地区，越有可能汲取社会力量举办高职学校。
(一)研究模型和数据
本研究采用2001－2010年中国31个省级的面板数据来进行分析。由于无法获得完整的各省高职公办和民办在校生数据，采用学校数量来衡量高等职业教育的发展规模。并且，一所高职学校从决定筹建到获得教育部的审批通常需要一年左右的时间，因此，在本研究中，民办高职学校数量采用2002－2010年的数据，各影响因素的数据采用2001－2009年的数据来分析。
基于前文的分析，构建回归模型如下所示：
其中，PriColle_r代表民办高职学校占所在省份的高职学校总数的比例；Pop代表各省年末的人口数，用自然对数来表示；PF代表人均财政预算内收入(元)，用自然对数来表示；FD代表一省内财政分权的程度，下文会重点解释；indu3代表第三产业在地方GDP总值中所占的比重，用这个比例来反映各地产业结构的水平；enpr代表各地的私营企业户数，用这个指标来反映该地区私营经济的发达程度，取其自然对数形式；HEI代表该地区的普通本科院校数量；DT是时间的虚拟变量。
在本研究中，笔者采用省本级支出占全省支出总额的比重来衡量一省的财政分权程度，一方面，是因为公办高职院校的财政支出责任主要在省级政府层面(约为三分之二左右)，①采用该指标可以直接地看到省级政府在省内财政支出责任的划分，对高职的财政拨款体制所发挥的影响；另一方面，“省级政府基本上是管理‘政府’的政府——它的比重越高，表示省内财政分权程度越低，集权程度越高，也是一个测量省内财政分权程度的好指标”
在本研究所采用的数据中，高等职业学校和普通本科学校的数量统计是利用教育部网站公布的《普通高等学校名单》(2001－2010)和《全国民办普通高等学校名单》(2002－2009)进行计算整理所得。②其他人口、第三产业占GDP的比重、私营企业数量等数据均来自国家统计局网站。财政分权程度的指标是利用《全国地市县财政统计资料》(2001－2009)进行汇总计算所得。
为反映高职院校立项报批的滞后性，本研究采用了2002－2010年的高职学校数量数据和2001－2009年的人口、产业结构等影响因素数据，构建了31个省为期9年的平衡面板数据。对研究样本进行初步统计，得到下表1：
从表1可以看出，民办高职学校占各省高职院校总数的比例均值是20％，最小值是0(青海、西藏和天津的多个年份)，最大值是52％(上海2005年)；从标准差的比较来看，人均财政预算内收入和私营企业户数在地区不同年份上的差异较大。前者排名靠前的，主要出现在北京、上海和天津三个直辖市，其次是浙江和广东等省；后者排名靠前的主要是江苏、广东、浙江等沿海发达省份。从财政分权的指标来看，省本级支出占地方财政支出的比重历年的均值是0.3，最小值是0.11(广东2008－2010年、浙江2008年)，最大值是0.79(海南2009年，西藏，青海随后)。不难发现，私营经济发达的浙江省的财政分权程度最高，海南、西藏和青海等省的集权程度较高。
对民办高职学校占各省高职院校总数的比例和年份作图后发现，31个省份简单可以分为以下几类：一类是以西藏、青海、贵州和甘肃为代表，这类地区的民办高职数量较少，主要依赖公办学校提供高职教育，民办高职比重一般低于10％；一类是以福建和广东为代表的民办院校快速发展的职教大省，这类地区的民办高职院校逐年增加，民办高职占总体的比重也在不断攀升；另外一类是以上海和北京为代表，这类地区的民办院校的数量较多，占总体的比重也较高，保持了平稳发展；还有一些省份不属于上述的发展模式，算作其他类型。
值得注意的是，(民办)高职学校数量的变动是一个动态变化的过程，在这个过程中，一部分早期的高职学校或升格为本科院校，或因招不到生而停办，或者由政府赎买转为公办。同时，这也是不断有中专学校合并升格为高职学校以及新的高职学校筹建的过程。例如，2008年全国有12所民办专科学校升为本科，同时又新增了18所民办高职学校。可以说，相比于公办高校而言，民办高职院校所面临的市场竞争压力较大，明显存在着一种进入和退出的机制。
(二)实证结果和发现
鉴于本研究采用面板数据进行分析，需要在面板数据所涉及的三类主要模型(混合回归模型、固定效应模型和随机效应)中进行选择。笔者首先对样本中是否存在个体效应进行检验，采用布罗施和帕甘的拉格朗日乘数(LM)检验，发现该指标的P值为0，拒绝零假设，研究样本存在显著的个体效应，不能进行混合回归。同时，采用面板稳健标准差，并进行沃尔德(Wald)检验，得到相同的结论。
其次，在选择固定效应和随机效应模型时，进行豪斯曼(Hausman)检验的回归，其卡方检验的P值不显著，无法拒绝零假设，所以应选定为随机效应模型，个体效应和解释变量可能无关。
此外在进行固定效应模型回归时，检验了年份虚拟变量的联合显著性，发现其F检验的p值不显著，不能拒绝“无时间效应”的原假设，所以模型中不包括时间效应，对模型(1)进行修正，删除年份的虚拟变量。综上，本研究应采用随机效应模型，分别采用面板稳健标准差进行回归，得到下面表2的研究结果。
在随机效应(模型C)模型中，拟合优度为0.5，说明这些自变量解释了因变量50％的变异，还存在一些与自变量不相关的观测不到的因素未包含在本研究中。根据上述实证回归结果，可得出以下结论：
1.人均财政预算内收入与一省的民办高职的比重负相关。也即，一省的人均财政预算内收入越低，该地区的民办高职比例越高。这表明，在人均公共财政收入有限的地区，遵循“过度需求”模型和“需求影响”逻辑，为满足本地居民的高等教育需求，需要积极汲取社会力量参与办学，推动民办高职院校的发展，这在重庆、陕西等省表现得较为明显。
2.一省私营企业数量对省内民办高职的比重有显著的正向影响。并且，该效应的影响比较大，私营企业数量每增加1％，民办高职的比重就会增加0.12％。这并不难理解，私营企业集聚的地区，对技能型人才的需求旺盛，就越需要高职院校为其培养人才；同时，私营企业也往往是民办院校的投资者和举办者。因此，无论是作为高职人才的消费者，还是作为民办高职院校的供给者，私营企业数量的增加都会对民办高职院校的发展产生积极的影响，进而推动其比重的提升。
3.财政分权程度对民办高职比重有显著地影响。具体而言，在控制住一省的人均预算收入等条件下，一个地区的省级的支出占地方财政支出的比重越低，也即一省的财政分权程度越高，该地区的民办高职比重也就越低；一个地区的省级支出占地方财政支出的比重越高，也即一省的财政体制越集权，该地区的民办高职比重也就越高。这恰好与笔者前文提出的研究假设相反，那么真实的情况是怎样的？该如何解释这一研究结果？笔者在下一节进行重点讨论。
此外，在控制住其他条件不变的情形下，人口的数量与一省的民办高职比重呈现负相关关系。这在河南和四川表现得较为明显。这两个省份2002年都只有4所民办高职院校，起步较晚，尽管民办高职院校数量增长很快，但在总的办学结构中所占比重上升较慢。
三、财政分权与高职院校公、私相对规模关系的进一步探讨
结合研究数据分析后笔者发现：一方面，财政分权程度较高，民办高职比重较低的省份，以浙江、四川、内蒙古等省为代表。这些省均属于张光提出的“财力下沉型”政府。笔者以浙江省为例具体说明其作用机制。
浙江省的财政分权程度很高，事权伴随着财力支出责任层层下放，地级市政府掌握了较大的财政自主权。2007年，浙江的省、地级市和县的财政支出比重分别约为11.5％、22.1％和66.4％，这一比例结构在2001－2009年间基本保持不变。在这种财政分权体制下，地级市政府可以在相当程度上根据自己的偏好，运用自己所掌握的财权整合地方资源，如响应社会需求加大对高等教育的投入；同时，省内各地方政府相互竞争，办大学(高职学校)成为各地级市政府追求政绩的一种方式，激发了地方政府办学的积极性。[10]在此情形下，1999年高等教育扩招以来，浙江省的地市级政府所在地的高校增长幅度大于省会城市高校的增长幅度。到2010年，浙江省各地级市政府举办了15所地级市政府所属的公办高职院校，地市级政府举办的高职学校数量超过了其他隶属关系(包括省教育部门所办、民办等)的学校数量。因此可以说，财政分权程度较高、“财力下沉型”的省内财政体制对地级市政府举办高职学校的激励作用超过了其渴求民办高职学校补充公办资源不足的效用。在这类地区，地市级政府举办的高职学校对民办院校产生了“挤出”效应。
另一方面，省本级支出比重较高，民办高职比重较高的省份，以北京、上海、海南等省为代表。这些省份都属于“财力中凹型”政府，相比之下，省本级的财政支出责任相对较高，北京和上海由于没有地级市这一层级，表现得更为明显。以北京市为例，2007年，北京市省级、县级支出的比重分别为47.8％和52.2％。2001－2009年间，基本都在这个比例上下浮动，变化不大。在这种财政体制下，在1999－2003年高职大发展时期，省级政府对高职教育投入有限的情形下，民办高职迅速崛起，填补了高职教育市场中公办教育的不足。到2010年，北京市有25所高职学校，其中民办院校9所，超过了其他隶属关系的学校数量。总之，在地级市政府财政支出责任相对较小、省本级财政支出责任较高的省份，市场的供求机制发挥着主要作用，民办高职院校作为有限的公共高职教育资源的补充，占据了较高的份额。
四、结论和启示
本研究利用2001－2010年的省级面板数据进行回归分析，发现：(1)一省的私营企业数量对民办高职的比重产生较强的正向影响；(2)一省的人均财政预算内收入越低，该地区的民办高职比例越高；(3)通常而言，财政分权程度越高、“财力下沉型”的地区，地级市政府有激励举办高职，民办高职的比重相对较低；而在财政集权程度较高、“财力中凹型”的地区，市场的供求关系发挥主要作用，民办高职作为有限的公办教育资源的补充，所占份额较高。
依据以上结论，可以看出民办高职院校在响应私营企业对高技能人才需求中发挥的作用，相比于公办高职院校，民办高职院校具备一些独特的发展优势，比如办学体制灵活、可以快速地应对市场变化等。同时，作为公办院校的重要补充，尤其是在地级市政府财政支出责任相对较小的地区，民办高职院校的参与形成了“社会力量参与、公办院校和民办院校共同发展的格局”。因此，有必要在政府层面上对民办高职教育的发展给予必要的引导和扶持。具体而言，在政府财力有限、省内财政集权程度较高的中、西部地区，为民办高职院校的发展提供一个相对宽松的政策环境，积极利用社会各种资源来发展民办高职教育。在私营经济发达、民办高职发展相对较好的地区，政府应出面为民办院校协调解决一些“市场失灵”所带来的发展困境，比如同质化的专业设置、高流动性的师资队伍等问题。
此外，本研究还存在一定的局限性：一是受限于数据的可得性，本研究采用学校数量来衡量发展规模，可能会出现一定程度的偏差；二是高职院校的设置和发展，会较多地受到当地政府的政策限制，本研究未找到合理的指标来测度这方面的制度因素；三是本研究的结论是针对总体样本而言得出的普遍结论，存在与结论不相符的个案。
注释：
①以2010年数据为例，2010年全国公办高职院校中约有三分之二的学校为省教育厅主管和省级行业主管，这些学校的财政拨款来自各省财政部门；其他三分之一主要是地市级政府举办的高职学校，这类学校的经费支持来自所属地市的财政部门。
②每一年度的数据统计时点均不相同，大致集中在4－9月份。个别年度数据在其他转载网站上得到。