城市化进程中农民权利的发展：现状、动力与经验_农民论文

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       一、城市化与农民公民权利发展图景

       农民的权益发展问题是我国在城市化进程中必须要直面的重大挑战，因为城市化发展的核心归根到底是实现人的城市化，特别是农民的城市化。在中国城市化进程中推动农民公民权利发展有着深刻的理论与现实基础。在学术理路上，韦伯的城市社会学研究表明，西方早期的城市化过程伴随着人的文明化及权利发展，正如特纳所言，“乡下人为了进入城市而离开农村，此行为典型地是与文明的过程联系在一起，城市化也就是使人‘公民化’”(特纳，2007：222)。而在社会现实层面，我国城市化发展在较长时期内忽视了农民的权益发展问题。赵新平等曾对改革开放以来的城市化研究总结道：“对于城市化的行为主体——农民，理论界给予的关注是极其不够的，在城市化这个涉及农民切身利益的大问题上，我国长期以来固有的‘为民做主’的决策模式从来都不问农民。”(赵新平、周一星，2002：137)直到2002年之后，随着土地政治中的农民权益受损事实受到越来越广泛的关注，城市化进程中的农民权益发展问题才得到社会各界的普遍重视。作为国家政策层面的重视和回应，2003年中央提出了统筹城乡经济社会发展、实现城乡一体化的方针政策，2013年李克强总理更是强调新型城镇化是以人为本的城镇化。近年来的改革实践表明，一方面，公民身份导向的中国城市化能够促进农民权益进步和发展(蒋红军，2012A：148)；另一方面，城乡一体化进程中的农民公民权利发展较为迅速，呈现出如下的发展图景。

       从权利内在要素发展来看，随着中国城市化的快速发展，数量庞大的流动人口跟随着市场化脚步进入城市寻求生存与发展机会，使得旧有的因城乡二元户籍身份固化的农民权益格局被逐步打破，农民的民事权利、政治权利与社会权利在城乡二元比较坐标中取得了非均衡的长足发展。具体而言，最近十余年来农民的社会权利取得了相当大的进步，覆盖城乡的基本社会保障体系使农民获得了与市民较为平等的社会福利；农民的民事权利也在快速发展之中，不仅2010年《侵权责任法》推进侵权赔偿中的农民与市民同命同价，而且城乡一体化改革进程中的土地确权与流转、新型集体经济组织股份化等改革举措还进一步释放了农民的财产性权利；而农民的政治权利则呈现出总体滞后、稳中有进的发展态势，一个关键性进步就是废除原选举法中的“四分之一条款”，保障城乡居民的平等选举权。

       就权利实现路径而言，城市化进程中农民公民权利发展的第一条路径是自上而下的政府主导发展。各级政府在城乡一体化改革过程中，尝试对户籍制度、就业制度、社会保障制度、公共财政制度、土地管理与征用制度等进行系统性改革，以破除农民与市民之间的城乡二元边界，使农民获得与市民平等的公民权利。另外一条路径则是公民权利发展的社会建构过程，表现为自下而上的社会抗争促进权利发展。比如被征地农民抗争不仅能促进其权利意识觉醒，而且在部分地方还能借由逆向驯服能力和倒逼机制使地方政府保障农民的合法权益(蒋红军，2013：126)。笔者曾将这两条路径归纳为农民权利发展的两种理想类型，即“增量改革导向的城乡整合型”与“权益平等导向的农民抗争型”(蒋红军，2012B：79-80)。

       进一步聚焦到城市化与农民公民权利发展主题，相关研究主要集中在三个方面：一是着手探讨城市化与农民公民权利发展的关系问题，在理论与历史逻辑中阐明农民权利发展是新型城市化发展的内在必然要求(易承志，2012：51-52；蒋红军，2012A：146)；二是集中研究城市化进程中的农民维权问题，探究农民维权的行动策略、动力及影响(董海军，2008：49-57；于建嵘，2004：49-55；蒋红军，2013：123-124)；三是着重从制度逻辑层面研究农民公民权利缺失的根源与对策(高新军，2012：185-194；赵万一，2012：5-17)。总体而言，这些研究为推动农民公民权利发展奠定了坚实的认知基础，但仍有许多重要论题需要进一步深入探究，如近年来中国城市化进程中的农民公民权利发展呈现出何种整体图景?农民公民权利发展的动力何在?分析农民公民权利发展的整体图景能获得哪些宝贵经验?本文试图集中探讨这些问题。

       二、宏观动力：国家与社会互相构建推进农民权利发展

       国家与社会关系重点研究“国家”与“社会”这两个分殊主体在政治生活中的应然角色、实然角色以及二者间的互动关系。在多种国家与社会关系模型中，米格代尔提出的“国家在社会之中”的关系理论有别于国家中心主义和社会中心论，着重强调国家与各种社会力量之间的相互赋权与相互构建，能够对当前农民公民权利发展过程作出深刻的宏观阐释，即从国家与社会相互构建的视角来看，由经济、社会变迁引起的国家重建、社会抗争及其互动是农民公民权利发展的宏观动力机制(如图1)。

      

       图1 宏观动力机制：国家与社会相互构建推进农民权利发展

       首先，中国经济社会变迁不仅促进国家重建，而且对于形塑社会抗争有着巨大影响。从变迁影响国家重建来看，改革开放以来的历次政府机构改革表明，国家总在不断调整治理机构与治理结构以回应市场化改革需求及社会建设需要，以建立符合理性化及民主化特征的国家治理体系，提升政府的治理能力。马骏曾借用波兰尼的“双向运动”框架深入阐释了这种影响的动态过程(马骏，2010：3-31)。就变迁影响社会抗争而言，赵鼎新认为变迁是影响和决定社会运动产生和发展的一个重要的基本因素(赵鼎新，2006：23)。当下中国以市场化改革为主体的现代化变迁带来了相当多的负面影响，其重要标志便是群体性突发事件在发生频率与规模上都呈现出急剧增长趋势。

       其次，国家重建与社会抗争之间的互动为农民权利发展提供了机会。一方面，国家非常慎重地处理着各类农民抗争事件，通过建立缩小城乡差距、规范地方政府侵犯农民权益行为以及强化农民权益表达渠道的制度性框架，既防范社会抗争事件升级到群体性泄愤事件，又为农民权益保护提供了改革契机；另一方面，农民在国家重建过程中善于借助中央与地方关系、社会意识形态、社会主义传统等多种政治机会结构，通过就地抗争、集体上访、诉讼等各类“公民”抗争行动能够给国家施加巨大压力，促使国家调适治理结构与治理方式，成功维护自身与市民平等的合法权益。

       再次，国家重建对于农民公民权利发展的影响主要通过国家结构、意识形态与公共政策来体现。从国家结构来看，中央与地方关系的特殊结构及运行机制为农民公民权利发展提供了有利条件。为解决农民问题，中央政府在新世纪初实施了统筹城乡发展政策，选定成都市与重庆市为全国统筹城乡综合配套改革试验区。这种中央主导下的社会政策试验区不仅赋予地方先行先试的权力，而且意味着调整对地方政府的考评机制，使专项的社会改革任务成为中央考评地方政府及领导人的首要工具。由此，农民公民权利发展就在中央与地方协作推进城乡一体化改革中得以破题。在意识形态方面，科学发展观与和谐社会等思想形态提出统筹城乡发展、深入推进城乡关系变革的要求，为农民公民权利发展提供了精神资源。就公共政策而言，社会建设与社会政策时代的来临为农民公民权利发展造就了政策平台。中共中央出台《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，意味着社会政策的独立性和完整性正趋于形成(景天魁，2010：5；岳经纶，2010：40)。十七大报告则从教育、就业、医疗、社会保障和住房五大范畴为社会政策理论研究和实务操作设定了框架体系。借助各项社会政策的发展，建立覆盖城乡居民的社会保障体系，建设新型城乡关系便能有效促进农民公民权利发展。

       最后，社会抗争在强化农民权利意识的同时，能够发挥逆向驯服能力倒逼政府尊重农民的公民权益。笔者研究发现，农民的“公民”抗争行动主要受到四个因素的影响：一是外部压迫导致农民利益严重受损，即外部压迫性反应能够建构起内部潜在“集团”的边界和内部的共同利益。当这些潜在“集团”成员在突如其来的政府征地行为中感受到严重的利益受损时，他们参与集体行动的可能性便大大增加。二是农民具有的强规则意识和强权利意识。抗争农民能够依据政府不合法的行为与权利至上性意识，提出自身的抗争理据和抗争话语，从而在与政府的抗争博弈过程中强化对政府的逆向驯服能力。三是较高的行动能力与风险理性认知。紧靠城镇生活的近郊农民一般具有较强的经济实力、较好的社会关系资源以及较高的风险理性认知。在农民抗争行动中，他们常常能凭借这些有利条件挺身而出，扛起与政府抗争博弈的大旗。四是内部竞争与矛盾迁延扩散。大量的农民维权抗争研究都将农民作为一个整体看待，并且关注抗争行动中的伦理因素。然而，农民内部的分化、竞争与矛盾有时也会成为农民参与抗争的导火线。当内部的竞争、矛盾与外部的征地行为发生关联时，其迁延扩散机制便会发生作用，使分化的农民各自选择相互对立的阵营，采取彼此敌对的行动，这在客观上触发了抗争行动。以上四个因素共同促成了农民抗争理据、抗争话语、抗争行动与抗争策略的形成，推动着农民在应然和实然两个层面上的权益发展。

       三、微观动力：中央与地方关系下的差异性地方政府行为

       中国城市化进程中的农民公民权利经由不同路径在同一时空背景下并存发展，其微观动力机制源于中央与地方关系下的差异性地方政府行为(如表1)。易言之，基于中央与地方关系在政治面向、财政面向上的不同约束，地方政府特别是区级政府与乡镇政府(街道)可能采取不同的政策措施处理农民权益保障问题，从而导致不同类型、不同路径的农民公民权利发展。

       (一)约束条件：中央与地方关系变与不变

       中央与地方关系是地方政府行为的一个重要约束条件。当前大多数地方政府行为的权力空间受到一个普遍的中央与地方关系发展模式所约束。此种常规的中央与地方关系模式具有静态与动态两个层面的特征。就静态层面来看，中央与地方关系的基本特征是一种二元化结构，政治上强调政治集权，经济上则采取相对分权的发展模式，在中央的经济发展战略与宏观调控政策之下，地方政府具有相当程度的经济发展自主权。正如杨光斌认为，中国经济转型时期的中央与地方关系，是“政治单一制即政治上的中央集权和经济联邦主义即经济上的地方自治与治理分享并存的局面，是一种典型的政治—经济关系中的二元化结构”(杨光斌，2007：72)。在财政面向上，中央与地方关系则因分税制改革出现了中央财政汲取能力增强与乡镇财政空壳化并存的局面。不仅如此，乡镇财政危机随着农村税费改革的推进愈发凸显，乡镇债务危机成为1990年代中期以来基层财政问题的焦点(赵树凯，2010：105-136)。从动态层面来说，中央与地方关系已经走出了收与放循环的怪圈，在坚持中央主导地位的前提下，中央与地方的政治、经济与财政关系正在被逐步制度化。伴随着政府转型与国家重建，中央与地方政府之间初步形成了制度化的协作关系。目前中国绝大多数的乡镇政府就位于此种常规的中央与地方关系模式的最底端。在此种模式中，通过压力型体制与政治激励机制，中央将自身的权威与偏好自上而下地传导到基层政府，既希望实现有效的政治控制，又能推动经济增长与社会发展。

      

       但是，在常规的中央与地方关系模式之外，还存在着一些独特的中央与地方关系，源于中央与地方政府间的某些特殊“权力契约”。地方政府在其中能获得特殊的权力空间，从而在特殊“权力契约”护航下进行改革试验与制度创新。以深刻影响农民公民权利发展的城乡改革为例，中央在2007年将成都市确定为“全国统筹城乡综合配套改革试验区”，该试验区政策即是中央与成都市之间的一个特殊“权力契约”。新的权力契约不仅赋予了成都在城乡关系领域进行改革试验的最大自主权力空间，而且框定了成都市城乡统筹改革实验的目标，即“全面推进各个领域的体制改革，并在重点领域和关键环节率先突破，大胆创新，尽快形成统筹城乡发展的体制机制，推进城乡经济社会协调发展”①。由此，中央与成都市政府间关系的变化深刻地影响着成都市内各级地方政府行为，为农民公民权利发展创造了有利条件。

       (二)差异性地方政府行为

       1.一般乡镇政府行为

       全国大多数的一般乡镇政府行为受到两个基本条件的约束。一方面，基层乡镇政府的财政能力十分脆弱，相当多的乡镇政府陷入吃饭财政困局，根本无力有效履行自身的法定职责；另一方面，作为层级最低的政府，乡镇政府在财力不足的情况下却承担着融经济、政治与社会职能于一体的全方位职能。这两大约束条件促使乡镇政府将工作重点放在了发展经济、增加可支配财政收入上面。正如赵树凯所言，“在现实的政府运行系统中，公共服务并没有真正成为政府运作的中心，或者说工作重点。基层政府还在把最大兴趣放在发展经济上面。‘公共服务’作为政府的旗帜或者口号相当鲜明，但还没有内化为政府的运行机制”(赵树凯，2010：196)。因此，对于全国大多数的一般乡镇政府来说，在没有其他产业支持的情况下，它们只能借助小城镇建设政策，征用场镇周边农民土地进行雄心勃勃的场镇开发。这种借助土地财政搞经济建设的行为，不仅能为地方领导人创造政绩，而且能够大幅度增加乡镇政府的财政收入。

       然而，在通过拍卖土地解决资金问题之后，征地过程中“钱如何分配”的问题便逐步凸显出来。面对土地征用赔偿，乡镇政府基于财政困境与部分官员的个人利益，往往倾向于压低赔偿金额，并采用一次性货币赔偿、政府不负担就业责任的方式对待农民。多种“与民争利”的政府行为，由于经不住政府行为合法性的拷问，当其碰到具有强权利意识和强规则意识的农民时，农民抗争便一触即发。在相当多的现实抗争案例中，农民抗争不仅塑造出农民的“公民行动”，而且推动着农民公民权利缓慢向前发展。

       2.特殊“权力契约”下的乡镇政府行为

       全国统筹城乡综合配套改革试验区是与城市化进程中农民公民权利发展最为相关的特殊“权力契约”，因而本文将以成都基层政府为例分析特殊“权力契约”下的乡镇政府行为。

       为了解决城乡统筹改革进程中的“钱从哪里来”、“钱如何分配”、“新制度与旧制度如何连接”以及“人往何处去”四个问题，成都市各级政府在现有征地模式内起步，“在维系现有城市化筹资功能的同时，积极寻找增加农村和农民分享城市化土地收益的实际途径”(课题组，2010：5-6)，将改革重心放在集体土地流转与原集体资产盘活工作上面。立足于该项工作，成都逐步构建了一个以经济市场化、机构职能调整、民主参与式改革以及农民身份转变四大工作为支柱的工作体系。这不仅推动着成都基层乡镇政府行为转变，而且破除了城乡身份边界，使农民公民权益得到发展。

       就经济市场化而言，农民拥有的土地、集体资产等农村生产要素通过市场化手段初步解决了钱从哪里来的问题。一方面，政府将集体土地确权到新型集体经济组织，然后将确权后的土地流转到区农投公司，实现集体土地的市场化、规模化经营，从而获取土地的市场价值收益；另一方面，政府积极推动新型集体经济组织股份化改革，试图通过准公司的运营方式盘活原有的集体资产，实现资本增值。

       以机构职能调整来说，乡镇政府在机构职能调整中转变了角色，从与民争利的土地财政中解脱出来，专注于社会管理与公共服务职能。具体而言，乡镇将在承担更多公共服务职能的同时，将原有的经济建设职能上移到区级政府，由区级政府按照规模经营原则推动经济发展。在社区层面，政府则推动形成新的治理结构，力图实现经济职能、社会管理与公共服务职能、民主政治职能的分离，原来的社区居委会分离为新型集体经济组织、社区公共服务站与社区居委会并立的格局。其中，新型集体经济组织与区政府对接，共同推动经济发展；社区公共服务站配合乡镇政府推动公共服务职能下沉；社区居委会则完全变成了一个具有利益表达和政策执行功能的自治组织。

       从民主参与式改革来看，其与中央政府授权的特殊“权力契约”一起发挥作用，能够初步解决钱如何分配的问题。在土地确权与流转、新型集体经济组织改革中，农民民主参与激活了民间社会的活力，使生产要素市场化工作得以顺利运转。在社会管理与公共服务改革中，农民民主参与能够确保政府下拨的公共服务专项经费真正满足农民的需要，确保实施项目来源于群众、经费全部用于群众、项目服务于群众。

       在农民身份转变方面，政府推动农民身份转变工作，有利于集中解决人往何处去的问题。一方面，在农村生产要素市场化的同时，大量的农村剩余劳动力需要转移出来，他们的就业、培训与社会保障等亟待解决；另一方面，乡镇政府在职能调整中逐步强化社会管理和公共服务职能，促进管理服务向农村延伸，在政府财政资金更多投向公共服务领域的支持下，农民身份转变需要与制度供给之间便找到了结合点。通过农民身份转变，农民逐渐获得与市民平等的公民权益，是这套工作体系支撑下地方政府行为的必然选择。

       总而言之，特殊“权力契约”下的乡镇政府行为与一般乡镇政府行为不同。通过构建具有内在逻辑一致性的工作体系，前者的主要特征不再是与民争利，而是提供城乡一体的社会管理与公共服务。

       四、城市化进程中的农民公民权利发展经验

       如前文所言，伴随着国家治理在国家与社会关系、中央与地方关系两个层面的转型，城市化进程中的农民公民权利获得了相应的发展机会和发展动力。国家与农民个体的同时“在场”塑造出了农民公民权利发展的两种理想类型，为中国建构一个以权利为基础的新社会秩序奠定了坚实基础。这两种理想类型面临着相对同质的环境约束，具有很强的可比性。为此，在考察农民公民权利发展动力的基础上，本文将总结农民公民权利发展的总体性经验，为实现城乡整合和推进新型城镇化发展提供经验借鉴。

       其一，推进结构性同化。结构性同化概念主要用于包括族群、外来移民等群体的社会融合研究，着重强调“移民群体成为主体族群中的次级群体，其家庭、密友、俱乐部成员和组织化的群体都成为主体群体中的一部分”②。在城市化进程中，结构性同化则是指在城乡之间推进基于公民身份权利为主体内容的制度整合和社会融合。政府通过治理制度与社会政策两个层面的改革创新，努力破除农民与市民两大群体间的身份边界，消除城乡二元结构界限，使农民经由身份转换成为市民的一部分，他们被统称为居民，实现农民与市民间的结构性同化。在具体的城乡统筹改革试验中，依据结构性同化要求，成都市政府按照全域成都的治理理念，建构城乡一体的民主治理模式，建设城乡一体化的公共就业体系，推进城乡社会保障渐进并轨，从而逐步使农民享有了与市民平等的公民权利。

       其二，以民主方式推进城乡关系变革。城乡关系变革是一次有关利益分配格局的大调整，众多的社会群体牵涉其中。因而，在国家主导建设新型城乡关系之时，需要尊重相关利益群体的权利，通过民主的方式让其参与到变革中来，在平等协商、相互妥协、尊重权利成本的基础上推动改革。唯有如此，才能减少城乡变革过程中的冲突与对抗性，构建起多元协作的治理机制来提升改革的效率。众多的案例从正反两个方面阐明了以民主方式推进城乡变革的重要性。大多数的被征地农民抗争事件表明，被征地农民具有强烈的规则意识和权利意识，他们十分看重自己的知情权、承包经营权以及与身份转变相匹配的权利。政府在征地过程中忽视和践踏这些权利，往往会招致失地农民的激烈抗争，这不仅影响社会稳定，而且会令土地征收之后的开发建设成本急剧增长。而成都城乡统筹改革经验则从正面表明民主是推进变革的重要手段，如政府在建设城乡一体的民主治理模式时，普通群众虽然对于房屋拆迁、拆村并院及建设新型社区的政策很支持，但是由于前期在操作中缺乏透明性和公开性，致使部分冲突发生。后来政府采取了统一摆到桌面上来谈的开放、民主方式，很快就化解了前期的冲突。

       其三，强组织、强动员与强参与。城乡关系变革与农民权益保障是非常重大的系统性改革工程。从执政党和政府角度来看，需要进行广泛的组织动员，引导群众积极参与，才能够凝聚城乡关系改革共识、激发制度性需求，增强支持改革的力量，进而打破城乡二元体制，建设一个统一的“社会中国”。在成都市，城乡统筹成为了一把手工程，更是干部考核的关键部分。上层领导的重视和改革者的决心将这种强组织、强动员从市级机关一直传导到成都基层社会，从而动员起各个层级的行政力量和社会力量参与城乡一体化改革。此外，改革者还要求干部通过上门动员、分片分区承包、开院坝会等多种方式向农民讲述城乡改革政策，帮助农民算账，鼓励农民提意见，在动员广大农民参与的过程中借助诸多的民间智慧推进城乡统筹改革。强组织、强动员与强参与有效地保障了成都城乡一体化改革的延续性和深入性。站在农民角度上，无论是在城乡一体抑或城乡二元的制度环境中，农民唯有广泛动员、组织起来、有序参与到政策制定与政策执行的议程中去，才能获得更多的博弈筹码以维护自身权益。中国各地发生的被征地农民抗争事件，起因多数源于政府蛮横地剥夺农民的参与权、知情权，才使得被征地农民采取了激烈的抗争，也正是因为农民缺乏组织动员，因而在与政府的博弈之中才处于弱势。尽管农民抗争对于农民公民权利发展有积极的影响，但是，如果我们要真正将农民公民权利发展纳入到制度化政治轨道之中，那么强组织、强动员与强参与对于权利不足的农民而言就更加弥足珍贵。

       其四，把握好国家政策与地方传统间的关联性。在中国基层社会场域中，国家与社会关系是影响基层社会治理绩效的重要因素，把握好国家政策与地方传统的关联性对于建设和谐社会至为关键。贺雪峰在农村研究领域主张“农村政策基础研究”，力图将自上而下的国家政策、村庄内生因素以及二者间的互动等结合起来，建构认识村庄政治社会现象的逻辑框架。在国家治理农村社会的政治实践中，他认为应当重视传统关系的存在，“传统关系的发展，对于重建9亿不能快速现代化的中国农民的有序生活，具有非常重要的意义”(贺雪峰，2005：146)。此外，国家大传统与地方社会小传统在中国村落城市化进程中的关系，同样证明了国家政策与地方传统关联的重要性。在大传统的影响之下，小传统具有自身的生存智慧与生存机制，进而适应社会变迁与转型。“对于大传统而言，在其对小传统的渗透过程中，如果仅仅依靠强制性的行政指令或政治力量与小传统对抗，不仅无法达成目的，还会造成这一变迁过程甚至整个社会的无序。因此，大传统也不断吸收小传统的因素，在尊重小传统部分功能的同时，对自身进行适当的调整，由此，不仅使自身更快地得到认可，还可以缓解转型的阵痛，使社会秩序得以维护。”(籍颖，2010：64)成都市能够顺利推进城乡一体化改革，一个非常重要的经验就是注重国家政策与地方传统之间的关联性，政府从两个方面使传统社会资源现代化：一是尊重民间智慧的创造，在土地确权工作中广泛成立由农村长者组成的议事会，既改善了农村基层治理结构，又赢得了农民对于土地产权制度改革的信任和认可；二是政府积极介入作为传统社会主要治理工具的村规民约，指导制定村规民约，将改革的内容及成果通过通行于村庄内部的契约性规范予以文本化，使其成为一种融乡土性与现代性于一体的重要整合机制，在城乡一体化改革带来重大利益调整的历史节点上充分发挥其内在的整合、调解功能。

       注释：

       ①国家发展和改革委员会：《国家发展改革委关于批准重庆市和成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区的通知》(发改经体【2007】1248号)。

       ②周大鸣：《族群与族群关系》，载岁月联盟。http：//syue.com/Paper/Society/Related/183501.html，2010-08-12。

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