从发展型政府到公共服务型政府——以浙江省为个案，本文主要内容关键词为：浙江省论文,个案论文,服务型政府论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当今世界的竞争，不仅仅是经济的竞争，而且是政府效能的竞争、政府管理水平的竞争。建立现代化的政府体系，与建立现代化的市场体系、企业体系同样重要。改革开放以来的历史证明，我国经济社会领域改革的每一步进展都有赖于政府改革的实质性推动，而政府改革的滞后，也成为制约我国经济社会领域改革的主要瓶颈。
政府改革和经济社会发展息息相关，经济社会的发展不仅要求政府发挥重要的作用，而且也推动着政府改革。政府改革和经济社会发展之间的这种内在关联在浙江省得到了显著体现。改革开放以来，浙江的经济得到了迅速发展，从1978年到2003年，浙江国内生产总值由123.72亿元增至9200亿元，经济总量从原来的第12位跃居全国第4位，居民生活水平和生活质量位居全国前列， 浙江成为全国经济增长最快和市场经济最活跃的省份之一。快速的经济发展和市场取向改革得益于浙江政府的改革，同时也对政府自身的改革和创新提出了新的要求。2004年中共中央编译局比较政治与经济研究中心、中央党校世界政党比较研究中心联合发起了第二届“中国地方政府改革与创新奖”评选，在10名优胜奖中，浙江占2席；在3名鼓励奖中，浙江占1席。浙江地方政府创新走在了全国前列，这些已开始实施和推行的一系列根植于浙江经济和政治基础、行之有效的改革措施，不断推进公共服务型政府的建立，形成了具有浙江特色的政府改革进程。
一、发展型政府的困境与公共服务型政府的含义
所谓发展型政府，是指发展中国家在向现代工业社会转变的过程中，以推动经济发展为主要目标，以长期担当经济发展的主体力量为主要方式，以经济增长作为政治合法性主要来源的政府模式。
1997年亚洲金融危机的爆发，触发了人们关于政府与市场、社会关系的讨论热潮。如果说东亚、东南亚新兴工业化国家的崛起使得强势的发展型政府的作用被作为成功经验而得到强调，那么金融危机的爆发则使一些人的看法转向另一个极端，强势的发展型政府越来越被看作亚洲问题的根源而不是成功的根据。事实上，东亚、东南亚新兴工业化国家的崛起证明了政府解决“市场失灵”、推进经济发展的能力；但是，这些国家在引进政府干预之后，一方面没有注意到干预的应有限度，特别是在本国经济经历了几十年的快速发展之后，政府迟迟没有从一些不该再管的领域中退出，而民间企业也往往屈从和奉迎政府的意旨以谋私利，从而出现了所谓“裙带市场经济”。另一方面，政府干预失去限度，不但不能保证政府自愿退出竞争性经济领域，因而不利于市场的发育和成熟，而且容易导致政府的腐败和滥用权力，不利于经济、社会的长期发展。因此，对发展型政府的反思，不能停留在一般意义上“好得很”或“糟得很”的争论，而应该结合特定时空背景，指出它需要适时实现转型。
在我国，由于政府将掌握的资源主要运用在经济领域，政府长期充当了经济建设主体和投资主体的角色，这种政府行为在我国的经济社会发展中曾经发挥了非常重要的作用。改革开放25年来，我国的GDP以年均9.3％的高速度增长。2003年更是中国经济增长的里程碑，人均GDP跨上了1000美元的重要台阶。
但是GDP的连年快速增长，并没有消除经济和社会发展的不平衡，相反，这些问题日益突出了。统计数字显示中国的贫富差距几乎达到了国际公认的警戒线，城乡居民收入差距在逐步扩大，广大内陆地区的发展明显落后于沿海地区。温家宝总理在十届全国人大二次会议所作的政府工作报告中，列举了我国在实现多年经济快速发展的同时所积累的矛盾和问题，包括农民增收缓慢，就业和社会保障任务重，区域发展不平衡，部分社会成员收入差距过大，资源和环境压力增加等，以及经济加快发展所带来的一些新矛盾，包括盲目投资、低水平重复建设，能源、交通和部分原材料供求关系紧张，违法违规占用耕地，社会事业发展滞后，城乡低收入居民生活困难，严重刑事犯罪案件屡有发生等。同时，政府长期充当经济建设主体和投资主体角色，也削弱了政府能力、降低了行政效率，导致了政府体制建设上的一些不良后果：一是政府权力的异化，公共利益部门化，权力寻租无法避免；二是助长了地方保护主义，市场分割，政出多门；三是这种体制必然会以GDP为官员政绩考核的主要指标，造成许多低效率的投资，政府的社会服务功能受到抑制，在失业问题、弱势群体的保护方面难以充分发挥作用；四是市场机制发挥作用的空间被压缩，行政垄断和审批事项增多；五是政府的社会公信力降低，社会信用体系破坏，容易形成畸形的市场经济。
可以看出，发展型政府模式与计划经济时期相比是一个巨大进步，它大大推动了我国经济的持续快速发展，但是随着改革的不断深入，我国各种所有制成分的企业逐渐发展成为市场经济的主体，政府不应当也不可能再充当经济建设的主体力量。在社会主义市场经济条件下，政府职能主要是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。2003年战胜非典疫情给我们的一个重要启示就是，发展不能仅仅被理解为经济增长，不能仅仅被理解为GDP的增长。以人为本，重视社会全面发展、协调发展、可持续发展，越来越成为一种社会共识。这种新发展观对于政府改革的要求就是，在社会主义市场经济体制已初步建立的新历史条件下，政府必须适时实现角色的转型，由发展型政府转变为公共服务型政府。
“公共服务型政府”理念是在20世纪80年代“新公共管理”运动蔚然成风的背景下首先由西方国家提出的，此后又得到多次修正。这一理念主张管理就是服务，政府的存在是为了满足社会的需求，政府应该尽可能地为社会提供满意的公共物品。
在我国，“公共服务”已经被确定为政府的基本职能之一。作为与经济调节、市场监管、社会管理相并列的政府职能，它所指陈的范围比西方新公共管理运动中提出的公共服务型政府要小得多，主要是指提供公共产品，如交通、商业服务、基础教育、环境保护等，为企业在市场竞争中创造一个良好的外部环境；及时地收集、分析、整理、传递各方面的信息，以提高全社会的信息分享程度，降低因信息不完全造成的无效率等。可见，公共服务职能只是公共服务型政府的一个职能，公共服务型政府的外延更为广泛。
在借鉴西方新公共管理运动及其批判所提供的理论资源基础上，我们可以给“公共服务型政府”下一个定义。所谓公共服务型政府，就是以“管理就是服务”为根本理念，以提供私人或者社会不愿意提供、或者没有能力提供的公共产品为主要职能的政府。
具体而言，公共服务型政府是以公民为中心的政府。“新公共管理”运动的理论家认为，政府应该“掌舵而非划桨”，而新公共服务理论的倡导者罗伯特·B.丹哈特和珍妮特·V.丹哈特则进一步指出，在治理体系中要将公民置于中心位置。（注：罗伯特·B.丹哈特、珍妮特·V.丹哈特：《新公共服务：服务而非掌舵》，载《中国行政管理》2002年第10期。）在丹哈特夫妇看来，新公共管理改革虽然改变了官僚制政府的公共服务直接提供者的角色位置，但是官僚制政府仍旧拥有极大的权力来决定公共政策，它仍旧是一个较为封闭的系统，公民依旧难以参与进而影响公共政策的制定。因此，他们提出新公共服务理论，来试图改变“政府独自掌舵”的局面。在新公共服务理论看来，政府是人民的政府，因而政府在为“国家”这条船掌舵的时候，必须听从人民的意见。“公务员的首要作用乃是帮助公民明确阐述并实现他们的公共利益，而不是试图去控制或驾驭社会。”（注：罗伯特·B.丹哈特、珍妮特·V.丹哈特：《新公共服务：服务而非掌舵》，载《中国行政管理》2002年第10期。）可见，公共服务型政府不能是凌驾于社会之上的封闭官僚
机构，而必须以公民的需求为中心，为其提供高质量、高效率的服务。
公共服务型政府是职能有限的政府。在现代市场经济条件下，政府要以“市场增进论”（注：参看青木昌彦：《东亚经济发展中政府作用的新诠释：市场增进论》（上、下篇），载《经济社会体制比较》1996年第5、6期。）定位，必须把政府的职能严格限定在对市场失灵的匡正上，凡是市场与社会能自我调节的内容，政府就应自动退出，实行政府与市场主体严格归位。政府不再直接经营竞争性物品和服务的生产和供给，并且在集体物品和服务的生产和供给方面选择多样化的机制。政府把精力主要集中于规则的制定和实施上，营造一个有利的激励环境，提供公平的法律，保障稳定的社会环境，建设市场制度，并促进市场的有序进行。公共服务型政府应该是一个以市场为基础、遵循市场优先原则的政府。
公共服务型政府是行政行为有效的政府。有限政府必须又是有效政府。有效政府是指能够实现高度的技术效率、配置效率与制度效率的政府。这就要求政府一方面明确自身角色，充当宏观调控器、裁判员和服务员；另一方面增强自身能力。政府能力是政府依据自己的权力和权威，通过制定政策和组织动员，实施自己承担的法定职能、贯彻内在意志、实现管理目标的能力。这意味着，政府对经济社会领域的管理虽已不再拥有无限权力，但这并不否定政府的作用，政府应改变其作用方式，并使其行动方式与机构能力相符。（注：世界银行编写组：《1997年世界银行发展报告：变革世界中的政府》，中国财政经济出版社1997年版第39页。）公共服务型政府是法治政府。“政府的根本任务不是替代市场，而是通过促进法
治为市场经济的发育和成熟提供稳定的环境。”（注：文贯中：《市场机制、政府定位和法治——对市场失灵和政府失灵的匡正之法的回顾与展望》，载《经济社会体制比较》2002年第1期。）法治的首要作用是约束政府，防止政府对经济活动的任意干预（注：钱颖一：《市场与法治》，载《经济社会体制比较》2000年第3期。），使得政府的行为具有确定性和可预见性，促使政府行政管理稳定而高效，通过公开制度、听证制度、申诉制度、国家赔偿制度等一系列法律制度，更好地维护公共利益，保护公民、法人和其他社会团体的合法权益，维护良好的社会秩序，保障市场经济的健康运行与繁荣发展。
公共服务型政府是责任政府。权力和责任应是对等的，政府作为公共权力的行使者，必须对社会公众负责。传统的公共行政需要明确区分下达命令及执行命令者，后者执行命令时不对其结果负任何责任。这就导致在官僚制模式运作中，结果的取得是不重要的，行政人员也可以声称没有下达命令或命令不清楚，从而逃避责任。在这种情况下如果又缺乏一套完善的责任制约机制，就会导致政府管理过程中责任的丧失、效率低下、回应性差以及各种寻租、腐败现象的出现，最终导致公共利益受损。因此，公共服务型政府应该有较为完善的责任机制，把责任落实到具体岗位和个人，提高政府的运作效率与质量。
公共服务型政府是民主参与的政府。在丹麦近年来所进行的公共管理改革过程中，公共服务的使用者可以通过选举委员会广泛地参与到行政过程中去，通过对行政决策施加影响、对行政过程进行监督，与公共部门展开合作，提高了公共部门的行政绩效，满足了公民对公共产品的需求。（注：Carsten Greve， Peter Kragh Jespersen： New public management and its critics： alternative roads to flexible service delivery to citizens？ in Luc Rouban， Citizen and The New Governance： Beyond New Public Management， Amsterdam： IOS Press， 1999， p.153.）这一实践表明，公共服务型政府应该为公众参与提供渠道。离开公众的参与，行政人员或专家往往无法获得制定政策所需的全部信息，甚至得不到正确的信息。不论是公共部门还是私人部门，没有一个个体行动者能够拥有解决综合、动态、多样化问题所需的那部分知识与信息，也没有一个个体行动者有足够的知识与能力去应用所有的工具。（注：参看B.盖伊·彼得斯：《政府未来的治理模式》，中国人民大学出版社2001年版。）排除公众对重要决策的参与，容易造成政策失误。
可以看到，从发展型政府向公共服务型政府的转变，不仅是政府管理体制上的改革，更是政府理念上的改革，它具有行政学意义，更具有政治学意义；这一转变的范围也超出了政府内部的行政体制，涉及到了政府与市场、社会的关系。下面我们选取浙江这个市场经济先发地区和政府制度创新活跃地区为例，通过对浙江地方政府治理转型的典型实例描述、原因分析及存在问题的评价，对公共服务型政府在我国的建设作出一个考察，并从中观层面探索构建公共服务型政府的可能思路。
二、公共服务型政府在浙江的兴起
改革开放以来的短短25年间，浙江在自然资源非常贫乏和工业基础极其薄弱的约束条件下，发展为国内生产总值、人均国内生产总值和财政总收入均居全国第4位的经济大省，成为中国经济快速发展、制度创新活跃的一块热土。在这一过程中，浙江地方政府发挥了积极作用，主要表现在以下几个方面：第一，浙江政府从各地实际出发，尊重群众在实践中创造的改革和发展的不同模式，如温州模式、浙北模式等。这些不同模式既是体制上的创新，又推动了区域经济的发展。第二，浙江政府对不完全的计划和不完全的市场进行衔接，在本地区范围内对产业结构和企业投资进行积极的干预和协调，有力地促进了当地经济的增长和社会事业的发展。第三，地方政府对中央的宏观调控措施进行市场化调整，减弱了转轨时期宏观调控措施难以避免的行政化倾向和“一刀切”弊端。地方政府既是中央宏观调控措施的实施者，即调控主体；又扮演着当地企业“总代表”的角色，参与本地企业吸引外地资源、开拓销售市场，在地方经济利益最大化的驱使下，使地区经济在宏观紧缩条件下获得适度增长。（注：参看朱家良、周日星：《地方政府职能转变的特点、目标和途径》，载《浙江社会科学》1998年第5期。）
市场经济的早发以及发展速度的加快也较早地暴露出政府对经济社会管理上的问题，使得浙江政府不断转变职能和运行机制。改革开放以来，政府首先调整对于经济活动的指令性计划管理，推进农村工业化，把农民从束缚他们的土地上解放出来，并积极调整经济工作方针，改革计划、流通、物价等体制。同时，浙江政府始终注意调整政府与企业和市场的关系，从大包大揽、干预企业经营，转到规划、引导和监督上来，积极发展产权明晰、机制灵活的个体私营企业，改革国有、集体企业，改革流通方式，发展各种类型的专业市场，逐渐分离政府和企业的紧密关系，并且对建设工程承包、经营性土地使用权出让、国有资产产权交易、政府采购、医药采购等配置稀缺资源的行为，绝大多数实行了公开招标，还权力于市场。
随着市场经济体制在浙江的基本确立，政府的自身改革日益成为紧迫问题。大致从2000年开始，政府将自身定位逐步从发展型政府向公共服务型政府转变。为适应新的社会经济发展形势，浙江各级政府积极编织“服务网”和“安全网”，建立公共服务型政府，推出了一系列重要改革措施，有效地加快了政府转型，提高了政府对经济社会的管理水平。
在服务于市场方面，政府积极为企业的生存发展创造良好的软硬环境，保护产权
，构筑资金、人才、技术等生产要素集聚的新高地，积极构建社会信用体系，创造一个公开的、稳定的、可预期的发展环境。同时，通过实行以财政贴息为主的财政政策，支持经济结构的战略性调整，促进企业的技术改造、技术进步和技术创新，加强基础设施建设，促进环境保护和第三产业发展，有效地调动了市县政府发展经济、增收节支、开辟财源的积极性。
在服务于社会方面，浙江政府根据统筹城乡经济社会发展的要求，着眼于解决当前最突出的经济社会矛盾，为社会提供最基本的公共产品和公共服务。浙江在全国还率先推行乡镇企业产权制度改革、小城镇户籍制度改革、粮食购销市场化改革等一系列改革，使浙江在城乡协调发展方面走在了全国的前列。在解决“三农”问题上，浙江劳动和社会保障部门开始建立健全为农民就业服务的机构，从农村劳动力总量控制向疏导和服务方向发展，浙江部分地区还积极推出了土地换社保、提供就业培训、成立“社区股份经济合作社”等保障失地农民权益的方法。在统筹人与自然发展上，浙江省制定了可持续发展浙江行动计划，实施了“十年绿化浙江”、建设“绿色浙江”等重大举措，重点加强对耕地资源、水资源、矿产资源和生态环境的保护，严格控制人口自然增长，并积极探索集中化、市场化治理污染的路子。
在政府能力建设上，浙江一方面渐进推进机构改革，长期以来对机构、编制、财政支出持谨慎、控制的做法，保持了一个较小的政府规模。另一方面，浙江积极推进政府运行机制转变，在审批制度改革、政务公开、公共财政建设、预算编制和管理、政府集中采购等方面都取得了较大进展。2004年7月1日开始正式实施的《行政许可法》进一步规范了政府行为，依照该法，浙江省政府已取消了违章设立的行政许可（审批）项目82项，省政府发布的涉及行政许可的规范性文件也有203件被废止。在清理之前，浙江省一级的行政许可收费项目有86项，现在只保留了8项， 取消项目达78项，涉及金额1.2亿元左右。
浙江的政府改革可以被看作是一种与经济发展共生共存共荣的体制变革过程，即诱致性制度变迁。研究浙江政府改革过程的启动与演进的过程，不能脱离浙江的社会经济发展过程。基于此，我们就不能局限于描述政府改革事件本身，而是需要进而对浙江政府治理转型的社会经济环境进行考察，并从中对政府治理转型的原因及存在的不足作出解释。
三、浙江政府转型的原因分析与制度背景
改革开放以来，浙江的经济社会发展经历了市场基础形成、市场扩展和市场深化的过程，相应地，政府角色也经历了“无为”、“有为”和“服务”的过程。
改革开放过程首先是一个政府放松管制的过程，是一个还权于民的过程。最先获益的是农民，家庭联产承包责任制的迅速推广空前扩大了农民的自主权，紧接着，非农领域向农民开放，如在温州等地农民被允许从事工商服务业的个体和家庭经营。随后，城市居民个人经济活动空间也被大大扩展，经济活动的个体化开始兴起。当人们可以自由支配和使用自身的人力资本时，经济增长就开始了。人们的私有物质产权开始形成并积累，这就构成了市场化的物质基础。在这一过程中，低层级政府的主动支持以及高层级政府的保护性默许，成了在理论和政策跟不上实践发展的情况下促进市场主体和市场体系发育成长的一种策略。
在缺少管制的条件下，市场和交易规模递增，但搜寻合适的交易对象以及交易中的机会主义和不确定性也增加了，其结果是交易成本的上升和交易的失范与无序，从而限制了交易的进一步扩大。在体制转轨初期，浙江曾一度出现比较严重的信用失范现象，温州商品甚至成了“假冒伪劣产品”的代名词。在这一过程中，政府从“无为”向“有为”转变，旨在创造公平竞争的环境、规范交易秩序的制度。浙江省较早实行了市场的管办分离，并大力整顿和规范市场秩序，着力深化区域性质量整治工作，许多地方还提出了质量立市、质量兴业等举措。同时，由于地方政府具有独立经济利益目标，且个人利益与本地区经济发展总体利益的联系日益密切，使得地方政府积极充当“经济人”角色，出现了地方政府的利益机制和行为约束机制失衡、地区行政壁垒、地区间过度竞争等不正常现象。这种现象与传统计划经济体制中条块管理的弊端并存，使低水平重复建设等问题难以解决，加剧了结构性矛盾和经济效益低下的顽症。
市场的不断扩展和改革的深化，也使浙江那种与群众和基层自主的创业活动相伴推进的诱致性制度变迁模式陷入了困境。浙江经济发展因中国加入WTO 更加容易受到国际经济波动的影响，国外的资金、技术、人才和产品全面铺开了经济竞争的战场；长江三角一体化迫切要求浙江省在积极融入这一进程的同时，重构主体产业结构，寻求自身定位、制定发展战略；省内土地、能源、人才乃至水等重要生产要素全线告急，浙江产品在国内较为发达的地区特别是城市地区的市场占有率很低，专业化产业区特色明显但产业层次不高，现代企业制度尚未普及（注：参看罗卫东：《大力推动制度创新，构建浙江经济新的竞争优势》，载《浙江社会科学》2003年第1期。）。总之，在劳动力、土地、资金这些经济发展的初级生产要素的效能已经得到较为充分的发挥的条件下，下一阶段浙江经济持续高速发展已经难以依靠这些改革措施来实现。这就要求政府大力推行科教兴省战略，构建配套服务体系，优化创业环境，降低创业成本；推动高新技术园区和科技园区的体制和组织创新；切实提升专业化产业区的档次和品味，增强其自主竞争的优势。
同时，随着市场化的不断深入，浙江社会发展也面临着诸多挑战，主要包括：城乡二元结构还没完全打破，社会经济制度中“城市偏向”问题突出；城市化水平滞后于工业化水平，浙江城市化水平为48.67％，居全国第8位，与国民生产总值居全国第4位的经济大省地位不相称； 社会公共产品尤其是农村社会公共产品供给不足，例如农村公共基础设施还相对薄弱，农村的技术教育投入也相对不足；城乡居民收入差距继续扩大，1999年城镇居民人均可支配收入是农村居民人均纯收入的2.13倍，2003年差距扩大到2.43倍；由于强行征地、拆迁等引发的社会矛盾增多，政府征地与农民利益之间在补偿、就业和保障上已出现紧张关系；浙东北和浙西南发展仍不均衡，全省25个欠发达县市，浙西南的衢州和丽水就占了15个。（注：杨建华：《2003—2004年浙江社会发展总报告》，《浙江蓝皮书：2004年浙江发展报告》（社会卷），杭州出版社2004年版第10—16页。其中数据部分已根据2003年浙江省国民经济和社会发展统计公报校正。）这就要求政府在经济发展的基础上提供丰富的公共产品，优化完善社会结构，促进社会经济、城市乡村、环境生态和谐发展。
在这样的背景下，浙江政府角色再次发生转变。如果说在经济体制转轨的初期，浙江政府以加快经济发展为导向具有合理性和必然性，那么随着现代化、市场化进程的加速，以及新的社会经济问题的产生，浙江地方政府的职能和运行机制就日益显得不相适应。政府管理开始从“有为”向“服务”转变，生产力优先开始为社会整体发展优先所替代，政府不仅加快了金融、国资管理、社保、城市（镇）管理体制等改革进程，也开始着力于调整政府运行机制和行为方式、提高行政效能。
那么，政府角色转变何以可能？我们可以从浙江经济改革和发展的特色、 社会力量的发展和区域文化环境等因素中寻找解答。
浙江市场主体多元化、市场体系发育较快为政府从控制资源、主导经济发展向让位于市场、为市场运行提供良好环境转变提供了可能性。
浙江率先形成多元化的市场主体，奠定了充满活力的微观基础。首先，在多元化市场主体中，个体私营经济由于产权明晰、决策自主、利益直接，权责利内在统一，激励约束机制有效，能够与市场机制有效结合，因而最具活力，发展最快。到2003年底，在全省生产总值中，个私经济增加值为4790亿元，占52.1％，个私经济总产值、销售总额、社会消费品零售额、出口创汇额、全国民营企业500强企业户数等五项指标位居全国第一。其次，民间资本进入科技教育、文化教育、城市建设等一系列社会发展领域，形成了一批新型的市场主体，2003年非国有投资3198亿元，比上年增长45.8％，占全社会投资的64.7％。第三，国有企业和城乡集体企业通过改制，竞争力和控制力大大增强，国有资产进一步向关键领域和重点行业集中，在全省电力、通信、自来水、煤气供应等行业中，国有及国有控股工业比重超过80％，在化学、冶金等资本密集的基础原材料产业中超过50％，在电子、医药等技术含量较高的新兴产业中超过40％。
市场体系的发育良好体现在商品市场和生产要素市场的完善上。浙江商品市场十分繁荣，商品交易市场数量多、规模大、综合能力强、辐射范围广。商品交易范围基本覆盖生活、生产资料的所有领域，形成以消费品市场为中心、专业市场为特色、生产资料市场为后续、其他要素市场相配套的商品交易网络。2002年全省共有商品交易市场4193个，全年商品市场成交额4997亿元，年成交额超亿元市场达457个，超十亿元市场77个，超百亿元市场6个，被誉为中国“市场大省”。市场成交额、超亿元市场数、单个市场成交额3项指标连续多年居全国第一。同时，浙江的资本、劳动力、技术、土地等生产要素市场也蓬勃发展，如各地积极发展农村金融合作机构，根据中小企业的特点，形成了灵活、高效的信贷机制，成为当地个体私营企业融资的主要渠道。
市场主体的活力与市场体系的完善，使得浙江政府能够较少介入单个产业的发展，而是集中精力为企业发展营造良好的发展环境，并创造性地运用中央政策，为推进市场化改革创造宽松的政治环境。在政府作用范围上，市场机制的建立使政府可以从直接“管企业”、“管市场”方面退出，更好、更强有力地执行组织公共物品供给这个最基本的职能，致力于保护产权、维护宏观经济稳定、建设基础设施、提供公共服务等。在政府作用方式上，市场的健康发展为政府改进管理方式、提高行政效率、降低行政成本提供了可能性，例如浙江市场从“卖方市场”转变为“买方市场”，从“封闭市场”转变为“开放市场”，就为政府采购提供了所需的买方市场。
民间力量、行业协会的壮大为政府退出某些社会管理领域提供了可能性。
市场经济中资源的流动、重组，造成了社会的分化和社会结构的重构，导致公民社会发展空间的进一步扩展和发展速度的加快。浙江市场经济发育较早，也使一些发展中的不良现象暴露较早，比如市场中产品质量低下、假冒伪劣盛行、行业内部恶性竞争不断、产品专利不能得到有效维护。在这样的背景下，一些基于市场和行业发展的民间组织成长起来，在规范市场秩序、维持行业良性竞争和健康发展方面发挥作用。同时，随着中国加入世贸组织后贸易摩擦的不断增加，单个企业难以面对和承担这些成本，需要力量的整合，也需要行业协会、商会在协调市场、价格、组织反倾销应诉等行动中发挥作用。在温州，烟具协会在欧盟对打火机实行反倾销立案后积极组织应诉，并赢得了国际官司的胜利；温州服装商会承担了质量监管、对外宣传、行业技术创新等工作；在黄岩，浙江柑橘产业协会带领企业五赴欧洲游说，终于使我国的橘子罐头重返欧盟市场；在舟山，出口水产行业协会带领15家企业联合应战美国出口虾产品反倾销，浙江民间商会、行业协会在市场经济的大海中越来越游刃有余。
民间商会、行业协会的兴起使得政府职能下放和职能转移成为可能。目前，浙江的民间商会、行业协会主要发挥着政策宣传、参谋、参与行业规划、推动光彩事业和支持社会公益事业、招商引资、加强质量监督等职能。（注：郁建兴等：《在政府与企业之间——以温州商会为研究对象》，浙江人民出版社2004年版第15页。）
与市场经济相契合的区域文化环境为政府树立以人为本的管理理念提供了可能性。
浙江在历史上就形成了独具特色的财富观、义利观。在市场经济的发展历程中，浙江民众较早地认同了利润最大化机制、竞争机制、分工协作机制，公民的主体意识也较早觉醒并日趋成熟。同时，利益源泉的多元化和社会及政府行政控制的弱化，使公民个体的行为自由度大大增加，长期的自主性社会实践锻炼了人们的自主能力，也增强了人们的自主意识、独立意识以及个人对自主行为负责的责任感。在此基础上，权利观念逐渐普及，人们逐渐了解宪法和法律所赋予的诸多权利，认识到这些权利的价值并予以珍视，进而要求他人、社会和政府予以尊重，一旦发现其权利受到异己力量（包括政府）的非法侵害，就会诉诸各种手段加以维护。这一区域文化环境推动着公众社会心理从依附走向自主，推动着浙江政府从管制向服务公民的治理理念转变，在政治、经济、文化和其他社会生活中为公民提供了有更多更大的选择自由，在世俗文化中增进了尊重人、重视人的价值和人自身道德的累积，较好地体现了“以人为本”的发展观。
四、走向公共服务型政府
受内生制度的不断深化带来的“倒逼效应”影响，浙江省级政府近年来加快了政府改革的步伐，取得了明显效果。但由于这些改革多由自上而下推动，在部门和低层级政府中仍然存在着开展改革工作主动性不强、搞形式主义等问题，已完成的一些改革在某种程度上属于应付性、浅层次改革，在实际操作中也存在不少偏差。不仅如此，政府职能的转变也凸现了政府能力的不足，如政府结构成本、领导成本仍然较高，电子政务建设总体水平不高等。浙江政府改革要弥补这些不足，必须进一步转变职能，加快建设公共服务型政府。
如何进一步建设公共服务型政府？2004年6月28日，在正式施行《行政许可法》前夕，温家宝总理在全国依法行政工作电视电话会议上要求，全面推进依法行政，建设法治政府。这为浙江省进一步全面履行政府职能、提高政府社会管理和公共服务的能力和水平提供了切入点，只有依法界定政府与企业、政府与市场、政府与社会的关系，更多地运用法律手段管理经济社会事务，才能充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，进一步解放和发展社会生产力，实现社会的全面、协调、可持续发展。
1.建设公共服务型政府，首先需要确立现代政府理念，改善政府文化基础。
浙江在新一轮的发展中，最为需要的是有限政府、法治政府、分权政府和民主政府的制度构建。要实现政府治理转型，现代政府理念的确立、政府文化基础的改善是其中不可或缺的环节。基于此，需要坚持以人为本，牢固树立全面、协调、可持续发展的科学发展观，以全面的、实践的、群众的观点看待政绩，不断增强求真务实的自觉性，提高为人民服务的质量和水平。具体来说，第一，确立服务为本、公民驱动、公民取向的公民第一主义，以保障公民权利、促进公民权利的实现为政府基本职能，体现、落实人民主权原则。第二，充分认识政治制度建设、政府治理转型的必要性和重要性，大力推进与现代市场经济相契合的有限政府、法治政府、分权政府、责任政府和民主政府等现代政府理念的传播和落实。第三，加强公务员培训，对传统的干部继续教育培训机制进行改革，培养各级行政机关工作人员按照法定程序办事、保障公民合法权益的意识。
2.面对日益不确定的国际国内经济环境， 转变政府职能不能简单归结为退出某些领域，弥补市场失灵，而是要增强政府能力，改变政府的经济管理方式。
尽管“政府在经济中的角色将随着干预范围的缩小和直接行政干预的减少而变化”（注：托尼·赛奇：《中国改革中变化的政府角色》，载《经济社会体制比较》2002年第2期。），但政府能力的增强仍然是市场有效运转的必要条件。政府必须对不断出现的市场经济交易争议进行裁决。这意味着，政府必须建立一个完善的法律体制，管理关键的宏观经济变量，并确保经济和投资政策不被超出合理期限的限价或补贴所扭曲。（注：参看世界银行编写组：《1997 年世界银行发展报告：变革世界中的政府》，中国财政经济出版社1997年版。）
随着中国经济融入世界经济体系，国际间贸易摩擦进一步加剧，浙江政府应在履行经济调节职能的同时加大力度整顿和规范市场经济秩序，把工作重点放在严格市场准入监管、确保市场主体的合法性，维护公平竞争秩序、提高市场竞争效率，监督市场交易行为、保护市场主体权益上。同时，还要根据世界贸易组织的要求，创新市场监管的内容和方式，即在内容上全面调整市场监管程序，重新配置市场监管资源，以形成规范有序、运转协调、管理高效的政府市场监管体系，在方式上运用信息技术，强化政府对市场信息进行收集、整理和加工的功能，提高市场预警的准确性和超前性，并且建立政府的快速反应机制，提高对市场秩序的整体把握和控制能力。
3.统筹兼顾，为社会提供最基本的公共产品和公共服务， 着眼于解决当前最突出的经济社会矛盾。
当前，浙江在展示其多元化发展魅力与活力的同时也遇到了发展瓶颈，“能源荒”、社会稳定及环境治理问题突出。面对这些社会经济问题，政府要统筹兼顾，在推动经济发展的基础上为社会提供最基本的公共产品和公共服务。
具体而言，浙江省解决当前最突出的经济社会矛盾的工作应主要包括：随着城市化进程的加快，要彻底打破城乡二元结构，推动城乡之间劳动力等各种生产要素的自由流动和优化配置，完善社会保障体系，在农村公共产品的提供上给予更多的扶持，最终实现农民与市民的平等发展；要努力缩小区域间的发展差距，必须实施以观念更新、制度创新、管理创新、投资配套与倾斜等为内容的欠发达地区推进工程；非典和禽流感疫情的发生，人口老龄化的逼近，艾滋病感染者和发病人数的加速增长，要求政府加快发展社会公共事业；能源问题需要提高到战略高度来认识和解决，既要重视节能，又要研究开发节能技术，推广使用多种能源；面对经济发展与资源和环境需求间的矛盾，要以政府宏观调节与市场相结合的手段，激励资源和环境的可持续利用，广泛倡导全社会的绿色消费与清洁生产，提高资源综合利用与循环利用水平；等等。
4.推进社会中介组织的改革与发展，应成为浙江省加快转变政府职能、 增强综合竞争力的战略举措。
转变政府职能，不仅要求政府退出某些领域，健全和完善市场体系，而且需要社会中介组织成为沟通政府与市场的桥梁。中介组织首先是作为服务机构而存在的，它可以为政府的宏观调控提供信息咨询，为发展规划、政策、发展方向提供建议和参考，以适应政府的职能转变。因而，必须构造有利于社会中介组织发展的管理体制，建立符合社会中介组织自身发展特点和规律的生成和运行机制，形成符合浙江产业结构、市场制度特征并与国际惯例相适应的高度专业化、功能完备的中介组织体系。
针对目前行业协会组织行为不够规范的突出问题，政府需要加紧研究出台行业协会管理办法，充实和完善系统、配套的法规体系，使社会中介组织活动真正有法可依。其次，要重点发展和完善一批优势行业、新兴产业及与入世相关的行业协会，推动行业协会与产业发展的良性互动；把推进政会分开作为改革发展行业协会工作的重要切入点。再次，要规范中介服务行为，整顿中介服务市场秩序，提高中介人员的理论水平、职业道德和实际工作能力。
5.政府职能转变依赖于政府机构内部体系的完善和改进， 浙江省要率先建立起高效能的政府。
目前政府职能转变的迟滞以及当前出现的部分经济社会矛盾，与机构内部的运行机制、特别是以GDP为取向评价政府和官员的业绩有密切的关系。2003 年我国发生非典疫情后，许多专家发出了警示：我国当前已经进入社会发展的不稳定期。要从根本上解决这些问题，必须尽快废除唯GDP主义的政府业绩评价体系， 纠正那种见物不见人的片面发展观；坚持以人为本，更加突出政府的社会服务功能。可以考虑将政府官员的考核指标体系分为“考核指标”、“评估指标”、“评价指标”三大部分，其中“考核指标”包括反映经济运行情况的本地GDP及增长率、 地方财政收入、农民人均纯收入及增长率、城镇居民人均可支配收入及增长率，反映社会发展情况的城镇登记失业率、三项社保综合覆盖率、初中在校学生退学失学率及高中入学率等，反映可持续发展情况的人口出生率、人均耕地面积增减率等；“评估指标”则是选取用于评估当地经济运行、社会发展以及反映人民生活质量等的相关指标；“评价指标”拟设“对本地区社会经济发展情况的评价”、“对本地区社会管理与公共服务情况的评价”等几方面内容。与此同时，要建立科学的行政问责机制，追究政府行政机关和官员在公共服务职能方面失职的责任，并建立完善的信息公开制度，保障公民的知情权。
将政府职能从微观管理转到宏观管理、依法管理和搞好服务上来，还需要在行政方式上加以改进，简化办事程序，提高办事效率。特别是要深化行政审批制度改革，重点解决审批事项仍然过多、过于集中和减瘦留肥、明减暗不减等问题，规范行政许可事项，依法削减审批项目，进一步简化审批程序，逐步建立科学合理的审批管理机制、规范高效的审批运行机制、严密完善的审批监督机制。
当代中国正经历着经济、社会的全面转型，我们进入了一个更为深刻、更为复杂的改革新阶段。经济转型要求构建现代产权关系，社会转型需要形成新的社会利益整合机制。伴随着经济社会的全面转型，广大民众日益迫切地要求政府能够为他们提供基本而有保障的公共产品和有效的公共管理、公共服务；广大百姓越来越期望建设一个公开、透明和没有腐败的政府。在这一新历史条件下，我们需要对政府的职能和责任重新定位，需要对政府权力进行有效监管，自觉推进政府转型，加快建立公共服务型政府。就此而言，作为市场经济早发地区的浙江省建设公共服务型政府的实践，给我们提供了十分重要的经验。
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