论冷战后国际关系中的经济制裁，本文主要内容关键词为：国际关系论文,战后论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
冷战结束后，世界经济相互依存和相互获益前景不断发展，国际争端呈现出多样性和复杂性的发展态势。为了应付这种趋向，许多国家和国际组织已开始在不同的领域就争端的处理方式和解决机制进行了新的探索和政策调整。在众多的政策中，经济制裁已成为当今国际斗争舞台上使用最频繁、适用范围最广泛的一种强制性外交政策。
经济制裁是指一个或多个国际行为体为了实现一定的对外政策目标，而对某国际行为体经济交往实行的歧视性限制。根据对抗国家的需要和力量状况，经济制裁可以运用不同手段，在不同程度上进行。既有最严厉的经济封锁，如断绝贸易关系和金融往来，实行禁运，冻结该国政府和私人的海外资产等，又有较轻微的惩罚措施，诸如仅对贸易的某些方面进行限制。经济制裁手段运用已久。伯里克利的麦加那敕令、拿破仑的大陆封锁政策、国联对意大利的制裁都是这方面的著名例子。20世纪美国成为利用经济制裁来达到政治外交目的的“典范”。据德国《焦点》周刊（1998年7月27日）提供的数字， 本世纪以来美国政府宣布了110项一揽子制裁，其中有26项现在仍然有效， 涉及世界人口的一半以上（注：李少军：《论经济安全》，载《世界经济与政治》1998年第11期。）。冷战结束后受国际政治经济结构性变化的影响，经济制裁在许多国际关系主体外交政策战略中的地位进一步提升。这一切使研究国际政治中的经济制裁政策成为一种必要。
一、经济制裁政策的新特点
世界两极格局的终结使东西方军事对抗所掩盖的多种矛盾突现出来，以至于现在人们称冷战后的国际形势为“一半是和平与稳定，一半是动荡与冲突”。对于各种各样的矛盾、争端与冲突，由于目标的不同、利益的相异、事件性质的复杂，许多问题通过政治谈判难以解决，而武装冲突代价昂贵，经济制裁政策因之受到青睐。雅尔塔体制解体之后，各种形式的经济制裁相继出现在国际政治生活中，这在历史上是极为罕见的。美国继续对古巴、利比亚等国家进行贸易禁运；为了制止波黑战争的加剧以及为和谈解决创造条件，国际社会对南斯拉夫和波黑塞族采取了严厉的经济制裁；因经济纠纷问题发达国家之间相互采取了一系列经济报复措施；西方主要国家对海地、利比里亚等不承认民主选举结果的现政府分别进行了经济封锁；等等。这些经济制裁或是一国单独挑起，或是多国联合行动；或是集中于某局部领域某个方面，或是全方位的扼杀；或是短期的举动，或是长期的战略。
分析冷战后交替出台的经济制裁实例，我们可以寻到经济制裁政策的两个重要的新特点、新趋向。
第一，联合国全面参与国际经济制裁，作为制裁者的角色日益突出，促使经济制裁的范围趋于广泛化，作用趋于合理化。在冷战时期，实施制裁的主角一直是以美国为首的西方工业化国家，而受到制裁的则主要是社会主义国家和第三世界国家。经济制裁的实施者主要是有具体国家利益的民族国家。国际组织有时也实行一些经济制裁政策，但其数量、范围、广度、作用都是相当有限的。而现在联合国的地位、作用和权力都达到前所未有的程度，在维护世界和平与发展的旗帜下，由联合国制定一些经济制裁政策，作为解决政治问题的选择。从海湾战争至今，在联合国安理会的决议中有近一半的内容是与经济制裁有关的。联合国全面参与经济制裁引起了两个不可忽视的影响：一是它确立了在新时期范围广泛的国际问题上国际社会至少在表面上表现了团结一致的立场，除了被制裁者以外的所有联合国成员都具有制裁者的身份，尽管各国达到这一点的动机是复杂多样的。二是世界谋求强权的大国利用联合国的合法外衣在更广泛的领域参与制裁政策的制定，从而使国际经济制裁更加复杂，并模糊了其正义性和合理性。
第二，经济制裁成为发达国家处理相互矛盾和摩擦的重要工具。冷战后被东西对抗掩盖下的西西矛盾突现出来，特别是随着西欧和日本经济的起飞，他们与美国的经济矛盾也日益增多，内讧现象时有发生。据西方新闻媒介报道，由于美国的欧洲盟友不遵守制裁规定，制裁两年后的1993年，利比亚的支柱产业——石油业出口收入仍很可观并在国外投资了数十亿美元。美国曾为此向盟友提出45次抗议，但都未奏效。（注：陈必达、许月梅著：《国际政治关系经济学》， 甘肃人民出版社1996年版，第248页。）更值得一提的是，部分发达国家出于自身经济安全、经济利益的考虑，不时挥舞起经济制裁的“大棒”对付自己的盟友。强国之间制裁与反制裁的斗争已成为国际经济战中的一道风景。如美国与欧共体国家之间在关贸总协定达成协议之前，围绕着农产品与飞机补贴、公共工程投标和钢铁贸易等问题，或以贸易制裁，或以相应的报复措施向对方施加压力；美国与日本之间在贸易平衡和市场准入等方面也借助这种政策。当然，存在共同战略利益和经济利益的发达国家使用经济制裁的适用范围和预期目标都很小，以制裁作为威胁的情况较多，相互间容易作出让步，从而在短期内就可取消制裁措施。尽管如此，考虑到各国力求在更多和更深的贸易领域确定有利于己的国际规则以及对国际市场争夺的加剧，发达国家借助经济制裁处理经贸关系仍是一个发展趋势。
二、经济制裁在国际政治中的作用
冷战结束后，国际社会的基本矛盾更加突出地表现为国家主权与世界市场的矛盾，合作互惠的好处和摩擦冲突的危险都在增长。由于相互依存的世界性市场经济的拓展，经济因素在世界政治中的重要性不断得到加强，经济利益在民族国家利益结构中的地位日趋上升。对此，一些研究国际问题的学者预言：“正如战争——两次世界大战和同样重要的冷战——支配20世纪的地理政治地图，经济在21世纪将占统治地位。这个世界在21世纪越来越多地在经济领域进行，而不是出现在入侵或战争之中。”（注：（美）《时代》杂志1992年秋季号。）与此相应，国家安全概念和侧重点发生了历史性的变化，它已延伸到经济领域的深层次，经济安全战略地位凸显出来。在国际关系中，由于每个主权国家的目标都是最大限度地维护和扩大本国利益，特别是经济利益，因此，在国家之间的经济交往中，除了以市场关系为体现的纯经济因素之外，还包括以国家干预为体现的政治因素。在这样的时代背景下，在解决许多政治和经济问题时，选择经济制裁成了主权国家和国际组织的一种倾向，用经济手段解决国际问题有了一个方向。美国国际经济研究所研究员金伯利·埃里奥特的估计是，过去的81年，美国单方面实行的限制中有将近1／5是在1990至1996年之间实行的（注：（美）《美国越来越痴迷于制裁，但制裁却失去效力》，载《商业日报》，1998年7月10日。）。
利用经济制裁政策的行为体的主要逻辑是，通过程度不同的制裁措施，给被制裁者造成经济困难和损失，进而造成政治困境。在强大的政治和经济压力下，使其按制裁国的意愿采取或改变政策，从而促使发动制裁的预期目标得以实现。经济制裁政策的目的在于使对方不采用或改变原本有损于本国利益的政策行为，从而起到了威胁和强制作用。无可否认，冷战后的国际经济制裁在个别国家或地区取得了一定的政治、经济效果，为一些争端的解决提供了一定的条件。但是，某些国家利用经济制裁来推行其霸权主义和“干涉主义”政策的趋向日益突出。这除了通过联合国反映出多边形式外，更多的是以双边关系体现其意图和发挥制裁政策的作用，并改变了在冷战时期经济制裁只是处于以军事威胁为主导政策的从属地位和起配合作用的状况，从而成为维护和获取国家利益的直接手段。
1995年联合国秘书长加利在提交安理会的联合国年度工作报告中对制裁作了评述。他不反对今后在必要的情况下继续使用制裁手段，但同时也指出了目前在各地实行制裁所造成的负面影响：制裁的目标不明确或出现变化；制裁使人道主义援助面临困难；人民成了制裁的实际对象，从而对联合国及国际社会产生了敌视情绪；制裁使周边国家蒙受经济损失，等等。据统计，对南斯拉夫28个月的制裁给其造成的直接经济损失达430亿美元，间接经济损失已超出1000亿美元， 给民众生活带来了严重困难。制裁使南周边国家蒙受损失，其中多瑙河沿岸的罗、保、匈三国的损失估计已逾百亿元。联合国宪章允许在必要时使用制裁的手段，但目前制裁如此频繁和普遍，恐怕有悖于联合国宪章的本义。就前南地区情况看，西方许多政治家认为，如此复杂的问题靠采取制裁这类强制性措施是无法解决的，非经过艰苦的对话和谈判不可。一定限度的制裁也应当从有助于推动冲突各方面谈判为出发点。
必须指出的是，虽然经济问题已成为国家利益的决定性因素，但这并不意味着经济手段能解决或适用于国家政治的所有问题和领域。武装干预这种重要的政治斗争工具仍将在国际政治中长期存在。干预的手段和解决的政策，是由国际形势和发达国家的外交政策的特点所决定的。对于直接损害或威胁到大国根本利益的国际冲突，如果以经济制裁加以干预在短期内难见成效，发达国家一般会借助武力以求解决问题。海湾危机、科索沃危机的解决即为如此。
三、经济制裁政策的局限性
对于经济制裁的最终效果，大多数国际政治学家历来是持怀疑态度的。美国布鲁金斯学会对外政策研究所所长理查德·哈斯在其新著《经济制裁与美国外交》一书中认为制裁几乎从未起作用。他指出，作为一种干预形式，经济制裁既会给无辜人民造成很大伤害，也会给美国企业界、工人和对外政策的利益造成很大的损害。而实践也充分证明经济制裁的局限性。这种所谓“扼杀经济战略”大部分作用甚微，不能从根本上有效地处理和解决当前国际关系中所存在的多种争端与冲突，而且往往使制裁者引火上身。1997年总部设在华盛顿的欧美商业委员会的一份研究报告指出，美国对古巴实行的贸易禁运使本国61%的公司造成损害；对伊朗和利比亚贸易的禁令分别使60%和47%的公司遭受打击。据美国国际经济研究所和总统出口委员会等权威机构估计，由于对别国制裁，1995年美国出口减少150至190亿美元，丢掉了25万个就业机会（注：路透社布鲁塞尔1997年10月8日电。）。事实是， 至今没有一个国家屈服于美国的经济制裁压力，其中最典型的便是土耳其。作为美国的北约盟国，土耳其在达马托法通过之后不久，即同伊朗签订了一项进口价值230亿美元的天然气贸易协议，其数字远远高出了4000万美元的限额。
追及原因，除了与人们早已熟知的诸如制裁可能有损于制裁者自身的经济利益、由此被激起的民族自尊心反而有利于现政权的巩固、任何制裁者不是无懈可击等情况外，结合冷战后国际环境的变化和各种矛盾的特点、性质，经济制裁难有成效还有以下几个原因：
1.在经济日益走向全球化、一体化的背景下，受制裁国有广阔的回旋空间和生存选择。受制裁国在丢掉一些经济关系之后，完全可以找到新的合作者。如天安门事件后，美国实行对华制裁，中国迅及宣布以瑞士法朗代替美元。这样，制裁者充其量只能给受制裁国造成暂时的困难。即使是一些集体性制裁，确实给受制裁国以极大的经济打击，但它的政治价值和运作效力也是存在疑问的。事实上，就伊拉克而言，制裁也没有完全切断它与其他国家的经济往来。对于已形成的全球化、一体化的网络经济，任何力量都无法做到把一个国家置于绝对的孤立状态。
2.经济制裁和强权政治的联姻，使经济制裁自身的公正性和威力性下降。实行经济制裁的首要条件是要有强大的经济实力，所以这实际上是大国的一种特权，往往与强权政治相关连。冷战时期，当美国对某一国实行制裁时，被制裁国可以滑向苏东集团一方，寻求政治、经济支援。冷战的结束恶化了被制裁国的国际环境，助长了经济制裁与强权政治、霸权主义的结合，对于某些热衷于实行制裁的国家来说提供了一个有利的国际环境。但是一个不容忽视的事实是，强权政治既推动了经济制裁大行其道，又弱化了经济制裁的能力发挥。美国作为当今世界首屈一指的强国，出于自身国家利益的考虑，容易使经济制裁烙上双重和多重标准，从而招致被制裁国或别国的谴责和反抗。此外，美国有些制裁中包含有法外治权色彩，如近两年引人注目的制裁古巴的《赫尔姆斯—伯顿法》和制裁伊朗、利比亚的《达马托法》。美国实施的许多没有充分国际法依据、公然违背世界贸易原则、带有明显的“持强凌弱”、“强权即理”的经济制裁引起了国际社会的强烈反对，致使经济制裁的作用受到很大的限制。
3.冷战后兴起的各类争端的特殊性对经济制裁起了极大的抵消作用。首先，是发达国家的经贸摩擦引起的制裁。经济的相互依赖虽有利于经济制裁政策的使用，但经济制裁也是一把双刃剑，也可以使制裁失去其效果。因为每一个国家都拥有使用这种政策的条件和能力。对于美国的“超级301条款”，前贸易代表希尔斯认为它是过于僵硬的工具， “不能在变化莫测的国际环境中使用”。其次，民族、宗教等矛盾引起的冲突，因其尖锐性、复杂性和残酷性而被认为是最难解决和外部力量最难干预的一种冲突。就这类问题而采取的经济制裁从长期看不利于冲突的解决，正如南斯拉夫联盟共和国所认为的那样，波黑战争作为一场民族战争，各方都有错，不能只谴责一方，为另一方辩护（这也是许多民族冲突的重要特点）。国际社会对波黑塞族和塞尔维亚政府的制裁，加剧了本地区的冲突，损害了国际社会为此所进行的和平努力。最后，南北关系中的矛盾与冲突主要是在人权和由贸易、金融、技术等构成的经济问题而产生的。由于人权是与整个社会政治制度、经济生活紧密相关的问题，人权的进步非一蹴而就的，而是一个逐步改善的漫长过程。强硬的制裁政策根本无助于问题的解决，通常由发达国家发起针对南北经济问题的制裁更是火上加油，导致矛盾更加扩大。
以上分析表明，一般情况下，经济制裁使政策的实际效果与预期目标总是有很大差距的，而且目标越大，效果也就相对越小。冷战结束后，某些强国仍未摆脱经济制裁的传统做法，在许多问题上过早地以制裁政策相威胁，不积极寻求一种公正、平等的政治解决途径，从而增加了对抗的危险，经济制裁也受到越来越多的责难。
四、经济制裁政策的发展趋向
冷战结束标志着国际政治的经济主义时代已经到来。在经济主义时代，大多数政治问题已失去了通过战争解决的条件。作为政治的继续，经济手段的地位日益凸现。而经济手段在解决问题与矛盾方面主要指经济援助和经济制裁。此外，由于军事行动代价太高且结果难以预料，经济制裁便成为一个更方便的选择，这既能表明制裁国的原则立场，又无损本国利益并能得到民众的支持。从国际政治未来发展趋势看，经济制裁有可能在比较长的时期内存在下去，至少在形式上是如此，因为乐于实施制裁的国家并没有更好的选择。
由于经济制裁仍将在国际政治斗争中长期存在并频繁运用，对经济制裁的研究就显得的很有必要。经济制裁的法律规范问题、经济制裁的伦理道德问题、经济制裁的功能量化问题、经济制裁的成本与效益问题等都是值得研究的课题。未来的制裁有两个因素是应考虑和兼备的：一是实施制裁者是否拥有“正当性”理由，这关系到制裁的正义与非正义问题；二是制裁是否符合国家的经济利益，这关系到政治原则与经济利益孰轻孰重的问题。为了维护经济制裁有效、合理的一面，防止其被滥用，经济制裁需要向理性化、规范化、制度化方向发展，制裁应更符合国际关系准则、国际法基本精神和世界利益。
在对外政策中，我国极少对他国实行经济制裁，即使实行制裁，也几乎总是基于纯粹的道义并符合国际法的精神。可以说，与许多西方国家相比，我国把国际正义等道德和国际法方面的利益看得相对重一些。对我们来说，研究经济制裁一方面是为了认识某些规律性，以更好地分析和预测国际关系中的经济制裁行为和现象。另一方面则可以有意识地采取措施以提高自己的制裁抵抗能力并避免被制裁。当前，增强中国的综合国力、实现国际贸易进出口市场的多元化以及在国际关系实践中对自己行为或立场更明确地表明态度，都有助于提高抵抗经济制裁的能力或减少被制裁的可能性。另外，作为一个大国，中国应纠正对制裁的偏见，在适当的情况下掌握制裁的主动权并能灵活运用。在特定的时间背景下，符合国际法、伦理道德标准和中国现实利益的经济制裁或许会成为一种最佳的选择。
总之，经济制裁这把“双刃剑”仍将在国际政治中得以延续，围绕经济制裁的斗争仍将在国际舞台上一波一澜、持续不断。