新集体主义：土地增值收益分配的新机制——以成都市大英村调查为基础，本文主要内容关键词为：大英论文,成都市论文,集体主义论文,新机制论文,土地论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F301.1
文献标识码：A
文章编号：1002—6924(2013)04—113—118
一、问题提出
我国的《土地管理法》第三十六条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设”；第四十三条又规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请国有土地”。正是通过这种农地征用制度与土地用途管制制度相结合，使得政府可以统一实施土地利用规划管理和农地转用管制。而当农用地被征收为国有建设用地时，土地价格会大涨，其间有着巨大的增值收益。关于这一收益的分配问题，不仅在实践中引发了诸多的社会矛盾，也引起了学者的众多争议。
在这些争议中，有三种比较典型的观点：一是主张涨价归私。持此观点的人从经济学的角度出发，认为所有权是一切物权的最高权利，在流转收益中，首先要体现所有权的利益，因此，集体经济组织作为集体土地的所有者应占有土地增值收益的绝大部分。[1]还有学者从土地本身的价值来源、土地开发权的归属等角度明确提出“涨价归农”原则。[2]根据这一思路，有学者继而提出对于规划之内的建设用地，农民也有权利不转让给国家，农民用于自行开发，然后进入土地的一级市场。[3]这实际上就是要打破政府对于土地市场的垄断，以通过自由竞争来实行城乡统一均衡的土地市场，并最终实现“同地同权同价”。[4][5]二是主张涨价归公。持这种观点的学者以土地价值捕获理论为基础，认为土地用途变化产生的土地增值，同原来土地所有者、使用者的投资和劳动没有任何关系，是土地利用规划或城市规划用途管制的结果。这种用途管制是一个全社会土地资产价值在空间上的再分配过程，它所带来的土地资产增值应当归全社会所有。[6]当然，有些学者虽然也认同涨价归公的基本理念，但也认为当前的补偿标准有待改进，没有理由让农业经营者承担眼前和远期公共利益的全部代价。[7]三是主张公私兼顾论。此种观点以周诚为代表，他认为土地开发应兼顾原土地所有者、相关土地所有者、国家三者之间的土地开发权。[8]据此，有学者进一步指出，土地制度改革应转向农村集体土地征用制度，要确立农民集体土地所有权与国家土地所有权的平等地位，合理分配农村集体土地增值收益。[9]综合上述三种观点来看，第一种观点主要从经济学的角度出发看问题，并且打的是保护失地农民利益的旗帜，但实际上，根据笔者的调查，连失地农民自己也不认为土地增值收益应该归自身所有，否则“自己几代人都不用愁了，其他的农民怎么办呢?”可见，常识比逻辑更重要。也因此，“涨价归公”应是当前土地增值收益分配的一个基本原则，一方面，它打破了土地食利者阶层，这是我国资产阶级革命和社会主义革命的重大成果，是我国土地制度中的宪法秩序；另一方面，土地开发的数量也是有限的，要用这有限的收益去照顾更大多数人的利益需求。只有确定了这一基本原则，才有可能针对当前因争利而引发的诸多问题进行具体的分配机制的分析，也只有在这一基础之上，所谓的第三种主张才是有参考价值的。[10]
那么，在“涨价归公”的原则之下，究竟应该如何调试当前的土地增值收益分配的具体机制，以使得被征地的农民既不可能一夜暴富，成为土地食利阶层，但也不至于因征地而降低生活水平，甚至沦为“三无”农民?并且，这一机制还应是一个能保障可持续发展的机制，既能为失地农民提供一份长远的保障，也能使政府摆脱在面对农民找补或者个别钉子户漫天要价时的无可奈何。要实现这些多重目标，并不是简单地提高补偿标准就能实现的，它需要一个复杂机制的设计，或者说，需要一个有力的杠杆将弱势的农民与无奈的政府很好地勾连起来，从而实现利益共赢。2012年7月，笔者及其所在的团队在成都市大英村①进行了为期20天的驻村调查，深入调查了该村的土地制度创新实践，笔者认为，大英村探索出了一条有效的土地增值收益分配机制，这一机制的核心是新集体主义。
“新集体主义”这一概念最初是为了指代“南海模式”，其具体的含义是指“以个人利益为基础，以共同富裕为目标而建立起来的一种具有合作意识、公私兼顾的关系模式和以群体为单位的社会组织方式”。[11]这一研究的可贵之处就在于看到了自人民公社解体之后，一种新型的集体在当下的现代化进程中所起到的重要的协调、组织和上下传递的中间作用。并且，这一中间要素具有很多“中间性”特征，是一种新型的结构性要素，有可能是中国未来社会结构变迁的重要内容。[12]有学者通过进一步研究，将这样一种集体称之为“都市村社共同体”，这样一个共同体通过守护型的经济发展模式、经济关联型与拟家族化相结合的权力运作模式，使得非农化弱势群体在实现城市化的过程中，最大程度地保护了自身的多重利益，并大量节约了政府公共管理成本。[13]
很显然，早期“新集体主义”研究的主要关注点有二，一是侧重于意识层面，将之作为一种以“泛家族意识”为基础的社会意识，并且主要是相较于极端的个体主义与极端的集体主义而言的，二是侧重于城市化路径的选择层面，将之看成是“村落的终结”[14]的结果。这两点并没有涵盖“新集体主义”的全部内容，尤其不能回应土地增值收益分配改革的重大问题。大英村的“新集体主义”是土地增值收益的直接结果，反过来说，其土地制度创新也有赖于“新集体主义”的机制，大英村的经验可能意味着新集体主义是土地增值收益分配的新机制。
二、大英村的土地制度创新实践
大英村距成都市三环路仅2.6公里，地理区位优势非常明显。全村总面积2825亩，其中耕地1407亩，非耕地1418亩，下辖8个村民小组，共有754户，2066人。该村是全区第一批以土地制度创新来推进城乡统筹发展的试点村之一，其实践亦获得了中央高层领导的肯定。
2004年，大英村全体农民以宅基地使用权入股，由村集体出资10万元，注册成立了一家农民股份合作社。全村2066人，754户，不论户均宅基地大小，一律按人头分配股份，每人一股。截至到2008年10月底，该村进行户口锁定，股份配置“生不添、死不减”，但是可继承，因而从长远来看可以保证每个家庭获得股份收益的动态平衡。股份合作社按照企业的运作模式成立了股东大会、董事会和监事会。股东大会由股东代表出席，股东代表按照每10户出1人的办法推选产生，全村一共产生了82名股东代表。董事长是公司法定代表人，党支部书记被选为第一位董事长。监事会负责监督公司的董事会与执行机构的业务活动，村主任被选为第一位监事长。股份合作社与行政村的财务分开管理、单独核算。
股份合作社成立之后，首先向区政府借资1.6亿元在其中的一个村民组土地上兴建了一个占地131亩，建筑面积达14.6万m[2]的住宅小区(5楼1底，小区外围的底楼为商铺)。小区建成后，754户村民全部搬进新区，人均免费获得35m[2]的住宅面积。然后再进行全村土地平整，一共整理出耕地1710亩(原有耕地仅为1407亩)，宅基地372亩。耕地先由股份合作社全部流转进来，按1200元/亩的年租金付给农民，再以2000元/亩左右的价格规模转租给经营商，用于发展休闲农业。
之所以要进行多层级的转租，一是为了股份合作社自身能有收益，这个收益既来源于转租之后的租金差价，也来源于新增加的303亩耕地面积的全额租金；二是为了方便政府征地，土地由股份合作社集中经营之后，政府征地就只需要和股份合作社进行协商，而不再需要和单个的农民进行谈判。至于整理出来的372亩宅基地，在扣除131亩自用建设面积以后，由区政府批准留用39亩，通过借资0.6亿元兴建了2.9万m[2]的兴业商铺，以保障农民的可持续性收益。剩下的202亩建设用地则至今为止处于搁置状态。因为该村属于红线规划区内，不能进行城乡建设用地增减挂钩，所以指标不能进行置换。大英村的村民非常理解这一政策，股份合作社上至董事长，下至普通股民又都觉得这202亩地不能归大英村开发。董事长认为有39亩兴业用地已经足够了，要这202亩地是“分国家的利”，普通股民认为“有了这些地，大英村几辈人都不用愁了，其他(地区的)农民怎么办呢”?区政府国土资源局相关负责人对这202亩建设用地也是含混其词，表示是先替村集体保存，等有更好的开发机会再助其开发。
至此，股份合作社的收益来源就可以分为几大类，一是土地租金收入，每年有100多万；二是商铺租金收入，包括小区外围底楼商铺的374万元以及兴业园的400万元租金；三是股份合作社对外投资的收入，股份合作社以前下设了一个园林公司，但因为征地占用，公司已经关闭，目前在进行银行投资，但是这项收益并不稳定。总体来看，股份合作社每年的收入都在1000万元以上。至于借资的2.2亿元则分批次被政府的征地补偿款予以抵消了。这些收入除了进行一部分存储，用于合作社的继续发展壮大以外，大部分用来支付股民的“八大福利”，即每个月向每个股民发放10斤米1斤油(从2012年10月涨至2斤油)；每年年底进行分红，其中2011年每个股民年终分得1600元；50岁以上的女性、60岁以上的男性一律享受城市社保，在尚未征地之前，由股份合作社代缴社保金；支付股民的物业管理费；免水、电、光纤入户费；补助小学生学杂费等等。
股份合作社的总体运行情况见下图：
三、新集体主义的运行机制
以农民宅基地入股为基础成立的合作社，使得大英村完成了“村社合作制”②的改造，有了新集体主义的特征。首先，大英村是一个利益共同体。成立股份合作社之后，合作社的经营成败能直接决定每个股民的经济利益，以前虚化的集体由此变成实体性的集体福利，并且这一福利每个月都能以实物予以显化。因此，每个股民都非常关注合作社的发展，并经常在公共场合进行相关的讨论，以至于在某些关键的利益得失上，根本不考虑亲情地缘的因素，而只以事情的是非曲直，只以少数服从多数的集体利益最大化原则为依据来考虑问题。
其次，大英村的村社集体有明确的边界。因为是以土地关系为基础而形成的利益组织，所以户籍就成了取得入股权的首要标准，这一点与其它的专业合作社形成了明显的差异。但是，户籍是具有流动性的，尤其是当面对新生和死亡以及娶进来、嫁出去的时候，户籍的变动就很容易引起利益的纷争。对此，合作社从2008年10月开始，按照土地承包权“生不添、死不减”的思路，将户籍进行锁定，不再新增股民，股民可以退股，股权也可以继承，但不许转让。如此，原本“公有”的集体资产彻底变为“共有”，也就是说，每个股民的收益都成了确定的多少分之一，它的分母是恒定的，因为其边界不再具有延展性，其权责意识也就更为明晰。
再次，大英村村社集体内部实施公平与效率兼顾的原则。绝对的公平以及绝对的效率都会对社会造成一定的危害，而新集体主义恰恰很好地兼顾了这一对基本矛盾。尽管是以宅基地入股，但是每家每户的宅基地大小不一，如果严格按照股份制的方式来运行，就会在股权量化上面临一定的困难，也会引发很多的社会矛盾。为了摒弃这一麻烦，也为了更好地体现合作社的性质，该股份合作社以“村社成员权”为基本原则，按照“一人一股”的标准来实行公平配股。但与此同时，它所提供的股权收益又不至于能够将股民全部养起来过上衣食无忧的生活，因而，年轻人还得靠自己去努力挣得更好的生活。正如该股份合作社董事长所说，“希望带领大家共同富裕，但又不至于使享受的多，打拼的少”。
大英村农民股份合作社的运行主要涉及两个层面，一是关系层面，即如何有效地处理地方政府、合作社领导以及股民之间的关系；二是利益分配层面，即如何平衡合作社的积累与分配之间的矛盾，防止在给股民提供充分保障的时候又不至于造就了一批食利阶层，从而使得整个社会经济发展失去了活力。
说到底，大英村的股份合作社，本质上是以全体村民宅基地入股来进行土地开发的行为，这必定是一个地方政府和村集体的双向默契的过程。在现有的土地政策框架下，村集体难以成为土地开发的主体，因此，大英村股份合作社的运作，首先是地方政府主动与人分利结果，至少是默许的，其次，因为是与政府分利，村集体，尤其是股份合作社的领导具有自下而上的行动积极性。
具体而言，政府在这其中主要起了两大作用，一是政策引导，一是资金支持。大英村成立的这一股份合作社与其它的专业合作社不同，它是以宅基地入股，并且涉及土地转用，在法律上面临诸多障碍，最后是运用行政力量，由四川省工商局特别颁发的一张营业执照。针对这一实践过程，区委区政府还经常召开现场办公会，要求各部门通力配合，甚至专门发文为其提供了许多具体的政策支持。在资金方面，因为在现行法律框架下，不能以宅基地进行融资，所以地方政府向合作社借资1.6亿元用以实施“拆院并院”的项目，此后再通过土地征用补偿等其它方式偿还。实际上，政府的引导主要是在合作社启动的初期阶段，因为大英村的探索是一次全新的实践，尤其是在前期阶段会有很多意料之外的事情需要倚靠政府的力量才能得以及时处理。当合作社的运行步入正轨之后，政府少有介入，合作社也只有在重大项目的投资前才会向政府进行通报，由政府进行风险预估。
大英村的村民作为一种整体性的自下而上的力量，对于实践的初期探索以及实际操作过程中的规范化运行起到了很大的作用。虽然按照合作社的章程，合作社设立三大组织机构，其中，股东大会有作出各项决策的权力，是公司的最高权力机构；董事会是股份合作社的决策、业务执行的常设机构，法人财产权掌握在董事会手中；监事会是股东的下设机构，负责监督公司的董事会与执行机构的业务活动，三大机构相互依存，相互制约。但在实际运行中，由于合作社本身就是以行政村为基础，因而合作社的权力格局与行政村的权力体系合二为一。日常的决策与管理基本上都是由村干部进行的，他们在成立合作社之前，就在村书记的领导下积极探索本村的出路，进行了很多外出考察，并做了相应的规划设计，现在的实践亦有很多当年探索的成果，从这个意义上来讲，将其称为一种诱致性制度变迁也不无道理。但是，因为村两委的一体性，就使得合作社的董事会和监事会的设立形同虚设，因而这项监管的职责实际上就落到了合作社的股民身上。因为新集体主义本质上就是一个利益共同体，所以合作社的股民并不像普通的村民那样对于村委会的决策漠不关心，而是对于自己的利益得失十分关注。因此，合作社的一举一动都在股民的监控之下，尽管很少借助股东大会这种正式的机制表达自己的诉求，但是熟人社会的舆论却给这种监控提供了充分的空间。
四、土地增值收益分配的新机制
正如前述，股份合作社在利益分配方面需要处理好两对矛盾，一是积累与分配之间的矛盾，一是保障失地人员无后顾之忧与形成食利阶层之间的矛盾。
虽然这是一个股份合作社，但因为它的股本金太特殊，不能融资、抵押、贷款，所以，尽管合作社可以对外号称资产几亿，但实际的资金除了初始的注册资金10万元以外，其余的都是靠每年的盈利，每年的收入也就在1000万元左右。这些收入首先要扣除税费和小区的物业管理费，剩下再考虑每年分红的额度。从目前的实践情况来看，虽然多分一点可以赢得股民的热烈拥护，但是为了合作社的长远发展，以及实现分红年年递增的目标，在初期阶段的分红都相对较低。2010年每个股民分得了1200元，2011年虽然有合作社的领导提议每个股民分红2000元，但最终还是改为了1600元。对于这一点，股民也表示理解。
至于个人层面的保障问题，合作社的机制设置则非常具有可借鉴性。总体来说，就是给老人购买城市社保、医保，并成立专门的老年人协会，聘请专门的老师来教这些刚刚放下锄头的老年人跳舞、健身，让其能够真正实现“老有所养、老有所医、老有所乐”。毫无疑问的是，这些老年人作为股份合作社最大的受益者，对于合作社是赞不绝口。但是对于年轻人而言，因为合作社采用的是“细水长流”的分配方式，就不可能一次性分得巨额财产，甚至说把整个合作社都给分光，从而一夜暴富，而只能获得既定的征地补偿款以及每个股民应有的粮油和年底分红，这就迫使他们不得不去努力工作，以便养家糊口。对于农村而言，这一分配改变的不仅仅是利益结构，更是个人特别是老年人的家庭社会地位。
新集体主义由于实施了整体利益最大化以及效率与公平兼顾的原则，使得大英村能够有效防止土地食利阶层的产生。大英村在新建小区的外围底楼有数万平方米的商铺，这些商铺原本为了促进失地农民就业，租金极低，一个铺面一月租金仅在1000元左右。有些人把铺面租下来后，转手便以至少3000元每月的高价转给外人，如此，每年仅靠一个铺面就能获得3万多元的收入，而合作社每年也才110万元租金。2012年，合作社决定将商铺公开竞标，在程序完全公开透明的情况下，杨某以374万的标价承租，合同写明从2012年7月1日开始起租。这样一个市场化的运营手段必然导致铺面租金的上涨，达到3000元/月。面对租金的急剧上涨，很多商家都表示强烈的不满，有五六十户商家甚至组织集体上访要求降低租金。
对于集体上访，区信访局对接访的村干部说：“老百姓意见那么大，你们就应带着感情来做事，关心弱势群体，不要太武断，只认市场经济，不认老百姓。要以安定团结为主，要讲和谐。商铺租金有合同，你们合作社拿出四五十万来补贴，这个事情不就解决了么?”
区信访局的这种方案，引起了股民强烈的反对。由于小区的公共空间本来就比较多，加上失地后的人们也比较闲，他们便经常在一起群情激愤地申讨这些上访的商家，甚至还有些不怕得罪人的股民站出来公开指责，还有人则将矛头对准了区信访办，一个村民组长就说，“区上还让合作社拿四五十万来解决，他们租铺子的赚了钱的还要拿我们不租铺子的人的钱去补贴，哪有这个道理嘛?要是敢按这个方案来解决，我们大家都去上访，看上面怎么给我们解决!”
正是因为有绝大多数股民的声援，合作社在解决这件事情的时候就表现得异常坚定，毫不理会区信访局的方案，坚决按照市场原则办事。更有趣的是，当这些商家发现上访无果之后，再去承租商铺时，商家又已经根据供求关系将租金上调至4000元每月，这些商家算是实实在在地吃了一回亏。
很显然，如果没有大多数股民的“声讨”，合作社会不会充当上访的“冤大头”还是一个未知数。毕竟，在当前的政治生态下，上访尤其是这种群访对地方政府的压力是很大的，事情最终也许就会朝着息事宁人的方向去发展。因此，在某种程度上，新集体主义的运行亦包含了我国的“民主集中制”的政治智慧，当多数人的利益诉求得到表达时，村社集体就能真正掌握治理权，有效地抑制少数人的逐利行为。
五、结论
从当前的土地制度来看，我国实行的是农村土地集体所有制，但是在以往的征地过程中，集体却很少获得征地补偿，这原本是一种比较奇怪的结果。[15]流行的观点是，集体所有也就是农民所有，因此全补给农民也没错，况且，补给集体，只不过是为更多的人提供了又一次贪污的机会。这种观点实则是因噎废食，因为集体的外部性并不能用取消集体的方式来解决，相反，实践证明找回集体是有其深刻的内在需求的。[16]大英村的实践就证明了新集体主义的发展路径可以起到很好的杠杆作用，可以撬动村庄社会的多种利益关联，并很好地平衡土地利益主体各方的利益诉求。股份合作社将虚拟的集体经济实体化了，重新开掘了村民之间原有的利益关联，激活了村庄的集体性。由于村民之间，村民与集体之间有密切的利益关联，村民就有参与集体公共事物的需求，逐渐形成协商对话的民主机制。
非常重要的是，大英村通过采用新集体主义的机制，较好地实现了土地增值收益的合理分配。它通过将额外的增值收益保留在集体，使得个人生活可以获得保障，但又不可能因为征地而一夜暴富，避免了土地食利阶层的产生。在大英村的收益分配体系里，老年人可以安享晚年，年轻人要发展还得要靠自己去打拼。对于那些就业困难人员来说，因为集体每月都能提供粮油，他们的生存压力并不是很大，一旦发现这部分人群可能成为依靠租金发财的食利者，集体有足够的能力进行调控。由此可见，新集体主义的机制就是一道征地补偿的安全阀，既实现了“失地人员无后顾之忧”的补偿机制设想，又防止了特殊利益群体的产生。
对于政府的征地拆迁工作而言，它还解决了钉子户“要价”和“找补”的问题。非常有趣的是，在算征地拆迁成本的时候，大英村的村干部认为，虽然本村多得了39亩兴业面积，但政府在征地的时候只用和合作社交涉，这一项至少为国家和政府节约了1/4的征地拆迁成本。也就是说，因为大英村的拆迁是由合作社一手操办的，是一个集体行为，它就必须遵照一个普遍主义的逻辑，按照统一的标准来进行补偿。在这个过程中，因为有村庄这个熟人社会的压力，就很难出现钉子户漫天要价的情况。在大英村的拆迁过程中，没有出现一户“种房子”的现象，也没有拆迁前“要价”、拆迁后“找补”的状况。在某种意义上，新集体主义恢复了农村土地集体所有制的政策内涵，政府在征地拆迁工作中与村庄集体的谈判，而不是与千家万户的农民直接对接。
注释：
①本文的地名和人名均已遵照学术惯例进行了处理。
②李昌平语，见“市场经济条件下 村社合作制比分田单干更有效率”，《东方早报》2011年3月3日。