竞争驱动下的公共服务第三方外包——“新公共管理”在中国地方政府的实践，本文主要内容关键词为：第三方论文,地方政府论文,外包论文,中国论文,公共服务论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
公共服务以及公共服务外包已经成为当前的重要理论和现实议题。2013年7月，国务院常务会议研究推进政府向社会力量购买公共服务问题。会议表示，要放开市场准入，释放改革红利，将适合市场化方式提供的公共服务事项，交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业等承担。刚刚闭幕的十八届三中则明确提出，要“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。从理论上讲，公共服务外包属于“新公共管理”的范畴。如何理解中国政府的公共服务外包改革？在政府向社会开展公共服务外包的过程中，存在什么动力和阻力？本文从中国实际出发，在与西方相关新公共管理理论对话的基础上，发展了竞争驱动型新公共管理模式的解释性理论，并以天津市和平区的公共服务改革经验为案例，分析中国地方政府间竞争推动第三方中介机构公共服务外包改革的过程。
从理论上讲，公共服务外包属于“新公共管理”的范畴。20世纪80年代以来，伴随着西方发达国家重塑政府运动的兴起与发展，“新公共管理”(New Public Management，NPM)理论在当代西方公共管理实践中越来越凸显出其主导范式的地位。最近十多年以来，一些学者对能否将新公共管理引入中国的问题进行了深入的思考。欧文·休斯认为，尽管新公共管理在执行过程中将会面临各种困难，但是在中国存在着以新公共管理取代传统管理模式的可能性(Hughes，1998：1)。国内支持者也认为，中国可以通过发展新公共管理而进一步实现政府治理与政府服务的现代化(陈振明，2000；张成福、党秀云，1995；张成福，1999)。但是，反对者则认为，中国行政管理改革的背景与西方发达国家存在着巨大的差异性，中国还不具备进行新公共管理改革的条件(周春生等，2002)。在西方成熟的官僚制国家中，新公共管理改革的动力来自于选民对政府官僚机构的日益庞大、运行效率低下的不满，以及对随之而来的财政危机的抗议。但是，中国政府所遭遇的困境则是官僚制的不成熟。中国仍然不得不为了防止权力的滥用而逐步完善集中控制系统，并促使初步发展的管理结构进一步理性化(Hood，1995；Ocampo，2000)。因此，很多学者认为，如何健全完善现代官僚制才是中国政府改革的目标与方向，在西方发达国家取得了积极成果的新公共管理运动，因为官僚制发展程度的差异而不能够在中国进行复制(Hood，1995)。
笔者无意介入上述新公共管理是否适用于中国的理论上的争论。事实上，新公共管理式的改革已经在中国某些地区出现。笔者调研发现，自2008年起，天津市和平区行政许可服务中心实行了行政审批服务的第三方中介组织外包制度，这项举措就暗含了新公共管理的特征。因此，本文所研究的问题是：在行政体制改革逐步深化的今天，新公共管理为什么会在中国出现？中国存在着巨大的地区差异，政府新公共管理改革在什么地区更容易出现？中国的新公共管理改革给中国政府到底带来了什么？研究发现，与西方国家选民对政府官僚机构的不满为动因的新公共管理浪潮不同，中国的新公共管理改革是由地方政府间竞争压力所引起的。为此，本文通过探讨和平区进行新公共管理改革的动因与条件，试图回答新公共管理在中国出现的动因、条件和效果。
新公共管理的兴起
在欧洲兴起的“新公共管理”思想起源于对官僚制的批判，并致力于将市场机制引入政府部门和公共服务管理。正如许多学者所批评的，官僚制严格的等级制结构和规章制度，导致官僚组织的僵化和效率低下(奥斯本，2006：72)；非人格化的组织架构缺乏对人的尊重，企图通过对人的严格控制实现组织效率(登哈特，2004：152，158)；缺乏对公众的需求偏好的考量，对不同需求的反应日益变得毫无区别(奥斯特罗姆，1999：71)。为了应对日益复杂的行政事务与公共服务，官僚机构依靠不断膨胀来弥补行政效率低下的问题，但由此又导致了财政危机与公众抗议(休斯，2001：219；奥斯特罗姆，1999：67；奥斯本，2006：12～13；登哈特，2004：14)。“新公共管理”就是在欧洲追求行政现代化的改革实践中形成的，以管理主义的角度批判官僚主义，推崇私营机构的管理技术，认为分权、放松规制、委托等是改革效率低下的公共部门的有效方法，这已经成为指导欧洲各国行政改革的主要原则(Kelly，1998；Lynn，1998；Box，2001；Kaboolian，1998；Ocampo，2000)。例如，最早进行新公共管理改革的英国政府，从撒切尔夫人执政开始，就以“最佳价值”(Best Value)为核心原则，采用成本收益分析模式为公众提供高品质服务(Martin，2000)。有助于公共管理者反思长期存在的公共管理者与公共利益的关系、政治进程、责任建构等问题，修复“失败的治理”(failures of governance)(Kaboolian，1998)。
选民对官僚机构膨胀和行政效率低下的抗议，是西方发达国家开展“新公共管理”改革的动力。部分选民要求政府缩减行政开支，改善公共服务供给的水平；而部分选民对政府的能力失去信心(奥斯本，2006：序1)。在选民压力的作用下，政府不得不启动改革，通过在政府内引入市场机制提高行政效率、解决由于官僚制膨胀引发的财政危机与信任危机，从而重新获得选民的支持。
怀疑论者认为，在一个既缺乏成熟的官僚制又没有民主选举制的国家不可能存在新公共管理。这一论调其实是对新公共管理改革动因的一种误解。没有选举，不一定就没有促进政府改革的外部压力；而没有官僚制的僵化问题，也会有组织效率低下的问题。所以将官僚制和民主制作为新公共管理动力基础的判断是错误的。中国虽然不搞西方的民主选举，但是地方政府间存在着竞争压力(Li and Zhou，2005；Oi，1992；Qian，1995)。政府行政部门虽然不存在官僚制僵化引发的效率低下问题，但却存在着因为官僚制不健全所引起的腐败与权力滥用的问题，这些同样导致行政效率的低下(Guo，2008)。
以经济绩效为考核指标的中国地方官员人事体系，决定了地方政府间存在着竞争关系。中央或上级政府根据经济绩效决定下级地方政府官员的任命(Chan，2004；周黎安，2010；张恒龙、陈宪，2006；Li，Hongbin and Li-An Zhou，2005)。地方政府在接受上级政府统一领导的体制下，以“地方政府公司”的方式充分发挥着经济建设的主动性和积极性，从而推动着改革开放后中国的经济发展(Oi，1992)。其中，吸引投资是地方政府创造GDP和财政收入的重要形式。因此，地方政府除了在土地、税收和人才政策等方面吸引投资外，还需要不断提升公共服务水平，从而促进地方GDP的持续稳定快速增长，竞争随之而来的晋升机遇。
另一方面，中国政府存在着因腐败与权力滥用引发的行政效率低下问题。正如一些学者所批评的，在中国改革进程中，中央政府权力下放的同时，问责制的水平较低，公民参与水平较低，导致对权力缺乏有效的监督与制衡(Tomas Larsson，2006)。同时，中国官僚制的不成熟和司法体系的不健全，容易出现权力滥用与权力腐败的问题(Rocca，1992)。
中国的行政审批服务改革方向
行政许可服务中心提供的行政审批服务是政府公共服务供给的重要内容，是近年来地方政府改革的重点。2004年，温家宝在省部级主要领导干部树立和落实科学发展观高级研究班上的讲话中首次提出了“服务型政府”的概念。2007年，胡锦涛在十七大报告中再次强调“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”，要求规范行政审批。行政审批改革成为政府从经济管理转向为市场主体服务和创造良好发展环境的关键改革。
近年来，企业注册数量和注册金额均呈现高比率增长，“行政审批难”问题越来越凸显出来。行政审批业务流程涉及多个部门，这些部门设置有复杂的审核项目。个别部门利用职权从中谋取不正当利益，衍生出“吃、拿、卡、要”①的权力腐败问题。前来办理审批业务的企业不熟悉审批制度与审批流程，也不清楚各部门的材料要求与详尽规章，而法律规定的行政机关“一次性告知”在执法过程中难以落到实处。这就导致了企业办理困难。通常，企业注册业务的行政审批流程要持续一个月至一个半月。②
在中央政府建设服务型政府的原则指导下，各个地方政府采纳了很多新的改革方案与改革理念，这就形成了许多有特色的地方试点工程。中国改革的特点是以“试点”(experimental points)工程为开端，然后汲取成功经验，开展“由点到面”(proceeding from point to surface)的大范围改革(韩博天，2010)。各地政府积极发挥能动性，改革创新行政审批服务，表1列举了一些较为突出的改革措施与经验③。
各地的行政审批制度改革大都遵循由淮南市政务中心最早提出的“两集中、两到位”的原则，建立规范高效的审批运行机制，提高行政服务效能，推进一个行政机关的审批事项向一个处室集中、行政审批处室向行政审批服务中心集中，保障进驻行政审批服务中心的审批事项到位、审批权限到位。
这些市、区的行政审批服务改革都取得了较好的阶段性成效，但同时也暴露出许多改革的局限性。首先，由于改革的措施是缺乏监管力度的对内监管或缺乏监管职权的平级监管，难以从根本上有效解决预防腐败的问题。其次，这些改革是在增加行政成本与扩大行政编制的基础上进行的，虽然暂时解决了行政审批服务的速度问题，但是没能解决政府工作人员缺乏服务意识的问题，难以建立起长效运行机制。
Ⅰ推进一个行政机关的审批事项向一个处室集中、行政审批处室向行政审批服务中心集中，保障进驻行政审批服务中心的审批事项到位、审批权限到位。
Ⅱ“超时默许”机制是天津市南开区2003年1月开始推行的新型行政审批机制，如果行政审批部门在规定时限内没有做出回应，则由系统自动生成批准文件，送达相对人。
天津市和平区于2007年进行了“全程领办”与“全程日志”的行政审批改革。不同于其他地方政府的公共服务改革，天津市和平区行政审批服务改革是符合新公共管理特点的制度创新，是一种新公共管理式的公共服务外包。有学者定义公共服务外包，是政府更多地以购买服务的方式，通过非营利组织来生产和递送服务(Jing Yijia，2008)。与此不同，笔者定义公共服务外包，是政府通过引入专业领域的组织来生产和提供服务。这种公共服务外包的形式，与新公共管理所倡导的政府改革路径一致。和平区行政审批服务的第三方中介组织外包制度，动用政府财政资金，将一些税务师事务所、会计事务所、财务事务所引入政府公共服务，利用专业私营机构提供高效低耗服务的特性，完善政府的行政审批服务，提升服务的质量与效率。我们在调研中获悉，这一系列改革的目的十分明确，是为了提速行政审批服务，改善投资环境，有效促进招商引资。
天津市和平区行政审批服务改革
和平区位于天津市中心，是天津市党政机关所在地，也是全市的政治、商贸、金融和信息中心。区域面积不足10平方公里，常住人口48万。改革开放以来，全区经济进一步发展，主要经济指标始终名列市内六区前茅，商业网点密度全市聚首，商品零售额居全市第一。“十一五”规划明确指出：“推进天津滨海新区等条件较好地区的开发开放，带动区域经济发展。”国家开始加快速度、加大力度开发开放天津滨海新区，进而振兴环渤海区域经济。天津市滨海新区开放后，以更优厚的投资条件与更优越的投资环境吸引了大量投资，滨海新区的增长总值占到了天津全市的一半，成为带动天津经济发展的主力军。天津中心城区的招商引资的力度、经济发展速度等各个方面难以取得竞争优势，出现“空洞化”的趋势，和平区领导对此倍感压力。
因为存在着“行政审批难”问题，在审批体制外出现了行政审批代办行业。行政审批代办行业是随同行政许可服务中心的设立而形成的，由一些财务事务所、会计事务所、税务事务所等相关公司组成，主要是通过为企业代办营业执照并提供后续的财税服务而盈利，以相对专业的审批申请和手续办理为企业节约了办理审批业务的时间成本与人力成本。但这一体制外行政审批行业缺乏基本的运营规范，在行政许可服务中心门前和中心大厅内招揽生意，导致行政许可服务中心大厅的办公秩序混乱。行业内部存在着不良竞争，甚至为竞争客户出现了为小企业垫资注册等违规违法行为。④尽管如此，行政许可服务中心仍然难以对其进行有效监督与管理。
图1 行政审批改革前的企业新注册手续流程图(企业全程自行办理)
资料来源：通过访谈天津市和平区行政许可服务中心工作人员获取相关信息。
为了打造廉洁高效的服务型政府，和平区行政许可服务中心在继承过去经验的同时，发展了很多新的举措。和平区行政许可服务中心采用“三段式改革创新”，不断推出新方法、新思路、新举措，逐步深化制度改革，提高审批效率与效能。而2004年7月1日《中华人民共和国行政许可法》的实施，为行政许可服务与行政管理工作的法制化、规范化提供了保障，是转变政府职能的新契机，成为提高行政效率与效能的新平台。
一站式服务。2004年，在《行政许可法》实施后，天津市和平区行政许可服务中心在改革的第一阶段，通过“一站式服务”制度为前来和平区投资、发展的各类企业提供优质、快捷、高效的行政审批服务。行政许可服务中心设置了“一站式服务”大厅，并为涉及行政审批的各个主要部门设置服务窗口。各个部门派工作人员进驻大厅，在各自窗口负责解答相关的行政审批问题、提供咨询帮助。对比改革前的情况，前来办理审批业务的企业不用再往返于部门之间咨询各个环节的审批事项，在审批大厅就可以一次性获取所有部门的咨询服务。“一站式服务”为企业提供了便捷的咨询服务，有利于行政许可服务中心与各个行政审批部门形成完整衔接、相互配合、联合服务、共同发展的新格局，从而实现行政审批提速。⑤“一站式服务”试图解决由多方原因造成的“行政审批难”的问题，取得了一定的政策效果。
虽然改革已经取得了很大的进展，仍有一些问题没能得到解决。“一站式服务”要求行政许可服务中心设置开放式窗口服务，这就需要中心配备大量的办事人员解答前来办理行政审批业务申请人的各种问题。但是行政编制的限制和行政许可服务中心的办事人员配备不足，严重影响着行政审批的效率和服务满意度。因此，“一站式服务”没能彻底解决行政人员短缺、行政审批服务冗繁低效等问题。改革的预期效果难以完全达成。由于办理行政审批业务的流程复杂性问题与低效率问题并没有得到缓解，大中型注册企业仍然会选择体制外的行政审批代办行业提供服务。
全程领办。2007年6月1日起，天津市和平区行政许可服务中心开始施行“全程领办”制度。和平区政府与行政许可服务中心致力于改善投资发展环境，为企业提供便捷、高效的专业服务，决定将行政审批第三方代办中介组织引入行政许可服务中心，由代办中介组织协助政府提供专业化的行政审批服务，为企业代理新注册手续及变更手续，提供免费的“全程领办”服务。解决了一站式服务没能彻底解决行政人员短缺、行政审批服务冗繁低效等问题。
行政许可服务中心在众多第三方代办中介组织中选择出较好的五家⑥，入驻行政许可服务中心二楼大厅“领办服务区”，将行政审批体制外行业改革纳入到体制内运营。“全程领办”范围包括企业新注册手续和企业变更手续(不含个体)。“全程领办”过程中，第三方代办中介组织为企业提供法律法规的咨询服务，指导企业填写表格、领办所有手续。在这种情况下，企业查名核准后，只需要按照“一次性告知单”的要求据实提供所有材料，行政审批全程业务都由第三方代办中介组织负责办理。
在“全程领办”实施一段时间后，出现了代办率不高、中介工作人员素质不高等问题，行政许可服务中心采取了应对措施。第三方中介组织为了自身的生存与发展，从代办业务的其他渠道谋求利润，影响了中介组织和人员的工作热情与积极性。出于对服务质量和办理责任的考量，行政许可服务中心将100元每件的报酬提升为200元，统一将登记注册的企业分配给代办中介领办，从而解决了由于第三方代办中介组织社会认可度低、企业有戒备心理而回避“全程领办”的问题。并且通过签订“委托协议书”，明确中心与代办中介组织、代办中介组织与企业各自的责任与义务，规范“全程领办”的工作机制。同时，和平区行政许可服务中心还组织执法部门对代办人员进行业务指导，定期开展专业技能培训，以提高代办中介组织工作人员的业务能力与服务水准。此外，中心制定了相关制度有效地对第三方代办中介组织进行规范与管理：如果任何一家代办中介组织遭到一次服务投诉，将被勒令要求更换工作人员；如果任何一家代办中介组织遭到两次服务投诉，行政许可服务中心会撤换这家代办中介，改选其他代办中介进驻中心服务。⑦
这一阶段的“全程领办”制度改革具有重要的创新价值与实践意义。第一，为企业彻底解决了“行政审批难”问题。第三方代办中介组织因为熟悉行政审批制度与办理程序，可以为企业提供专业的代理审批服务，减少企业的多次递件，减少反复，提高了行政审批的效率与行政审批服务的质量。第二，全程领办不收取任何费用的规定，不仅减轻了企业的负担，更是杜绝了乱收费问题。第三，有利于整顿行政审批代办行业无序竞争、无规范经营的状况。行政许可服务中心设计了择优录用、定期培训、时效考核、定制淘汰的管理制度，采用竞争模式提高服务质量，强化对第三方代办中介组织的监督与管理。第四，相应减轻了行政审批各个相关部门的工作量。代办中介组织提供的完整材料与专业申请，为行政审批各个相关部门的工作提供了便利。
图2 “三段式改革创新”后行政审批
资料来源：天津市和平区行政审批服务网“免费全程领办通知”(二楼驻中心办公室：地税局、国税局、民政局、劳动局、文化局、教育局，建委，市容委，环保局，环卫局，园林局。办理事项包括：企业营业执照，验资，刻制图章，机构代码证，税务登记证)，http://www.tjhpxzxk.gov.cn/xzspWeb/zxgk_qclb.jsp。
全程日志。“全程领办”在运行过程中存在着不容忽视的监督与管理问题。行政许可服务中心对第三方代办中介组织的监督与管理缺乏制度的规范与保障，因此很难做到对第三方代办中介组织服务水平及工作情况的规范管理与有效监督。同时，在“全程领办”改革中，难以再从中谋取不正当利益的个别行政审批部门，会消极怠工甚至抵制改革。行政许可服务中心对参与行政审批的各个部门在“全程领办”改革中的工作情况难以进行监督和管理，行政审批改革的预期效果难以达到。
在“全程领办”实施一段时间后，为了全面把握行政审批全过程，全程监督领办质量，和平区建立了审批“全程日志”的制度。“全程日志”规定要详细记录每项审批的工作环节和窗口人员“一次性告知”的情况。通过日志的记录，行政许可服务中心可以查找判断出各个工作环节出现的问题，及时了解窗口人员的服务水平及工作状况；以此促进行政许可服务中心不断提升服务质量与水平，最终达到促进审批提速、提高行政效能的目的。“全程日志”制度的有效监督与管理，有利于遏制权力寻租腐败问题。这一阶段的改革创新不仅保障了前两个阶段改革经验的可持续发展，也促使行政审批制度步入操作顺畅、协调有序、公开透明、廉洁高效的良性循环。目前，新注册企业在和平区行政许可服务中心申请行政审批，从原来的一个月至一个半月大幅度缩短到2至3天即可完成全部行政审批流程。办事效率的提高吸引了更多企业选择在和平区投资。
和平区行政许可服务中心的“三段式改革创新”（见图2）通过提高审批效率，实现了地区招商引资的稳步增长，提高了和平区相对竞争力。从表2可以看出，自2007年下半年和平区实施改革以来，企业通过第三方中介代办进行注册的比率逐年增加。到了2009年已达到100%。即使在2008年的全球金融危机对招商引资产生了负面影响的情况下，和平区注册企业数量仍然保持逐年稳步增长（见表2）。
改革中展现出新公共管理的特性，不仅有效地应对了其他地方政府改革中没能很好处理或解决的问题，并且切实通过行政服务创新推动了政府职能转变。这次改革中的新公共管理特性主要表现在如下三个方面：第一，通过新公共管理式的外包提供优质公共服务。在和平区的行政审批服务改革中，通过引入市场机制提供专业高效的行政审批服务，突破了以往政府垄断性服务供给的低效低质的困境。第二，实现审批和监管相分离。行政许可服务中心通过“全程日志”监管代办中介组织，同时通过中介组织对参与审批的各个部门进行监管，是一种高效的“双层监管体制”，能有效遏制腐败、预防腐败。第三，强调政府与市场之间的分工，转变了政府职能。政府以完善服务供给为目标，从原来的公共服务的提供者，转变为公共服务提供的责任监管者。
中国的地方政府间存在着竞争压力迫使他们进行效率改革。中国地方政府间长期为招商引资、GDP增长与税收以及随之而来的晋升机遇而相互竞争有限的资源。因此，地方政府间的相互竞争成为政府开展新公共管理式的服务改革的动因。在和平区的改革过程中，地方政府实行公共服务外包改革的目的并不为了降低成本，而是为了提高公共服务的供给能力，打造更有吸引力的政府模式与发展环境，从而吸引更多企业选择该地区进行投资。
中国存在着巨大的地区差异，新公共管理改革在基础设施建设完备的地区更容易出现。在经济发展水平较高的中国东部沿海地区，吸引资金、技术和人才的基础设施和政策条件已经相对成熟，并且呈现出逐步趋同的特征。在这种情况下，政府为企业提供的公共服务水平对招商引资的作用就逐步凸显出来。此时，地方政府更有可能实行新公共管理式的改革。因此，本文并不是主张在全中国推广新公共管理改革，而是强调新公共管理在中国某些地方得到较成功发展的原因和条件。
在中国出现的新公共管理改革有助于我们更好地理解新公共管理的基本理论问题。以往关于新公共管理的适用条件的理论探讨，是学者们基于西方发达国家的官僚制与公民社会的发展情况而提出的。但是，本文发现，官僚制的僵化和选举政治体制并不是新公共管理产生的必要条件。事实上，政府存在着外部竞争压力是政府选择进行新公共管理改革的真正动力。而民主选举对政府决策者的影响只是外部压力在西方国家的特殊表现。天津市和平区行政审批改革的案例，证实中国地方政府已经出现了新公共管理改革。新公共管理改革是政府基于理性选择和公共选择的结果。新公共管理在提供更有效的公共服务、提升政府成绩效水平、满足公民需求方面具有优势(Kelly，1998)。这些都值得中国和其他发展中国家在发展和完善政府管理的过程中不断参考与借鉴。
*本文初稿曾在第六届中国管理学年会上宣读。
①在对重庆九龙坡区行政服务中心管委办和天津市南开区行政许可服务中心访谈调研中，两个部门的负责人都介绍了行政审批中存在的腐败情况。
②参考文件《关于深入推进行政审批制度改革的意见》(国办发[2008]115号)、《关于深化行政审批制度改革，推进审批服务再提速的实施意见》(津政发[2010]5号)。
③四川省成都市武侯区行政审批局、辽宁省大连市行政许可中心、重庆九龙坡区行政服务中心管委办三部分材料来自访谈。
④通过访谈天津市和平区行政许可服务中心工作人员获取相关信息。
⑤“和平区行政许可服务中心简介”，天津市和平区行政审批服务网，http://www.hpxzxk.gov.cn/xzspWeb/zxgk_zxjj.jsp。
⑥“天津市万象税务师事务所有限责任公司”、“天津市天信有限责任税务师事务所”、“天津市荣业会计服务有限公司”、“天津市运泰来财务咨询有限公司”、“天津市天通税务师事务所”。
⑦通过访谈天津市和平区行政许可服务中心工作人员、中介组织工作人员获取相关信息。