北京政府废除《中俄蒙协约》的努力，本文主要内容关键词为：协约论文,中俄论文,北京论文,努力论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1911年辛亥革命爆发不久，外蒙古封建上层集团在沙皇俄国支持下宣布“独立”，1915年《中俄蒙协约》签订后外蒙古在沙俄卵翼下实行“自治”，中国政府对外蒙古的主权被剥夺殆尽。北京政府为废除沙俄迫签的这一不平等条约作了持续的努力，曾经促使外蒙古取消了“自治”，废除了《中俄蒙协约》。这一事件是中国近现代史上的重大事件。中国大陆有关中俄关系史、①蒙古史、②民国外交史、③中国近代史④的著作中关于这一事件的论述，一般都很简略，有的著作在论述中也还存在史实错误。虽然有一些相关论文论及这一事件但都未深入研究。就笔者所见，专门研究这一事件的论文有：《近代史研究》1991年第5期发表的刘存宽《1918-1921年的外蒙古与中苏关系》；《中国边疆史地研究》2001年第4期发表的刘兰昌《徐树铮与外蒙古撤治及其影响》及黑龙江教育出版社2003年版《中国边疆史地论集续编》所载笔者所撰《1919年外蒙古取消“自治”述论》。这三篇论文对1919年外蒙古取消“自治”的过程论述较详，但仍未能全面揭示北京政府在取消外蒙古“自治”、废除《中俄蒙协约》这一历史事件中的作用。本文拟在以往研究成果的基础上，系统梳理北京政府对《中俄蒙协约》的态度，阐明北京政府为废除《中俄蒙协约》作出的努力，以深化这一课题的研究。
1911年外蒙古“独立”是在俄国沙皇政府的大力支持下搞起来的。沙皇政府的计划是让中国中央政府与库伦当局在俄国主导下签订条约，让外蒙古在中国“宗主权”之下实行“自治”，外蒙古地区表面上不脱离中国，实质上变成俄国控制下的半殖民地。
早在1911年12月下旬，俄国政府就表示愿在中国中央政府和库伦当局之间进行调停，条件是中国中央政府不管理外蒙古内政、不在外蒙古驻兵、不向外蒙古移民，将来中国在外蒙古进行任何改革均须先与俄国协商，并给予俄国在外蒙古建造铁路的特权。⑤清政府拒绝了俄国的提议。
中华民国成立后，北京政府为了维护国家统一和领土完整，要求库伦当局取消“独立”。北京政府认为外蒙古问题是中国内政，想通过与库伦当局直接谈判来解决外蒙古“独立”问题。1912年春，临时大总统袁世凯在劝告哲布尊丹巴取消“独立”的电文中指出：外蒙古人与内地人“利害休戚，皆所与共。但使竭诚相待，无不可以商榷，何必劳人干涉，自弃主权”。哲布尊丹巴集团自恃有俄国支持，坚决拒绝与中央政府直接谈判，要求通过俄人来解决问题。北京政府不愿意让俄国插手外蒙古问题的解决，仍然力图恢复中国对外蒙古地方的管辖。设在北京的蒙古王公联合会起草了一个蒙古管理章程草案，北京政府对该章程草案作了修改。1912年4月4日，俄国驻华使馆代办世清将该章程草案及北京政府修改意见的译文呈送俄国外交大臣，同时指出：“整个草案之意义在于，它实际上是中国人自行解决蒙古问题之第一次重要尝试。”⑥1912年4月21日，袁世凯颁布命令，宣布蒙藏回疆各地方同为中华民国国土，当地各民族同为中华民国国民，不许再使用藩属名称；以后要通盘筹划，实现内政统一、民族大同。俄国新任驻华公使库朋斯齐将此命令的译文呈报彼得堡，并评论说：“此项命令至少在字面上实现了统一中国各部之思想……无疑证明中国不愿考虑我们所提蒙古自治纲领，而欲在蒙古问题上准备发表更积极之意见。”⑦
5月14日，库朋斯齐报告俄国外交大臣说：“我确信，我们仅仅通过谈判及在外交上提出要求，未必能使中国政府在外蒙自治方面作出我们所期望之让步；要按我们预定之计划解决蒙古问题，我们还必须准备采取有效措施，对中国施加压力，为我们的要求作后盾。”他还报告说，根据美、英等国驻华公使的情绪和言谈，列强不会反对俄国在中国东北北部、蒙古及中国西部地区对华采取压力措施。⑧
俄国驻华使馆曾于1912年4月向北京政府声明：关于外蒙古自治问题，俄、中、蒙三方最好尽快达成协议。6月22日库朋斯齐紧急报告彼得堡说：北京政府外交总长陆征祥明确拒绝了俄国政府前述要求，“尽管陆征祥讲得很委婉，态度很谦恭，但其答复之实质，对于中国视为内政，应按北京政府与呼图克图直接达成之协议解决之蒙古问题，不许我国进行任何干涉一节，未留下任何怀疑之余地。从前中国方面在讨论一个毗邻大国提出之要求时，未必敢如此坚决而公开地表示拒绝，这显然证明，由于新政体之建立，中国人对外国人讲话之腔调已有所改变。”库朋斯齐继而分析道：“无论不久前中国人派军队前往西藏，或是中国人在科布多地方采取措施(这些情况我国驻库伦、承化寺及乌里雅苏台领事已作报告)，均是明显的迹象，即中国开始奉行更积极、更坚决之政策，其目的在于将业已脱离中国之地方再次置于自己之权利之下。”库朋斯齐重申他已阐述多次的看法：“在蒙古问题上只通过外交谈判，我们不可能从中国人那里得到任何东西。”⑨
8月初，陆征祥提出了由中国政府授予外蒙古自治特权的折中解决办法，当即遭到俄国拒绝，俄国代理外交大臣尼拉托夫坚持：“惟有俄中两国缔结适当协议，才能使蒙古问题彻底解决。”⑩北京政府改用强硬办法，任命久住北京拥护中国统一的外蒙古三音诺颜部亲王那彦图为乌里雅苏台将军，拟派1营骑兵、3营步兵护送，前往外蒙古与库伦当局谈判。俄国政府闻讯，立即通过驻华公使向北京政府提出严重警告，库朋斯齐说：“中国军队进入外蒙，我国必将进行干涉。”(11)俄国政府决定派一支哥萨克骑兵增援乌里雅苏台俄军，并准备从库伦和俄国境内派遣更多兵力前去增援。(12)由于俄国政府的武力阻挠，那彦图未能成行。
俄国政府看到北京政府不肯就范，不愿按照俄国意愿解决外蒙古问题，决定先与库伦当局签订协约，以此来压迫北京政府屈服。1912年8月15日，俄国内阁会议专门研究了与库伦当局签订协约问题，决定在拟签订的协约中“郑重确认喀尔喀自治，并将喀尔喀置于我国保护之下”；准备向库伦当局提供借款以建立蒙古军队，必要时拟“以武力来捍卫我们许给喀尔喀之优先权”。(13)1912年10月初至11月初，俄国前驻华公使廓索维慈在库伦与外蒙古当局的代表进行了将近1月时间的谈判。11月3日，双方签订了《俄蒙协约》及其附约《俄蒙商务专条》。《俄蒙协约》规定：俄国帮助外蒙古当局维护“自治”秩序、编练军队；不准中国军队进入外蒙古、不许中国向外蒙古移民；未经俄国政府允许，外蒙古不得签订与《俄蒙协约》及其附约不符的条约。俄蒙《商务专条》规定俄国人在外蒙古享有大量特权。通过《俄蒙协约》，外蒙古地区被沙皇政府承认为一个名义上属于中国、实际上独立于中国的政治实体，该约将俄国政府与库伦当局的关系从书面上固定下来，它增强了库伦当局的地位。
在缔结《俄蒙协约》的谈判过程中，库伦当局曾要求在协约中载明蒙古是“独立国”，要求将协约及专条的适用范围扩大到内蒙古、乌梁海等地区，又要求沙皇政府允许其向彼得堡派驻使节，企图在俄国支持下实现“大蒙古国”的迷梦。沙皇政府没有同意这些要求。这有多方面的原因：首先，沙皇政府顾虑日本和西方列强的反对。其次，当时俄国正与德、奥等国在中近东地区激烈斗争，俄国不愿在外蒙古问题上投入大的力量，不愿因此削弱它在中近东地区的竞争力。再次，内蒙古毗连东北、华北地区，靠近北京，俄国支持库伦当局占领内蒙古，对中国主权和领土完整损害过大，中国绝对不能容忍，中俄两国之间的斗争将长期进行下去，这对战略重点在欧洲的俄国不利。最后，沙皇俄国并不愿意在其东部边疆旁边出现一个比较强大的“大蒙古国”。俄国反对库伦政权将控制范围扩大到乌梁海是因为此时俄国已打算时机到来时将该地区直接并入俄国。(14)外蒙古“自治”的把戏无脱离中国之名而有转归俄国控制之实，阻力小，成功把握大，沙皇政府认为这是解决外蒙古问题的上策，此后几年间一直坚持此方针。
在廓索维慈与库伦当局谈判之前和谈判期间，北京政府一直在通过那彦图等人对库伦当局进行争取工作。在《俄蒙协约》即将签字的时刻，北京政府作了最后的努力。袁世凯、那彦图等人从北京致电哲布尊丹巴及库伦诸王公，对他们同俄国缔约提出警告，要求放弃“独立”，并允诺给予种种优惠和大笔金钱作为报偿。(15)只是这些努力未能奏效。
《俄蒙协约》签订后，北京政府一再向俄国声明该约无效，无论俄国与外蒙古当局签订何种条约，“中国政府概不承认”。(16)北京政府试图利用日、俄在内蒙古的争夺和矛盾牵制俄国，曾征询日本政府对《俄蒙协约》的意见，但日本避免介入此事。(17)在万般无奈的情况下，为了避免外蒙古在俄国支持下于“独立”道路上愈行愈远，北京政府被迫接受俄国的“调停”，中、俄两国开始了关于外蒙古问题的谈判。从1912年11月23日到1913年5月28日，北京政府外交总长陆征祥与俄国驻华公使库朋斯齐在半年多时间里进行了30余次谈判。俄国起初提出的中俄条约草案要求中方全部接受在外蒙古不设官、不驻兵、不移民三项条件，根本不提中国对外蒙古地区的主权。北京政府坚持要求俄国承认中国对外蒙古的主权，要求在条约中明确规定外蒙古为中国不可分割的一部分，库伦当局取消“独立”，外蒙古对外事务由中国中央政府处理。经过反复争论，双方于1913年5月28日议定了中俄协约草案六条，主要内容是：中国政府承诺在外蒙古不设官、不驻兵、不移民；俄国承认外蒙古为中国领土的一部分并尊重中国历史上在外蒙古享有的各项权利，库伦当局是中国的地方政府；俄蒙缔结关于改动该处制度的条约，须经中国政府同意；中国政府认可俄蒙《商务专条》赋予俄人的各项特权。(18)
按照《中华民国临时约法》的规定，政府与外国缔结条约需要经过国会同意。1913年7月11日，中国参议院否决了前述中俄条约草案。俄国政府趁机推翻前议，另外提出更为苛刻的条款，胁迫北京政府应允。陆征祥引咎辞职，孙宝琦接任外交总长。经过10多次谈判，11月5日，孙宝琦与库朋斯齐在北京签署了关于外蒙古问题的中俄《声明文件》及《声明另件》。与5月陆征祥和库朋斯齐议定的“六条”相比，《声明文件》和《声明另件》使中国在外蒙古的主权遭到更大的损害。中国仍旧要承诺在外蒙古不设官、不驻兵、不移民，俄国只在《声明另件》中承认外蒙古是中国领土的一部分，在《声明文件》中俄国仅承认中国在外蒙古有宗主权，关于外蒙古当局是中国的地方政府等文字统统消失了。中俄《声明文件》和《声明另件》是一个不平等条约。通过此约，沙皇俄国强迫北京政府承认了俄国对纯属中国内政的外蒙古问题的干涉权利，沙皇俄国实际上得到了对外蒙古的保护权，北京政府被迫接受了俄国对外蒙古地位的安排。
中俄《声明文件》和《声明另件》规定，因外蒙古“独立”而引起的中俄两国在外蒙古的权益变化及中国政府与外蒙古的关系等问题，要由三方派遣代表另行谈判。这就有了1914年9月至1915年6月在恰克图举行的中俄蒙三方会议。这次谈判历时9个月，正式开会48次，会外交涉亦不下40次。北京政府代表坚持要求外蒙古方面正式声明未曾“独立”，取消帝号，遵用中华民国年历，并要求由中国中央政府办理外蒙古的铁路、电线、邮政事务。因为争论激烈，会议曾两度停议，各在半月以上。然而，力量对比上的俄强中弱、恰克图会议的性质(只是落实中俄《声明文件》和《声明另件》原则规定的会议)、日本向中国提出“二十一条”侵略要求的国际形势，这些因素决定了北京政府最后只能就范于俄国。
《中俄蒙协约》共22条，其中规定：中俄《声明文件》、《声明另件》和俄蒙《商务专条》继续有效；“外蒙古承认中国宗主权，中国俄国承认外蒙自治，为中国领土之一部分”；哲布尊丹巴采用“博克多汗”名号，受中华民国总统册封；中国政府派遣大员携带卫队驻扎库伦，派遣佐理专员携带卫队驻扎乌里雅苏台等三座城市。该约还有关于贸易征税、司法审判等方面的一系列规定。(19)《中俄蒙协约》是一个不平等条约，中国得到的只是一个有名无实的“宗主权”。俄国则通过与库伦当局签订各种双边协定，控制了外蒙古的军事、财政、铁路电线兴建和矿山开采等要政。1938年出版的苏联《小百科全书》第2版指出，俄国沙皇政府利用《中俄蒙协约》在外蒙古获得了“十分广泛的排他性权利”，从而“将外蒙古变成了沙皇俄国实际上的殖民地”。(20)
1915年6月7日以后，中国政府、中国内地与外蒙古在《中俄蒙协约》的框架内建立了新关系。《中俄蒙协约》签订后外蒙古所实行的“自治”，实质上是在俄国支持下的分裂割据，《中俄蒙协约》签订至俄国“十月革命”爆发之间的两年多时间里，沙俄侵略势力在外蒙古的统治地位比较稳固，北京政府只是在协约范围内做了少量宣示中国对外蒙古主权的事情。一是击溃巴布扎布匪帮。1915年11月，中国政府军在内蒙古白音皋地方击败巴匪，巴匪逃入内外蒙古交界处外蒙古一侧的游格吉庙。中国政府军攻入游格吉庙，击溃巴匪，巴匪残部逃往呼伦贝尔一带。中国政府军将包庇帮助巴匪的游格吉呼图克图带到北京，优待后放回。剿灭巴匪的战斗发生以后，俄国驻库伦总领事指责北京政府“越境剿匪，有背条约”，俄国总领事和库伦当局都要求北京政府赔偿外蒙古方面的损失。北京政府坚决驳斥了库伦当局和俄国政府代表的指责，指出外蒙古为中国领土，中国军队在本国领土内剿匪无所谓“越境”，坚决拒绝赔偿外蒙古方面的损失。(21)此举维护了内蒙古地区的政治稳定，又给外蒙古统治集团一定的威慑。二是举行仪式对哲布尊丹巴进行册封。《中俄蒙协约》签字当天，中华民国总统袁世凯发布了册封哲布尊丹巴为“外蒙古博克多哲布尊丹巴呼图克图汗”的命令，哲布尊丹巴发了感谢电。库伦当局认为这表示册封已经完成。北京政府认为，按照历史惯例，必须派遣专使，在库伦举行仪式，向哲布尊丹巴颁授金印、金册。为了缩小中国政府在外蒙古的影响、抵制中国政府对外蒙古地区行使领土主权，库伦当局声称“中俄蒙协约第四条并未载有给予金印金册字样”，拒绝接待专使和拒收金印金册。北京政府坚持自己的主张。在击溃巴布扎布匪帮及关于此事的交涉过程中，俄国由于欧洲战事正酣只进行了虚声恫吓并无实际行动，使库伦当局看到依靠俄国支持事事与中国政府作对行不通，在册封问题上的立场发生了转变。1916年7月8日，中华民国总统册封哲布尊丹巴的仪式在库伦隆重举行。(22)三是尝试在唐努乌梁海设立佐理专员。1916年3月和6月，唐努乌梁海克穆齐克旗总管巴彦巴达尔呼两次派遣代表，向北京政府驻乌里雅苏台佐理专员陈毅报告俄人强占唐努乌梁海、扰害当地人民的情况，表达了回归祖国怀抱的愿望。北京政府无力阻止俄国侵略唐努乌梁海的行为，也不甘心承认俄国侵占唐努乌梁海的事实。唐努乌梁海在清代属乌里雅苏台将军管辖，按照《中俄蒙协约》应属外蒙古辖境，库伦当局对俄国侵占唐努乌梁海也十分不满。北京政府采取联合外蒙古当局共同对付俄国的策略，承认唐努乌梁海与外蒙古其他地区一样应归库伦当局管辖，根据《中俄蒙协约》第七条的规定，提议由中国中央政府在唐努乌梁海设立佐理专员，外蒙古当局表示同意。1916年11月下旬，北京政府决定由陈毅兼任唐努乌梁海佐理专员。北京政府恐怕俄国阻挠驻海佐理专员前往办事，通过驻俄公使征求俄国对设佐理专员的同意，但遭到拒绝。北京政府一再交涉。1917年6月，俄国侵略者抢去清政府发给克旗总管的印信，发给俄印，勒令该旗派员参加俄京国民会议，克旗总管接连派员呈文求救，北京政府多次向俄方交涉，申明唐努乌梁海是中国领土，对俄国上述行为提出抗议。这些交涉一直持续到1917年10月底，因俄国爆发“十月革命”而中止。(23)
“十月革命”爆发后，俄国新旧两党在唐努乌梁海的剧烈冲突使当地人民饱受动乱之苦，唐努乌梁海人民要求解决唐努乌梁海问题的愿望更加强烈，克穆齐克旗总管巴彦巴达尔呼派人来到乌里雅苏台，请求中央政府“迅为设法保护我等旗属，以救无数生灵”。(24)此时唐努乌梁海的旧俄殖民势力十分空虚。在驻库大员陈毅的建议下，北京政府于1918年5月初决定：任命驻库大员公署秘书长严式超为调查员，率领驻库大员公署的一连卫兵前往唐努乌梁海调查，如情况许可就驻扎在该地。陈毅与外蒙古当局商定：两路出兵，收复唐努乌梁海。严式超率领的六七十名中央政府军官兵为西路，另派驻库大员公署秘书黄成垿率一排骑兵、外蒙古官员率百余名蒙兵为东路。旧俄政权驻华公使和驻外蒙古的领事多次照会北京政府及其驻外蒙古官员，指责中国派员进驻唐努乌梁海违背《中俄蒙协约》，并进行威胁。北京政府及其驻外蒙古官员坚决驳斥了旧俄官员的说法。(25)
东路军于1918年12月到达唐努旗，该旗官民欢迎军队的到来，该旗官员还召集旗兵数十名，交给黄成垿指挥。1919年1月，黄成垿将已收复的唐努旗地方交由外蒙古地方部队驻守，他本人率原带中央政府军一个排和所招乌梁海士兵50人及部分蒙古兵西去与严式超会合。2月中旬，北京政府正式任命严式超为中国政府驻唐努乌梁海佐理专员，电令在海参崴的中国驻俄公使刘镜人将此通知旧俄政权。(26)1919年2月下旬，黄成垿率二三十名中央政府军官兵、50名乌梁海及外蒙古士兵到达克旗总管驻地加大，旋即遭到旧俄残余势力袭击，死伤多人，被迫退回唐努山以南，克穆齐克旗总管巴彦巴达尔呼逃出克旗随军南来。北京政府认识到解决问题的出路在于增兵，但是当时中央政府在库伦的兵力很少，难以西调。陈毅遂与外蒙古当局协商，决定增派外蒙古地方部队300名，命令他们会同前派兵力再次向唐努乌梁海进军。陈毅还与库伦当局协商，发给克旗等地乌梁海人一部分枪械，发动他们组织起来袭击敌人，配合政府军作战。(27)
1919年6月初，克穆齐克旗人民“聚集数百人，持猎枪木械，群起与俄为难”，(28)将在加大的俄国侵略者团团包围。6月12日，严式超令卫队连长侯学桓率部驰往克旗。15日，该连在途中打败顽抗俄人20余名。17日，侯学桓连到达加大。克旗人民与中央政府军合力围攻敌人，俄国侵略者杰利巴尔特少尉被击毙。6月22日，残敌乘雨向东北方向逃走。7月12日，严式超来到加大，在此成立唐努乌梁海佐理专员公署。
克旗光复以后，外蒙古当局所派的驻海大官玛克苏尔扎布率领增援部队由东路向唐努乌梁海进发，他们沿途在两处地方消灭了顽抗的俄人40人余名，逼近了海境俄国侵略者的大本营克木必齐尔。当地俄民将压迫他们的一些俄官兵缴械押送到外蒙古部队军营，另外一些俄官兵仓皇逃走，外蒙古地方部队占领了克木必齐尔。(29)这样，被俄国侵占达五年之久的唐努乌梁海地区回到祖国的怀抱。
北京政府抓住了有利时机，采取了联合外蒙古当局共同对付旧俄白党的正确策略，在中央政府军兵力非常微弱的情况下完成了收复17万平方公里已失领土的任务。这场正义的爱国斗争收复了沦陷数年的神圣领土，发扬了民族正气，这是难能可贵的。收复唐努乌梁海使外蒙古当局与旧俄白党的关系进一步疏远，同时密切了中国中央政府与外蒙古当局的关系，增强了中国中央政府在外蒙古的影响力。
俄国内战爆发后，外蒙古地区政治形势动荡不安，中国国防安全受到威胁。北京政府筹划乘机冲破中俄《声明文件》和《中俄蒙协约》的束缚，出兵外蒙古以维护中国国防安全。1918年2月和4月中旬，北京政府两次指令陈毅转商外蒙古当局，让其请求中央政府驻兵外蒙古，直到俄国内战结束为止，被外蒙古当局拒绝。(30)
1918年4月底，旧俄政权驻乌里雅苏台领事馆卫队在俄国革命党人的鼓动下酝酿倒戈，风传约300名苏俄红党武装人员正向科布多城进发。旧俄政权驻乌城领事惶惶不可终日，前来中国中央政府驻乌城佐理专员公署，请求中国政府“迅派重兵保护”。旧俄驻乌城领事并表示将建议俄驻库伦总领事，商请外蒙古当局同意中国中央政府出兵外蒙古西部。该领事还与中国政府驻乌城佐理专员恩华和外蒙古当局驻乌城大官会商，三方商定：由外蒙古当局驻乌城大官请求外蒙古当局同意中国中央政府军入蒙，并由其请求库伦派外蒙古地方部队前来救援。此时恰克图也频频告急。外蒙古当局“自知独力难支”，只得改变态度，派员来与陈毅会商中央政府军入蒙事宜。双方商定：中央政府军暂先进兵一营，以后如情况需要，可经过协商，“请求增派”；中央政府承诺：“俟欧战和局告成，时势完全平定，仍将此项军队撤回，以符原约。”(31)1918年7月下旬，北京政府陆军部决定派绥远骑兵第四团高在田所部两个营改称步兵一营入蒙。9月中下旬，该部分批抵达库伦。10月分拨一半兵力驻防恰克图。中俄《声明文件》、《中俄蒙协约》等不平等条约关于中国中央政府不能在外蒙古驻军的规定在事实上被打破了。
1919年春夏，日本支持下的谢苗诺夫匪帮成为外蒙古面临的最大威胁。谢苗诺夫是原籍外贝加尔地区的哥萨克军官，自称是布里雅特蒙古人。他所部的白卫军在贝加尔湖以东以南及中国东北边境的满洲里一带活动。1919年春，谢苗诺夫等人在俄国赤塔地方召开会议，计划把布里雅特蒙古、外蒙古、内蒙古、呼伦贝尔等地区合并成一个在日本卵翼下的“大蒙古国”。会后，谢苗诺夫多次派人劝诱胁迫外蒙古当局表态附和。外蒙古当局认为谢苗诺夫难成气候，不过是替日本扩张主义者效劳，倘附和其搞“大蒙古国”，外蒙古很有可能蹈朝鲜覆辙，沦为日本的殖民地，(32)因而拖延不作明确表态。谢苗诺夫继续进行诱骗威迫。1919年6月上旬，谢苗诺夫的代表再次来到库伦，逼迫库伦当局表态，并流露出倘再不从将进兵外蒙古强迫服从之意。库伦当局焦虑不安，一面以必待盟长将军扎萨克大会作出决定为词拖延时日，一面于6月20日派“外交长”车林多尔济来向驻库大员陈毅报告情况，说明外蒙古当局“实属困难万分”，“虽未明言请兵，而已露求助之意”。(33)
北京政府根据外蒙古局势变化，已在筹划增兵外蒙古之事，6月13日已任命徐树铮为西北筹边使，24日再任命徐树铮兼西北边防总司令，主管增兵外蒙古事宜。陈毅在与车林多尔济的谈话中了解到外蒙古当局的意向，立即抓住时机与外蒙古当局磋商增兵问题，“晓以利害，解释种种疑虑”。6月28日，外蒙古当局就增兵事答复陈毅：“业经密商，佥称倚仰日人外援，将来必受其残毒手段。与布人联合成国，布人必喧宾夺主，万不可从。现在事机已迫，惟有一致依赖中央，求发大军援救。议决后回禀活佛，深为喻许，意尤坚定……至此次进兵，即以面商为定，不用公文，以防泄漏机密。外蒙既无他心，求助中央，有何交涉可言，有何境界可言，惟盼来军愈多愈速为妙。”(34)北京政府接报，立即决定派遣西北军第三旅进驻外蒙古。7月8日，该旅一连抵达库伦。该旅主力由于经费与交通工具筹措困难，9月间才到库伦一团，其余部队10月上旬全部到防。这样，中国中央政府驻扎外蒙古的军队达到3000余人，中央政府在外蒙古的地位大大加强。
要恢复中国对外蒙古的主权，必须全面废止《中俄蒙协约》。北京政府提出了与外蒙古当局另订新约，使《中俄蒙协约》实际上失效，将来俄国新政府要求中国承认时乘机促其正式废除的斗争策略。1918年11月第一次世界大战结束，战胜国拟于次年1月在法国巴黎召开和平会议，中国派遣以外交总长陆征祥为首的代表团赴法参会。1918年12月14日，中国政府驻恰克图佐理专员李垣致电北京政府国务总理，建议将《中俄蒙协约》问题提交巴黎和会讨论，以维护中国对外蒙古的主权。北京政府认为《中俄蒙协约》与巴黎和会无关，不便提交和会讨论；“现在俄乱方殷，无暇东顾”，如果乘此时机与外蒙古当局联络感情，就关系中央政府和内地人民权利的问题与外蒙古当局另订条约，效果比提交巴黎和会要好。(35)
1919年1月5日，北京政府国务院、外交部致电驻库大员陈毅说：“查近年以来，俄蒙协约(指《中俄蒙协约》——引者注)中如限制驻兵、设邮二事，事实上业经破坏。但协约固在，终为蒙事莫大之障碍。然蒙情多疑，进行又不宜过骤。……拟请执事相机与外蒙另订条款，俾得以新约废除旧约，将来承认俄新政府时，即以此为交换条件之一。”电报指示陈毅新条约重点要解决三方面问题：一是恢复中国中央政府在外蒙古的驻军权；二是全部或者至少部分恢复蒙古王公对中央政府的固有礼节；三是规定中国中央政府和中国内地人民在外蒙古可以享有俄国人根据俄蒙《商务专条》所享有的各项权利。同月，国务院先后发函、电给陈毅，指示他“宜求经营实事，不务取消自治虚名”；应先解决驻兵、铁路、册封、垦矿四个问题。(36)
驻库大员陈毅就另订新约事对外蒙古当局负责人员多方开导，又行文该官府，“痛陈利害”，说明“中央但期领土主权日形巩固，得以保障外蒙自治，并无别意”。外蒙古当局起初拒绝讨论此事。北京政府外交部要求陈毅继续“剀切陈言，相机进行”。陈毅进一步做了解释说服工作。1919年2月中旬，车林多尔济会晤陈毅，请陈毅将中央政府方面的条款“大概提出，以便商酌”。陈毅提出了9条，内容除前述国务院提出的驻兵、铁路等四个问题外，还有中央政府代偿俄债、外蒙古人士有权在中央政府任职、给予哲布尊丹巴优厚岁俸等。(37)
此时正是外蒙古当局主要领导人发生更迭之际，其“总理”那木囊苏伦大病几月后于4月20日亡故，“内务长”巴特玛多尔济继任。谢苗诺夫煽动建立“大蒙古国”的活动愈演愈烈，另订新约事遂暂时停顿。一停顿就是半年。这半年内，中央政府与外蒙古当局另订条款一事未取得成果，但外蒙古内外形势的发展，即谢苗诺夫“泛蒙古运动”对外蒙古造成的威胁和外蒙古统治集团内部王公派与喇嘛派矛盾的激化，使王公派下决心取消“自治”，恢复清代旧制，“完全统一于中央”。从根本上解决《中俄蒙协约》问题、恢复中国对外蒙古的主权，提上了北京政府的议事日程。
外蒙古实行“独立”继而改为“自治”以后，哲布尊丹巴活佛成为政治首领，上层喇嘛中不少人成为政府官吏，他们掌握重权，大肆扩张喇嘛教的势力，侵夺王公属民，截留财政收入用于宗教方面奢侈浪费的活动，以及擅自改变清代形成的爵位继承制度，大大损害了世俗王公的政治经济利益，导致王公们对上层喇嘛十分怨恨。(38)外蒙古统治集团内部隐隐约约地分裂成王公派和喇嘛派两个派别。
前已述及，1919年6月，谢苗诺夫遣人来逼外蒙古当局对是否赞成“大蒙古国”表态，外蒙古当局进退维谷，只好以须待王公、将军、扎萨克大会作出决定为托词拖延时间。该王公大会于7月底至8月初召开。王公们担心追随谢苗诺夫会使外蒙古落到朝鲜被日本吞并那样的悲惨境地，决定坚决拒绝谢苗诺夫的要求。对于谢苗诺夫匪帮的军事威胁，王公们主张与中央政府合力抵御。王公们的政治经济利益在“自治”期间受到损害，他们想趁此机会，改变“自治”以后喇嘛专横的局面，恢复他们在清代时的传统权力，为此，即使取消“自治”也在所不惜。各盟王公秘密商议以后，推举外蒙古当局“外交长”车林多尔济为总代表，向陈毅转达了王公们的意见：各王公拟取消“自治”，恢复清代旧制，只是要求妥定中央政府与外蒙古地方政府的各自权限，保障他们应得的利益。(39)
陈毅立即将此情况转报北京，催促迅速决策。1919年8月21日，国务会议讨论了此事，并于当日致电陈毅，指示他转告车林：“须先由外蒙王公用全体名义呈请政府恢复原制，然后政府根据此项请求，再与妥商条件，庶对外较易措词，不致更疑政府之利用时机，强事干涉。”(40)陈毅认为：取消“自治”条件关系到外蒙古之永久安危，“必先用非正式将条件预行商定，蒙始安心”。外蒙古各王公也主张先将条件商妥，再递交请求取消“自治”的呈文。陈毅遂与外蒙古各王公先商议取消“自治”的条件。外蒙古各王公经过密商，提出条件50余条。(41)陈毅对这些条件进行了审核，然后根据各王公的建议，行文外蒙古当局，以继续办理春间奉国务院命令办理的签订条款一事为由，非正式地提出这些条件，催外蒙古当局答复。“理由谓春间虽未提及取消自治，近因谢布勾煽，故不得不进一步将自治取消，以绝祸根。”(42)外蒙古统治集团内部的喇嘛派本不愿意取消“自治”，此时迫于形势，才勉强表示同意。喇嘛方面于是对条件进行了修改，“并添加十余条，大体均优待活佛喇嘛事项”。这样，条件草案增至63条。外蒙古当局于9月下旬将条件草案交给陈毅。10月1日，陈毅派驻库大员公署秘书黄成垿赍送条件草案入京。陈毅在致代外长陈箓的信函中说：“此项草案，蒙人所以鳃鳃过虑预求商定者，实出于爱国之忱，为蒙人世世子孙永为中华国民之计。毅耿耿愚忠，惟知爱国，亦惟求蒙人依汉如天，永不再伤感情，隐种独立之根。前事不忘，后事之师”，请中央“迅予核定电知”。(43)
陈毅与外蒙古当局拟定的文件名为《外蒙取消自治后中央待遇外蒙及善后条例》。这个条例草案规定：外蒙古呈请取消“自治”后，外交事务由中央政府管理，国防事务由中央政府军负责(虽然对军队数量有所限制)，中央政府拥有任免重要官吏、制定法律的权力，拥有在外蒙古修筑铁道、办理邮电事业、开采矿产等权利，外蒙古王公、喇嘛对中华民国国家元首照例奉行年班、觐见等礼节。条例草案确认：中央政府在任何情况下都不能改变外蒙古原有的盟旗制度，各盟旗原有的管辖治理权永远照旧；外蒙古王公的爵位一律由中央政府照旧封给，各扎萨克和非扎萨克王公均由中央政府照例给予岁俸；设立外蒙古地方议会，外蒙古贵族和平民有参与全国政治事务的权利；外蒙古各盟旗的土地所有权不变，中央政府不向外蒙古移民。这个条例草案对外蒙古喇嘛教势力的利益给予了充分照顾，条例草案确认：哲布尊丹巴由中华民国总统世世封为国师、北方黄教教主。该条例草案允许俄国人继续在外蒙古从事开矿、经商等活动，只是要废除当年俄国沙皇政府强迫中国政府签订的《中俄蒙协约》。这个条例草案内容详尽，规定了外蒙古呈请取消“自治”后保证中央政府在该地有效行使主权的各项安排，同时保证外蒙古王公享有他们在清代时就享有的高度自治权利，照顾了蒙古民族的利益。如果这个条例草案得以实行，中国中央政府和外蒙古地方当局的政治要求都可得到基本的满足。
北京政府原来的目标仅限于酌量恢复中国政府在外蒙古的主权，不料竟出现了完全恢复在外蒙古主权的现实可能性，真是喜出望外。国务院从各部和蒙藏院抽调官员，组成专门的临时委员会讨论此案，提出意见，供国务院决策之参考。各部门都表达了意见，临时委员会反复讨论，综合这些意见，向国务会议提出建议：立即接受外蒙王公取消“自治”的要求；增兵外蒙古；文件题目改为《外蒙善后条例》；对条例草案宜尽量少改：“外蒙全体王公，输忱中央，情愿以万余里之土地，百十旗之政权，还之中央，竭同我共和之忱，泯歧视汉族之见，求之古今中外，盖所鲜有。原拟条件，但能采用，自不宜多有更改。”临时委员会只建议对63条中的11条做些小的改动。(44)1919年10月28日，国务会议决定：将修改过的条件草案交黄成垿带回库伦，由陈毅“斟酌办理。总期喇嘛与王公意见能趋一致，不致发生意外。俟各王公呈文到京，即可将条件公布”。(45)
外蒙古统治集团中的喇嘛派心底里不愿取消“自治”，虽然迫于形势同意将条件草案送交中央，但仍于心不甘，他们提出：关于取消“自治”的条件，外蒙古当局诸人不能作出决定，必须召集各部落王公来库伦讨论。就在中央政府核定“63条”、外蒙古各部落王公尚未到达库伦这段时间，他们于10月17日、26日，两次派出喇嘛代表以购货、私人游历为名前往北京，向中华民国总统呈交了哲布尊丹巴的两封信件，先是指责陈毅欲使外蒙古单独承担破坏《中俄蒙协约》的责任，导致外蒙古人心不安，要求将来取消“自治”时完全满足喇嘛愿望；继而声称违反《中俄蒙协约》“请求取消自治，实多不合之处”，指责陈毅迫令外蒙古各王公提出取消“自治”的要求，违背各王公本意，要求将陈毅调出外蒙古，“当局仍旧存留有效”。(46)北京政府领导人安抚了喇嘛代表，向他们保证取消“自治”后定会保全蒙古人尤其是喇嘛的利益，但是喇嘛派仍执迷不悟，顽固地阻挠取消“自治”。
就在外蒙古取消“自治”问题停滞不前、陷入僵局的时刻，徐树铮于1919年10月29日来到了库伦。徐树铮是皖系的干将，1919年夏秋增兵外蒙古一事是在他主持下进行的。他此行的任务是视察驻外蒙古部队，北京政府并未赋予他处理取消“自治”问题的使命，然而这位实力人物却不甘寂寞，他急切地插手取消“自治”一事，并最终按他的意志处理了这个问题。徐树铮在取消“自治”问题上与国务院、外交部、驻库大员陈毅政见不同。后者主张照顾外蒙古现实，维持王公旧有权利，优予外蒙古利益，争取平稳解决问题；徐树铮却主张在外蒙古进行重大改革，由中央政府直接管理外蒙古。北京政府决定取消“自治”一事由陈毅负责办理，磋商“63条”未让徐树铮与闻，徐树铮极为不满。他到达库伦以后，于11月1日致电北京政府，对于陈毅所拟“63条”，“力陈七不可”，要求将其推倒重来，“另拟简括条文”。他提出，只需规定“财政大权，由政府斟酌情形，选员督理，遇事与王公扎萨克商酌妥洽，然后施行。宗教荣典，政府一意优崇，有加无已。王公喇嘛岁俸以及地方经费，由政府从优核给。所有封册荣典，一概照旧。地方安危，一律由政府保护。外交一律由政府交涉。寥寥数条足矣。”(47)徐树铮这篇华而不实的“杰作”在11月4日的国务会议上遭到否决，国务院认为徐树铮只应处理边防事宜。(48)徐树铮对国务院意见不予置理，坚持按照他的主张行事。11月14日夜，徐树铮带领军官去与外蒙古当局负责人协商取消“自治”问题。徐树铮拿出他拟定的取消“自治”的条件8条，“迫令签字”。“喇嘛大悔”，王公派也极为不满，两派联合起来，坚决不接受徐树铮所拟条件。徐树铮对外蒙古当局“总理”、喇嘛派的代表巴特玛多尔济施以威胁恐吓。15日，外蒙古全体王公喇嘛开会，在陈毅劝告下，作出了递交取消“自治”呈文的决定。(49)11月17日，外蒙古当局将请愿取消“自治”的呈文一式两份分别交给驻库大员陈毅和西北筹边使徐树铮。这个呈文的署名者为外蒙古当局全体成员，共16人。(50)
外蒙古当局在呈文中说：“外蒙自前清康熙以来，即隶属于中国，喁喁向化，二百余年。上自王公，下至庶民，均各安居无事。自道光年间，变更旧制，有拂蒙情，遂生嫌怨。迨至前清末年，行政官吏秽污，众心益行怒怨。当斯之时，外人乘隙煽惑，遂肇独立之举。嗣经协定条约，外蒙自治告成，中国空获宗主权之名，而外蒙官府丧失利权。迄今自治数载，未见完全效果。追念既往之事，令人诚有可叹者也。近来俄国内乱无秩，乱党侵境，俄人既无统一之政府，自无保护条约之能力。现以不能管辖其属地，而布里雅特等任意沟通土匪，结党纠伙，迭次派人到库，催逼归从，拟行统一全蒙，独立为国，种种煽惑，形甚迫切，攘夺中国宗主权，破坏外蒙自治权，于本外蒙有害无利，本官府洞悉此情。该布匪等以为我不服从之故，将行出兵侵疆，有恐吓强从之势。且唐努乌梁海向系外蒙所属区域，始则俄人白党，强行侵占，拒击我中蒙官军，继而红党复进，以致无法办理。外蒙人民生计，向来最称薄弱，财款支绌，无力整顿，枪乏兵弱，极为困艰。中央政府虽经担任种种困难，兼负保护之责，乃振兴事业，尚未实行。现值内政外交，处于危险，已达极点，以故本官府窥知现时局况，召集王公喇嘛等，屡开会议，讨论前途利害安危问题，冀期进行。咸谓近来中蒙感情敦笃，日益亲密，嫌怨悉泯，同心同德，计图人民久安之途，均各情愿取消自治，仍复前清旧制。凡于扎萨克之权，仍行直接中央，权限划一。所有平治内政防御外患，均赖中央竭力扶救。当将议决情形，转报博克多哲布尊丹巴呼图克图汗时，业经赞成。惟期中国关于外蒙内部权限，均照蒙地情形持平议定，则于将来振兴事务及一切规则，并于中央政府统一权，两无抵触，自与蒙情相合，人民万世庆安。于外蒙有益，即为国家之福，五族共和，共享幸福，是我外蒙官民共所期祷者也。再前订中蒙俄三方条约及俄蒙商务专条，并中俄声明文件，原为外蒙自治而订也，今既自己情愿取消自治，前订条件，当然概无效力。其俄人在蒙营商事宜，将来俄新政府成立后，应由中央政府负责，另行议定，以笃邦谊而挽利权。”1919年11月22日，中华民国总统徐世昌发布《大总统令》，该文件首先全文复述了外蒙官府取消“自治”呈文，然后说道：“核阅来呈，情词恳挚，具见博克多哲布尊丹巴呼图克图汗及王公喇嘛等，深明五族一家之义，同心爱国，出自至诚，应即俯如所请，以顺蒙情。所有外蒙博克多哲布尊丹巴呼图克图汗应受之尊崇，与四盟沙毕等应享之利益，一如旧制。中央并当优为待遇，俾共享共和幸福，垂于无穷。”(51)11月23日，北京政府外交部向中国各驻外使节发出通电，说明外蒙古取消“自治”之原委，指示各使节对来询者作出解释，以免误会。(52)
旧俄驻华使领官员此时已成政治孤儿，但是，旧俄驻华公使库达摄夫还是于11月24日向北京政府外交部发来了抗议照会。库达摄夫宣称：“各国彼此订定国际条约，除发生战事状况外，断不能于一方面单独取消”；不管中国及外蒙古持何态度，俄国根据《俄蒙协约》、中俄《声明文件》、《中俄蒙协约》享有的权益，在俄国统一政府承认取消以前，“仍应俱在，断不能丝毫侵碍”。(53)北京政府外交部于12月10日致函库达摄夫，义正辞严地驳斥了他的谬论：“从前外蒙古要求自治，实由于外蒙自愿，而此次取消自治，亦由于外蒙自愿。前后制度之变更及恢复，均完全因新形势之发生，以外蒙全体之意思为根据。来照所称国际条约取消之先例，比拟不伦，本政府不能认为同意。至于俄国人民及在外蒙应享之各利益，倘与中国在外蒙古之主权及外蒙古之利益，不相抵触，中国政府当然许其存在。”北京政府在照会库达摄夫的同时，将此照会分送给英国、美国、法国、意大利、日本、葡萄牙、比利时等协约国驻华公使。(54)
1919年12月1日，北京政府发布关于外蒙古善后问题的《大总统令》，宣布裁撤原设办事大员，由西北筹边使统管外蒙古军政事务。民国政府对哲布尊丹巴授予新的封号，1920年1月1日，在库伦举行了隆重的册封典礼。中华民国国务院通告全国，自1920年1月1日起，一律庆贺3日。库伦、乌里雅苏台等地均悬旗演剧进行庆贺，中国驻海参崴的文武官吏和旅居崴埠的商人也举行了庆祝活动。(55)庆祝册封活动刚一结束，徐树铮立即接收了外蒙古地方政府和驻库办事大员公署。徐树铮将原外蒙古当局的五个衙门改为总务、兵卫、财计三厅。这样，外蒙古地区又处于中国中央政府的管辖之下了，中国政府对外蒙古的主权得以恢复。
1920年1月5日至7月4日的半年时间里，外蒙古由徐树铮治理。中国政府军在外蒙古的兵力没有增加，中央政府用在外蒙古的政务经费增加不多。徐树铮的大部分精力用在北京政府内部的争权夺利上，在外蒙古停留的时间不足60天。北京政府没有实力大力经营外蒙古，对外蒙古的控制力相当弱。1920年夏，北洋军阀内部皖系与直奉两系矛盾激化，7月3日，曹锟、张作霖等通电全国声讨徐树铮。次日，总统徐世昌发布命令，免去徐树铮的西北筹边使职务。随后发生直皖战争，皖系战败，徐树铮逃走。8月15日，北京政府任命原驻库办事大员陈毅为西北筹边使，9月10日，北京政府颁布新的外蒙古官制，取消西北筹边使一职，另设“库乌科唐镇抚使”，统管外蒙古军政事务，陈毅改任此职。
此时，旧俄白党残余势力与对取消“自治”于心不甘的外蒙古封建上层人士勾结起来正在进行恢复“自治”的密谋活动。1921年2月3日，旧俄白党恩琴和作乱蒙古王公的武装攻陷库伦，陈毅和库伦驻军向北溃逃到恰克图。1921年3月18日，苏俄、远东共和国军队以及外蒙古人民党武装攻陷恰克图。7月，苏俄、远东共和国和外蒙古人民党武装占领库伦，外蒙古人民党政权建立。(56)苏俄与远东共和国军队占领外蒙古以后，北京政府反复与苏俄和远东共和国交涉，要求对方撤军。苏俄和远东共和国一直延宕，同时在外蒙古加紧培植势力。1921年12月来华的苏俄政府代表裴克斯在与北京政府的谈判中，竟以已被废除的《中俄蒙协约》作为苏俄在外蒙古问题上干涉中国内政的根据，北京政府对苏俄代表的谬论给予了严正驳斥。1922年5月22日，中国外交总长颜惠庆质问裴克斯：“外蒙为中华民国领土之一部分，安得与之订约且驻兵库伦，此诚侵害中国领土主权之举，是何用意？”裴克斯说：“本国此举对于贵国在外蒙之主权毫不侵犯，缘此系根据1915年三方之协约。按照该约，贵国承认外蒙之独立。而此项独立即在1919年被贵国所强迫取消者也……本国政府之意，对于前俄帝国所缔结之各项条约，均须修改，并非根本全取消之谓。1915年中俄蒙三方协约亦应修改。”颜惠庆说：“中蒙关系纯属内政，不能容第三者干涉”；对于中国中央政府与外蒙古的关系问题，苏俄政府只能以友人身份从中进行非正式调停，“稍有逾于此者，则不能承认也”。(57)在同年6月27日的谈判中，裴克斯再一次说：在中俄新约签订前，《中俄蒙协约》仍然有效。颜惠庆指出：《中俄蒙协约》是沙皇政府强迫中国签订的；“外蒙为中国领土，贵方军队自应撤出”。(58)
由于苏俄政府没有解决问题的诚意，裴克斯及其继任者越飞与北京政府的谈判毫无结果。1923年9月以后，谈判在北京政府代表与苏俄政府新任驻华全权代表加拉罕之间举行。越飞和加拉罕使华期间，苏俄宣称承认中国对外蒙古的主权、苏军是为了防范旧俄白党才暂时驻扎外蒙古、以后定会撤出，同时在中国军政实力派中寻求合作伙伴，通过他们来影响北京政府和广大民众。苏俄的做法导致中国许多人对苏俄占领外蒙古的真实意图缺乏应有的认识，他们强烈要求在苏俄未答应从外蒙古撤军的条件下尽快承认苏俄(联)政府。西方列强出于私心攻击苏俄驻军外蒙古的政策。在此艰难形势下，北京政府顶着巨大压力，始终坚持苏俄必须从外蒙古撤军、苏俄答应从外蒙古撤军是两国复交的先决条件。经过艰苦的谈判，1924年5月31日，《中俄解决悬案大纲协定》在北京签字。该《协定》规定：“苏联政府根据其政策及一千九百十九与一千九百二十两年宣言，声明前俄帝国政府与第三者所订之一切条约、协定等项，有妨碍中国主权及利益者，概为无效……苏联政府承认外蒙为完全中华民国之一部分，及尊重在该领土内中国之主权。苏联政府声明，一俟有关撤退苏联政府驻外蒙军队之问题，即撤兵期限及彼此边界安宁办法，在本协定第二条所定会议中商定，即将苏联政府一切军队由外蒙尽数撤退。”(59)至此，《中俄蒙协约》成为一个历史名词。
回顾1912年至1924年北京政府在外蒙古和《中俄蒙协约》问题上的一系列举措，我们看到：在中俄《声明文件》、《中俄蒙协约》这些不平等条约签约谈判过程中，北京政府一直在设法抵制俄国的侵略阴谋和外蒙古统治集团的分裂企图，力图减少中国领土主权的损失，最后迫不得已才吞下了苦果。对于不平等条约《中俄蒙协约》及其所导致的外蒙古地区的实质上的分裂割据，北京政府并不甘心接受。
俄国“十月革命”爆发后，北京政府抓住俄国新旧两党激烈内斗无暇顾及外蒙古之机，采取比较有力的措施，促使外蒙古统治集团呈请取消了“自治”同时收复了唐努乌梁海。北京政府废除《中俄蒙协约》恢复对外蒙古的有效管辖并收复唐努乌梁海，是中国在维护国家统一和领土完整方面取得的一项重大成就。徐树铮力促外蒙古取消“自治”是正确之举，但他擅自废除“63条”是非常错误的行为。外蒙古统治集团之所以在1911年宣布“独立”，是因为他们认为清廷的政策损害了自己的利益。磋商取消“自治”过程中，蒙古人最担心的事是取消“自治”后本身利益受损，陈毅的“63条”对蒙古人的权益规定的那样具体，彼等尚在细节上进行争执。徐树铮的“8条”对保障蒙古人的权益讲得十分笼统，表现出由中央政府官吏直接管理外蒙古的倾向，怎能不招致外蒙古统治集团的一致反对呢？就外蒙古统治集团内部而言，王公派是取消“自治”的动力，徐树铮一脚踢开经过中央政府深思熟虑的“63条”，冷了原本拥护中国统一的外蒙古王公之心，使原来倡议取消“自治”的王公也转到取消“自治”的对立面。徐树铮的操切从事，促成外蒙古取消“自治”的迅速实现，但又留下了隐患。
外蒙古取消“自治”以后，北京政府未能增派重兵加强外蒙古边防，未能大量增加外蒙古政费以实力经营外蒙古，结果废除《中俄蒙协约》的努力成果很快毁于一旦。从1919年10月至中国中央政府军被彻底赶出外蒙古的1921年3月，由中国内地派到库伦的增援部队只有区区几百人。1921年2月库伦陷落时该城的中国中央政府军约为4000人。旧俄白党恩琴的军队起初只有大约800人，装备有6门大炮、20挺机枪。在参加分裂活动的外蒙王公喇嘛动员蒙古民众加入恩琴军队以后，恩琴军队兵力迅速增加，1921年1月中旬，恩琴的队伍接近5000人；到1921年5月底，恩琴的军队发展到1.1万多人。(60)当时中国奉系、直系军阀的军队各以10万计，倘若这些将领拿出其1/10的兵力，对付丧家之犬恩琴匪帮，可谓胜券在握。遗憾的是，这些军阀不愿因用兵外蒙古驱逐消灭旧俄白党而削弱自己集团的实力，不愿为国家整体利益牺牲自己集团的部分利益，他们纷纷以缺乏军费军械相推托，拒绝承担驱逐消灭恩琴匪帮的使命，这使苏俄获得了按照它的意愿和利益主导外蒙古政治发展的可乘之机。
1924年的《中俄解决悬案大纲协定》承认了中国对外蒙古的完整主权，但此时苏联已牢固地控制了外蒙古，北京政府又没有实力采取有效措施据约恢复对外蒙古的管辖，结果《中俄解决悬案大纲协定》的有关规定成为一纸空文。
①参见余绳武等：《沙俄侵华史》第4卷，人民出版社1990年版，第991—992页；特布信等：《沙俄侵略我国蒙古地区简史》，内蒙古人民出版社1979年版，第175—176页。
②参见留金锁等编著：《蒙古族通史》，民族出版社2001年版，第343页。
③参见石源华：《中华民国外交史》，上海人民出版社1994年版，第213—217页；唐启华：《被“废除不平等条约”遮蔽的北洋修约史(1912-1928)》，社会科学文献出版社2010年版，第200—202页。
④参见李侃等：《中国近代史》(第4版)，中华书局1994年版，第453—456页。
⑤参见中华民国外交部政务司文书科编：《外交部交涉节要》，民国元年八月，第15—18页。
⑥《驻北京代办致外交大臣紧急报告》(1912年4月4日)，陈春华：《俄国外交文书选译——关于蒙古问题》，黑龙江教育出版社1991年版，第24—26页。
⑦《驻北京代办致外交大臣紧急报告》(1912年4月23日)，陈春华：《俄国外交文书选译——关于蒙古问题》，第27—28页。
⑧《驻北京代办致外交大臣紧急报告》(1912年5月14日)，陈春华：《俄国外交文书选译——关于蒙古问题》，第28—30页。
⑨《驻北京公使致外交大臣紧急报告》(1912年6月22日)，陈春华：《俄国外交文书选译——关于蒙古问题》，第34—36页。
⑩《代理外交大臣致驻北京公使库朋斯齐电》(1912年8月6日)，陈春华：《俄国外交文书选译——关于蒙古问题》，第39—40页。
(11)《驻北京公使致代理外交大臣尼拉托夫电》(1912年8月9日)，陈春华：《俄国外交文书选译——关于蒙古问题》，第41—42页。
(12)参见《代理外交大臣致驻北京公使库朋斯齐电》(1912年8月19日)、《外交大臣致陆军大臣苏霍姆利诺夫函》(1912年9月17日)，陈春华：《俄国外交文书选译——关于蒙古问题》，第50、60—61页。
(13)《内阁会议记录》(1912年8月15日)，陈春华：《俄国外交文书选译——关于蒙古问题》，第43—50页。
(14)参见[苏]卡鲍著、辽宁大学外语系译：《图瓦历史与经济概述》，商务印书馆1976年版，第196—200页。
(15)《对蒙谈判全权代表致外交大臣电》(1912年11月1日)，陈春华：《俄国外交文书选译——关于蒙古问题》，第111页。
(16)陈崇祖：《外蒙古近世史》，第1篇，商务印书馆1926年版，第44页。《驻华公使致外交大臣电》(1912年11月7日)、《驻华公使致外交大臣电》(1912年11月8日)、《外交大臣致驻华公使电》(1912年11月9日)、《外交大臣致驻华公使电》(1912年11月9日)，陈春华：《俄国外文书选译——关于蒙古问题》，第121、122、123页。
(17)参见俞辛焞：《辛亥革命时期中日外交史》，天津人民出版社2000年版，第293—295页。
(18)参见吕秋文：《中俄外蒙交涉始末》，成文出版社1984年版，第60—61页。
(19)参见《中俄边界条约集》，商务印书馆1973年版，第126—129页。
(20)转引自余绳武主编：《沙俄侵华史》第4卷(下)，人民出版社1990年版，第860页。
(21)参见吕一燃编：《北洋政府时期的蒙古地区历史资料》，黑龙江教育出版社1999年版，第198—208页。
(22)参见吕一燃编：《北洋政府时期的蒙古地区历史资料》，第190—233页。
(23)参见《收库伦办事大员(秘书长严式超代行)咨陈》(1917年6月7日)、《发驻俄公使(刘镜人)函》(1917年1月2日)、《收驻俄使馆函》(1917年3月7日)、《收乌里雅苏台佐理专员咨陈》(1917年10月3日)、《发驻库大员(陈毅)函》，(1917年12月3日)，《中俄关系史料——外蒙古》(1917年至1919年)，“中研院”近代史研究所1959年版，第1—2、11、42—46、102—115、134页。
(24)《收乌里雅苏台佐理专员(恩华)函》(1918年3月19日)，《中俄关系史料——外蒙古》(1917年至1919年)，第173—175页。
(25)参见《收国务院函》(1918年5月4日)、《收乌里雅苏台佐理专员函》(1918年10月12日)、《代总长(陈箓)会晤俄库使问答》(1918年12月4日)、《收俄使署函》(1918年12月7日)、《收俄使署节略》(1918年12月16日)、《发俄使署函》(1918年12月18日)、《收驻库大员(陈毅)电》(1918年12月20日)、《收驻库大员(陈毅)电》(1918年12月23日)、《收俄使署节略》(1918年12月26日)、《发俄使(库达摄福)节略》(1918年12月27日)，《中俄关系史料——外蒙古》(1917年至1919年)，第204—205、283—284、289—290、290—291、291、293—294、297—298、302、302—303页。
(26)参见《发海参崴刘公使镜人电》(1919年2月14日)，《中俄关系史料——外蒙古》(1917年至1919年)，第320—321页。
(27)参见《收驻库大员(陈毅)电》(1919年7月9日)，《中俄关系史料——外蒙古》(1917年至1919年)，第430页。
(28)陈崇祖：《外蒙古近世史》，第2篇，第157页。
(29)《代总长收乌梁海佐理员(严式超)函》(1919年8月11日)，《中俄关系史料——外蒙古》(1917年至1919年)，第173—175页。陈崇祖：《外蒙古近世史》，第2篇，第456—457页。[俄]E·A·别洛夫著、陈春华译：《1915年至1919年期间争夺乌梁海的斗争》，《中国边疆史地研究》2000年第3期。
(30)《收库伦都护使(陈毅)电》(1918年2月23日)、《收驻库大员(陈毅)电》(1918年4月28日)，《中俄关系史料——外蒙古》(1917年至1919年)，第166—167、187—190页。
(31)《收乌里雅苏台佐理员(恩华)电》(1918年5月7日)、《收驻库大员(陈毅)电》(1918年5月8日)、《收乌里雅苏台佐理员(恩华)咨呈》(1918年5月28日)，《中俄关系史料——外蒙古》(1917年至1919年)，第206、207、219—220页。
(32)参见《收库伦都护使署公函》(1919年10月28日)、《收驻库大员(陈毅)电》(1919年3月13日)，《中俄关系史料——外蒙古》(1917年至1919年)，第561—565、342—343页。[日]二木博史著，吴秀华、白玉双译：《“大蒙古国”临时政府之成立》，《蒙古学信息》1998年第2、3期。
(33)《收驻库大员(陈毅)电》(1919年6月20日)，《中俄关系史料——外蒙古》(1917年至1919年)，第415—416页。
(34)《收驻库大员(陈毅)电》(1919年6月29日)，《中俄关系史料——外蒙古》(1917年至1919年)，第419—420页。
(35)《收国务院函》(1918年12月19日)、《发国务院秘书厅函》(1918年12月20日)，《中俄关系史料——外蒙古》(1917年至1919年)，第294—296页。
(36)《发驻库大员(陈毅)电》(1919年1月5日)、《收库伦大员(陈毅)电》(1919年2月22日)，《中俄关系史料——外蒙古》(1917年至1919年)，第305、325—327页。
(37)《收驻库大员(陈毅)电》(1919年1月20日)、《发驻库大员(陈毅)电》(1919年1月21日)、《收库伦大员(陈毅)电》(1919年2月22日)，《中俄关系史料——外蒙古》(1917年至1919年)，第308—310、310、325—327页。
(38)《收驻库大员(陈毅)电》(1919年8月15日)，《中俄关系史料——外蒙古》(1917年至1919年)，第460—462页。[苏]兹拉特金著、陈大维译：《蒙古人民共和国史纲》，商务印书馆1972年版，第129页。
(39)《收驻库大员(陈毅)电》(1919年8月16日)、《收驻库大员(陈毅)电》(1919年8月17日)、《收驻库大员(陈毅)电》(1919年8月18日)，《中俄关系史料——外蒙古》(1917年至1919年)，第463—464、465—466页。
(40)《代国务院发库伦都护使(陈毅)电》(1919年8月21日)，《中俄关系史料——外蒙古》(1917年至1919年)，第472—473页。
(41)《收驻库大员(陈毅)电》(1919年9月27日)，《中俄关系史料——外蒙古》(1917年至1919年)，第500页。
(42)《收库伦大员(陈毅)电》(1919年10月22日)，《中俄关系史料——外蒙古》(1917年至1919年)，第516—518页。
(43)《收驻库大员(陈毅)电》(1919年9月27日)、《收驻库伦办事大员(陈毅)函》(1919年10月11日)、《收驻库大员(陈毅)电》(1919年10月22日)，《中俄关系史料——外蒙古》(1917年至1919年)，第500、511—512、516—518页。
(44)《收国务院交抄关于外蒙问题各部签注及说帖》(1919年10月27日)、《收国务院交抄关于外蒙问题临时委员会说帖》(1919年10月27日)，《中俄关系史料——外蒙古》(1917年至1919年)，第523—534、534—559页。
(45)《提国务会议说帖》(1919年10月27日)、《代理总长(陈箓)条谕》(1919年10月28日)，《中俄关系史料——外蒙古》(1917年至1919年)，第559、560页。
(46)《哲布尊丹巴呼图克图汗呈大总统书》(1919年11月6日)、《收哲布尊丹巴呼图克图汗呈大总统书》(1919年11月4日)、《拟大总统致活佛玺书》(1919年11月7日)、《发公府秘书长(吴笈孙)函》(1919年11月7日)，《中俄关系史料——外蒙古》(1917年至1919年)，第573—574、578—579、580、581页。
(47)《收国务院交参战处参谋长(徐树铮)条陈》(1919年4月17日)、《收西北等边使(徐树铮)库伦来电》(1919年11月4日)，《中俄关系史料——外蒙古》(1917年至1919年)，第380—384、574—576页。
(48)《发驻库都护使(陈毅)电》(1919年11月4日)，《中俄关系史料——外蒙古》(1917年至1919年)，第576页。
(49)《收西北筹边使(徐树铮)库伦来电》(1919年11月19日)、《收库伦都护使(陈毅)电》(1919年11月18日)、《收西北筹边使(徐树铮)库伦来电》(1919年11月19日)，《中俄关系史料——外蒙古》(1917年至1919年)，第594—595、590—591页。
(50)《收库伦都护使(陈毅)电》(1919年11月19日)，《中俄关系史料——外蒙古》(1917年至1919年)，第591—592页。
(51)北京政府《政府公报》1919年11月23日，第1363号。
(52)《发陆总长(致)驻外各公使及海参崴李高等委员通电》(1919年11月23日)，《中俄关系史料——外蒙古》(1917年至1919年)，第603页。
(53)《收俄使(库达摄福)照会》(1919年11月24日)，《中俄关系史料——外蒙古》(1917年至1919年)，第603页。
(54)《发俄使(库达摄福)节略》(1919年12月10日)，《中俄关系史料——外蒙古》(1917年至1919年)，第610—611页。
(55)参见北京政府《政府公报》1919年12月2日，第1372号。陈崇祖：《外蒙古近世史》，第3篇，第10—11页。
(56)参见樊明方：《1921年2月库伦之战》，《新疆社会科学》2011年第6期；《苏军进占库伦与外蒙古人民党政权的建立》，《新疆社会科学》2010年第3期。
(57)薛衔天等编：《中苏国家关系史资料汇编(1917-1924)》，中国社会科学出版社1993年版，第449—450页。
(58)薛衔天等编：《中苏国家关系史资料汇编(1917-1924)》，第450—452页。
(59)中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第3辑外交，江苏古籍出版社1991年版，第833—835页。
(60)参见[苏]兹拉特金著、陈大维译：《蒙古人民共和国史纲》，第158—163页。
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