北极通航的航行法律问题探析，本文主要内容关键词为：北极论文,探析论文,法律问题论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
全球气候变暖使北极冰层消融，北极航道将会开通。在巨大利益前景刺激下，北极水域尤其是北极航道控制与通行成为国际关注的焦点，而北极通航在航行法律和规则上也将产生一些新的法律问题。目前，我国学界在探讨北极通航法律问题时除了论证北极航道的国际法地位外，其他则多集中在北极通航所面临的海洋环境保护上，对通航中的船舶航行法律和规则关注较少。我国虽不是北极沿岸国，却是一个近北极国家，北极通航将对我国的国际贸易和海上运输产生一定的影响。因此，探讨北极通航的航行法律问题极为重要。
一、北极通航航行所面临的国际法问题
北极通航航行首先面临的问题是北极航道水域的国际法地位，对此，不同的国家持有不同的观点。
北极航道沿岸国将北极航运水域视为领水。北极航道是指穿过北冰洋，连接大西洋和太平洋的海上航道，主要分为西北航道和东北航道。加拿大认为西北航道是其内水和领海航线的组合，① 他国船舶通航需经其许可并收取通行费用；俄罗斯宣称东北航道为其内水，并制定《北方海航道航行规则》等规章制度对该航道实行严格的单方面控制，规定船舶进入该航道需提前提出申请并缴纳高昂的服务或通行费用。② 沿岸国对北极航道提出主权和主权权利要求的法律依据主要有“扇形原则”、“历史性权利”和“直线基线法”，但均未获得国际社会普遍承认。③ 北极航道非沿岸国家（包括沿岸国美国在内）主张该航道为“用于国际航行的海峡”（Straits Used for International Navigation）（以下简称国际海峡）。美国指出，西北航道和东北航道是国际海峡，应适用过境通行制度。日本、瑞典、挪威等国以及欧盟等亦反对俄罗斯单方面控制东北航道水域并支持国际海峡主张。学者在理论研究上也多支持北极航道为国际海峡的观点。④ 非沿岸国提出此观点的主要法律依据是北极航道满足国际海峡的构成要件。
上述两种不同主张表明了各国在北极中的利益诉求，北极航道不同的法律地位将对各国利益带来不同的影响。如果北极航道属于沿岸国的领水，沿海国可基于主权管辖权的需要禁止或控制外国船只进入或通过该水域。如果属于国际海峡，则对船舶实行过境通行或无害通过制度，且沿岸国不得停止该通行权。
笔者认为北极航道水域在国际法上到底属于何种法律地位，要遵循历史，在《联合国海洋法公约》（以下简称《海洋法公约》）框架下加以确定。
按照《海洋法公约》的规定，判断国际海峡的标准有二：地理标准与功能标准。⑤ 地理标准是指国际海峡的两端应连接公海（专属经济区），或者一端连接公海（专属经济区）；功能标准则指用于国际航行。地理标准和功能标准在决定国际海峡的构成时比重并不平衡。地理标准一旦形成，除非发生巨大地质性变动否则短时间很难改变，具有稳定静态性，为国际海峡的形式构成要件；功能标准则体现了该类海峡在航海贸易中对于人类的价值性，航海贸易活动需求的转移使其功能程度的发挥产生扩张或收缩，具有动态变化特征，是国际海峡的实质构成要件。实质意义的动态因素比形式意义的静态因素更具有决定作用，在确定国际海峡的法律地位时，功能标准比地理标准显得更重要。⑥ 据此衡量，本文认为北极航道符合国际海峡标准。
首先，北极航道满足国际海峡的形式要件。西北航道和东北航道均由多条海峡连接而成，这些海峡连接着北冰洋公海或专属经济区，符合国际海峡的地理标准。如西北航道连接了东部的戴维斯海峡和波弗特海，两端均为公海或专属经济区。⑦ 东北航道共有58个海峡，对北方海航道具有关键意义的喀拉海峡、维利基茨海峡、拉普捷夫海峡、德朗海峡、白令海峡等中间均有公海水域。⑧
其次，北极航道满足国际海峡的实质要件。北极航道虽然险峻，但数百年来航海家从没停止对其的探索行动，近年来已经多次被用于跨越北冰洋的国际航行。尽管存在自然条件限制，但北极航道用于国际航行的功能仍清晰可见，满足了国际海峡的功能标准。
第三，北极航道国际航行功能呈明确膨胀趋势。国际海峡功能标准关注的不仅是航道现行的利用状况，而且还须考量将来具有确定性的趋势。随着全球气候变暖，北极航道的现实需求会使其愈来愈多地用于国际航行。原因在于，世界贸易集中在北半球的欧亚美洲，海上货物运输需求量大，而北极航道是连通北美洲、北欧地区和东北亚国家之间最快捷的海上通道，且运输能力将超出传统航线，具有不可替代的优势，促使许多国家的船舶采用北极航道航行，这表明北极航道实质构成要件会逐渐强化，并在根本上决定北极航道国际海峡的法律地位。
需要注意的是，加拿大和俄罗斯视其沿岸的北极航道为主权水域，且已颁布实施一系列法律制度在客观上形成对航道行使主权的既定事实。北极大幅冰融前，其他国家间或在北极航道的航行也基本遵守了上述法律制度。如果无视沿岸国的主权要求，非沿岸国家在北极航道的过境通行将会遭遇阻碍。因此，目前解决北极航道法律地位争议的较好方式是在沿岸国主权控制与非沿岸国通行保障之间寻求平衡，在承认加拿大和俄罗斯对航道享有主权权利的基础上，适用国际海峡制度，以达到搁置争议、共同利用的目的。一方面，国际海峡制度可以和承认主权并存。《海洋法公约》第34条规定，用于国际航行的海峡的通过制度，“不应在其它方面影响构成这种海峡的水域的法律地位”。国际海峡制度关注的是通航制度，仅在航行通过上对主权行使做出合法限制，不影响水域主权法律地位。另一方面，北极航道国际化符合沿岸国利益需求。北极航道国际化是趋势，沿岸国的独霸控制难免会引致冲突，包括航行权在内的北极争夺甚至可能导致第三次世界大战爆发，⑨ 危及沿岸国的主权。而适用国际海峡制度是多数国家的呼声，可以缓解北极紧张形势。而且，北极航道的航行基础设施配备、航行安全控制、海洋环境保护、海上搜救等需要多方面的国际合作，仅凭沿岸国一己之力不能有效完成。开放北极航道，沿岸国可换取国际支持与帮助，有利于维护航道安全。
二、北极航道通航的航行法律及适用
目前，规制北极航线通航的有关航行法律主要有《海洋法公约》、国际海事公约和沿岸国法律等。《海洋法公约》对船舶海上通行规定了适用于不同海洋区域的总体法律框架。国际海事公约在国际海事组织（以下称IMO）推动下已形成了较为完整的体系，主要涉及海上航行安全、防止船舶海上污染、油污民事责任、海上搜救等方面，⑩对国际航行秩序起到了一定的作用。沿岸国法多是有关航线管理、控制，海洋环境保护等规范。北极航道通航后，上述法律所形成的航行安全、船舶防污染和搜救等规则和制度能否直接适用在北极航线上的船舶，值得探讨。笔者认为，应根据相关公约和国内法的适用范围及内容，结合北极航道的国际法地位予以分析。
第一，《海洋法公约》有关航行的法律规定适用于北极航线。
从适用范围分析，《海洋法公约》是全球海洋宪章，当然也适用于北极海域。目前北冰洋周边大陆、岛屿主权问题已经基本解决，(11) 未决的是海域划界以及各海域的通航问题。关于海域划界，依《海洋法公约》，沿海国可划出管辖海域：自领海基线量起12海里宽的领海、24海里宽的毗连区和200海里宽的专属经济区，沿海国管辖范围之外的海洋是不属于任何国家的公海。目前，北冰洋沿岸国除美国之外都已批准了公约，美国为改变被动局面或将加入《海洋法公约》。(12) 北极点及附近地区不属于任何国家，其周边被冰所覆盖的北冰洋属于公海范围。由此，《海洋法公约》可覆盖适用北极航道全部水域。
从内容分析，《海洋法公约》确立了调整和支配全面利用海洋及其资源的规则，建立起一种全面、公平和可行的世界海洋新秩序和法律制度，(13) 可适用于北极航线通航。北极航线通航，船舶会通过以及进出沿岸国港口、码头，涉及内水、领海、专属经济区以及公海的航行规范。《海洋法公约》已对不同水域的海上航行权、国际海峡通航制度以及船旗国、沿岸国、港口监督国的权利和义务规定了一般的国际规则。作为海洋航行的通用规则，北极航线通航面临航行法律问题都可以在该公约框架下找到对应的制度设置。
尽管如此，有两个问题尚需要注意。其一，《海洋法公约》第234条针对特别严寒气候和一年中大部分时候冰封的情形规定了专属经济区“冰封区域”条款，随着冰封区域融化而导致适用范围变小，冰封区域消融至公海区域后，该条款不应再适用。其二，《海洋法公约》的条款是综合性的，其制度的实施需要国际海事公约以及沿岸国制定有操作性的规定来配合执行。
第二，国际海事公约适用于北极航线。
从适用范围看，国际海事公约主要适用领海、专属经济区以及公海。北极航道属国际海峡，所经过的水域多是北冰洋公海区域以及沿岸国的专属经济区或者领海，需要海事公约做统一规范。但并不是每一个北极国家都是海事公约的缔约国，海事公约在现实中的适用范围，受沿岸国是否加入公约的限制，如在北极国家中唯有挪威批准了《2001年准燃油公约》，只有俄罗斯加入了《1996年国际海上运输有害有毒物质责任和损害赔偿公约》。
从内容看，海事公约多为技术性规范和法律性规范的组合。公约的法律性规范其内容多具有一般性，可直接适用于北极航道的航行。但北极地区有其特殊的地理气候特征，多数公约的技术规范因缺乏对该客观状况的考虑而导致适用障碍。例如因没有规定有关“冰封区域”航行的避碰规则和缺少“冰区航行船舶船员统一培训标准”，会致使《国际海上避碰规则公约》和《海员培训、发证和值班标准国际公约》无法很好地适用于北极航线。所以，海事公约的技术性规范不宜直接适用于北极航道，可从以下方面考虑应对：（1）对现有未涵盖北极航道客观情况的技术性规范做出相应修订，可考虑就目前海事公约所不能覆盖的北极航道的特殊情况达成新的海事公约、以对目前海事公约体系进行补充和完善。如鉴于北极海域生态及环境保护的特殊性，宜在《经1978年议定书修正的1973年国际防止船舶污染海洋公约》中把北极地区列为“特别区域”或“特别敏感海域”，列明适用北极地区的船舶污染物排放标准。严寒状态下货物运输需要不同的规则规范，《1974年国际海上人命安全公约》中的《海运危险货物规则》应针对北极货物运输修订相应规则。此外，对适用于北极航行的船舶的标准、船员培训、特殊的避碰规则、压载水的更换与排放等都应该在相应的国际海事公约中得到体现。为应对北极特殊环境下的航行需求，2002年IMO制订了建议性的《北极冰封水域船舶操作指南》，时机成熟后即可吸收到强制性的公约体系中。（2）鼓励北极航道沿岸国达成区域性双边或多边条约细化对海事公约的执行，如《1979年国际海上搜寻和救助公约》确立了国际上统一的搜救方案（SAR Plan），划分了13个搜救区域，规定了搜救的组织、合作与搜救程序的标准。北极国家应具体细化在此方面的合作，形成北极地区区域性的搜救协定。
第三，沿岸国有关北极通行法律适用于北极航线。
对沿岸国北极航道航行法律制度的适用需以明确北极航道法律地位为前提。在承认沿岸国对北极航道主权权利基础上，其国内法在北极航道的适用应坚持的原则是沿岸国对航道主权权利的行使不能妨碍国际海峡通行制度，沿岸国国内法与国际海峡制度冲突的部分规范，应做修改或者废除。主要体现在：（1）内水航线管理制度与国际海峡通航制度的对立。《海洋法公约》规定，国际海峡的船舶通行制度主要是以连接公海或专属经济区的过境通行制度为核心，以连接公海与领海的无害通过制度为辅，沿海国制定的海峡航道管理规范不应妨碍或否定船舶在国际海峡的无害通过和过境通行。加拿大和俄罗斯均视北极航道为内水并制定了航道管理制度，对航道水域采取单方面控制措施、对过往船舶采取先申请后通行制度，并规定了禁止或停止通行的情况，与《海洋法公约》国际海峡通航制度严重冲突。（2）《海洋法公约》授权的滥用。《海洋法公约》第234条“冰封区域”条款授权北极沿岸国单方面制定和执行非歧视性的法律及在其专属经济区内执行环保法规的权利。依据该条款，加拿大1970年《北极水域污染防治法》（AWPPA）获得确认，俄罗斯制定了北方海航道航行规则等规章制度，通过加强环境保护扩大了对北极航道的控制。但随着全球气候变暖冰川消融，原来冰封区域边界范围会不断缩小，适用“冰封区域”条款的自然基础减损甚至丧失。此时，如果继续任沿岸国执行这些法规势必损害非沿岸国利用北极航道的合法权益。
可见，《海洋法公约》、国际海事公约以及沿岸国法在北极航线的航行适用上并非无缝衔接，需要局部修正或创新。但这些修改应基于《海洋法公约》的制度展开，这将是解决北极争议最理想、遭遇阻力最小的方案选择。(14) 对此，具体的设想是：在《海洋法公约》整体制度架构下，保证北极通航的航行法律制度的协调和完整；修订海事公约使其技术规范适用北极客观情况以增强北极航道航行法律制度的统一；促成达成“北极航行公约”解决航道主权权利与利用权冲突，督促沿岸国梳理北极航道航行的国内法，以完善对北极航道航行的管理和保护。
三、我国对建立北极航道航行法律秩序的应对
中国作为近北极国家，北极航道通航将对我国的国家利益和航运发展有着重要的意义。对此，我国应支持北极航道为国际海峡的观点，积极参与北极航道航行规则的制定，这既有利于维护我国在北极航道的航行权利益，也是中国作为负责任大国的体现。
将北极航道定性为国际海峡符合我国海上贸易对该航道航行权的需求。我国外贸运输的发展期待北极的通航，而保障我国船舶在该航道的航行权对我国经济发展至关重要。中国经济发展倚重于由国际海上运输支撑的对外贸易，北极通航将大幅缩短从太平洋抵北大西洋的航程，有力刺激我国东北老工业基地的振兴以及东部沿海地区的发展，甚至影响中国的工业及经济发展布局。因此，我国需要成为也必须成为重要的航行北极的航运大国。同时，北极航道国际海峡地位的确定可阻止个别国家对于该黄金航道的独霸，避免使其成为制约各国海上贸易发展的工具，这不仅仅代表中国利益，也符合广大北极非沿岸国家的利益需求，有助于在《海洋法公约》下构建北极航道航行的公平、安全的通航秩序。
正因为北极通航对中国有着重要的战略意义，我国应克服北极非沿岸国的劣势，积极主动参与北极航道航行规则的制定，以保障我国在北极航道中的合法权益。
（一）推动建立北极航道航行协调机制
我国是联合国常任理事国，已连续第11次当选IMO的A类理事国，这是我国介入北极航道航行规则制定的有利连接点。中国可提议在《海洋法公约》制度框架下，以联合国尤其是IMO等组织为平台，积极推动建立北极航道航行的协调机制。协调机构的成员应包括北极航道沿岸国和主要的航道航行权需求国，通过协调机构在双方之间创设沟通对话渠道，建立争议解决机制。协调机制具有以下主要职能：第一，协商达成“北极航行公约”，界定北极航道法律地位，明确北极沿岸国和其他各国的航行权利义务。召集成员国通过协商，在各方间寻求合适的利益平衡点。第二，梳理海事公约应对北极航道航行的需求。IMO是海事公约的直接制定推动者，可通过该组织梳理海事相关海事公约，调整或修订不适用于北极航道有关航行的海事公约，或者就北极航道的特殊情况讨论制定相应海事公约。第三，促成北极沿岸国修订通航航行的国内法，依据就北极航道通航的“北极航行公约”，督促沿岸国评估北极航道航行的国内法，废除或修改与公约抵触的法律规范。
（二）我国的对策
我国既是航运大国，也是贸易大国，北极沿岸国有关北极航行的国内法和海事公约的变化会对我国在北极航道的权益产生辐射效应，我国应积极应对。
首先，把握制定北极航行规则的主动权。部分国际海事公约将在北极航道的适用中有所修正，新的海事公约也可能会针对北极特殊情况而制定。在海事公约修正或制定的前期，我国应积极介入，力争掌握话语权，使航行规则的订立符合我国的航运利益。在公约修正或新公约制定以后，要综合客观评估公约对我国利益的影响，以决定是否加入、批准或者对相应条款做出保留。
其次，与北极航道沿岸国签订双边或多边条约。建立统一的北极航道航行的协调机制需要时间和机遇，我国不能忽视与环北极国家尤其是北极沿岸国的互动，积极参与并加入北极沿岸国的区域性协调机构。北极理事会是关于北极问题最具影响力的区域性政府间组织，在协调北极科研、促进北极环境与可持续发展合作与北极航道航行规则的制定等方面发挥着重要作用，我国要继续争取尽快成为北极理事会永久观察员国家，以增加对北极航道有关航行规则决策的影响力。同时，就海事公约未能涵盖的区域，从我国航运需求出发，争取与北极沿岸国签订航海通商双边或多边条约，保障我国在北极航道的航行权益。
注释：
① See James kraska,The Law of the Sea Convention and the Northwest Passage,The international journal of marine and coastal law,2007,vol.22,257.
② 俄罗斯对东北航道管理制度规定与《海洋法公约》规定有许多冲突之处。具体内容可参见刘惠荣、林晖：《论俄罗斯对北部海航道的法律管制——兼论其与〈联合国海洋法公约〉的冲突》，载《中国海洋大学学报（社会科学版）》2009年第4期，第6－10页。
③ 郭培清：《北极航道的国际问题研究》，海洋出版社2009年版，第211－224页。
④ 参见前引①，第257－280页。
⑤ 有关国际航行海峡的标准主要是从1949年国际法院在科孚海峡案的判决演化而来，在这一案件的判决中，国际法院首次使用了“用于国际航行的海峡”说法，而且认为，这类海峡的“决定性标准是其连接公海两部分的地理现实及其被用于国际航行的事实”，该标准被1982年《海洋法公约》吸收。
⑥ 刘惠荣、刘秀：《西北航道的法律地位研究》，载《中国海洋大学学报（社会科学版）》2009年第5期，第3页。
⑦ 前引③，第150页。
⑧ 前引③，第225页。
⑨ 《俄媒体推测：第三次世界大战将在北极爆发》，http://news.xinhuanet.com/mil/2008－05/05/content_8107022.htm,访问日期：2010年3月19日。
⑩ 涉及海上航行安全的公约有《1966年国际船舶载重线公约》（LL1966）、《1972年国际海上避碰规则公约》（COLREG1972）、《1974年国际海上人命安全公约》（SOLAS1974）、1978年《海员培训、发证和值班标准国际公约》（STCW78）等；涉及防止船舶污染海洋方面的公约有《经1978年议定书修正的1973年国际防止船舶污染海洋公约》（MARPOL73／78）、《1990年国际油污防备、反应和合作公约》（OPRC1990）等；涉及有关民事等方面的公约有《1969年国际油污损害赔偿民事责任公约》（CLC1969）、《1972年国际油污损害赔偿基金公约》（FUND1972），此外还有《1979年国际海上搜寻和救助公约》（SAR1979公约）等。
(11) See note 2 in T.Koivurova el al.(eds.),Climate Governance in the Arctic,Environment&Policy 50,DOI 10.1007/978－1－4020－9542－96,C Springer Science＋Business Media B.V.2009,p.120.
(12) 参见：《美国或将加入〈联合国海洋法公约〉争夺极地资源》，http://world.people.com.cn/GB/1029/6468631.html,访问日期：2010年3月19日。
(13) 周忠海：《海洋法与国家海洋安全》，载《河南省政法管理干部学院学报》2009年第2期，第60页。
(14) Mark Jarashow,Michael B.Runnels,& Tait Svenson,UNCLOS AND THE ARCTIC:THE PATH OF LEAST RESISTANCE,Fordham International Law Journal,Vol.30,May,2007 p.1652