我国转轨阶段政府职能转变的几个问题，本文主要内容关键词为：几个问题论文,阶段论文,我国论文,政府职能转变论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国政府职能转变滞后有许多错综复杂的因素，有政府职能转变尤其是政府经济职能改革目标的探索问题，有传统体制和习惯势力的影响问题，有各项改革特别是涉及政治体制配套改革问题以及中国国情的复杂性与地区差异性问题，等等。但是，归根到底，在一些涉及政府职能转变的思路性问题，认识还没有完全统一，需要进一步在实践中探索与讨论。
一、关于强化与弱化政府经济职能问题
有的学者针对在传统体制下政府经济职能管理得过多过死的状况，提出要弱化政府经济职能的观点。有的甚至认为，政府对经济管得越少越好。亚当·斯密曾提出过“政府管得越少就管得越好”。但是这句信条在19世纪末已被西方国家政府首脑所抛弃。20世纪以来西方市场经济国家政府对经济活动影响的作用越来越大的事实，也说明了这一信条不符合现代经济发展的要求。在我国，加强政府经济职能除了一般市场经济国家的共性外，还更有其特殊性。
第一，我国是一个发展中国家，正处于经济发展的“追赶阶段”，不可能只靠市场的自发作用完成资本积累，来建设能够支撑经济发展的基础工业和基础设施。另一方面，我们可以发挥社会主义制度能够集中力量办大事的优势，集中资源办好一些以市场手段难以办到的大事。
第二，我国现阶段经济发展的重要目标，是推进国民经济的工业化和现代化，把传统落后的经济结构改造成为现代化的经济结构，因此，不应当只局限于满足当前的市场需求，而更应重视政府立足于经济发展的全局和长远目标，促进资源合理配置。
第三，我国市场发育程度很低，建立完善的市场体系需要一个相当长的过程。在这一过程中，政府要发挥引导与组织作用，一方面促进市场发育，另一方面要克服市场不完善带来的消极作用。
第四，我们要扩大开放，与世界经济接轨，提高国际竞争力，并有效地利用国外资金、资源、技术和管理经验，需要政府加强对国际经济活动的管理。
第五，我国是实行生产资料公有制为主体的社会主义国家，政府一方面作为行政管理者，具有对经济发展的一般管理保障的职能，另一方面作为国有经济的所有制代表，又具有经济发展的内在主体和组织者的职能，需要强化国家的经济职能。
以上几点说明，从我国的基本国情和经济发展所处的阶段所决定，政府经济职能比一般市场经济国家的范围和作用要大一些，特别是国家计划的职能也比一般市场经济国家的范围和作用要大一些。淡化或弱化国家经济职能的观点，既不符合国际经济发展的一般规律，也不符合我国的实际情况。
我们认为，我国传统体制下政府经济职能不是过于强化，而是经济职能“错位”问题，即许多应由政府管的事没有管或者没有很好地管起来，许多不该由政府管的事又包揽起来了。所以，要按照建立社会主义市场经济体制的要求，转换政府经济职能，把政府经济职能正确地“定位”。一是在经济管理指导思想上，要从传统的政府对经济高度集中统一和直接管理企业为主转变为以市场经济行为基础的政府宏观间接调控，不直接干预企业的生产经营活动，保证国家计划目标的实现；二是在经济管理机制上，要从只重视计划机制转变到计划机制与市场机制有机地结合，优化资源配置，提高经济效率；三是在经济管理手段上，要从只注意运用行政手段转变为以经济手段和法律手段为主，辅以必要的行政手段，调节经济运行；四是在经济管理范围上，要从只注重经济增长转变到把国有资产管理和社会保障管理作为体现社会主义公有制特性的政府一项重要经济职能，使国有资产不断增值，保障社会稳定，逐步实现公共富裕目标。
一个国家政府经济职能的强弱，很大程度上取决于政府对社会财富的集中能力。国际上普遍采用财政收入占国内生产总值比重指标，来衡量一国的财政规模大小，并反映资源在政府部门与非政府部门之间的分配关系。我国自改革开放以来特别是90年代市场化程度已有明显提高以后，即使包括预算外资金，这个比重仍然在不断下降，比发达国家的平均水平低得多，并且与发达国家80年代以来不断上升的趋势形成明显的“反差”。国家财力集中能力的降低，必然弱化政府对经济的调控能力。尽管我们提出在经济体制转轨过程中，要强化政府经济职能，但从政府财政职能上实际不是在强化而是在弱化。对于这种状况，有些学者认为国家集中财力的下降是权力下放和利益调整的结果，是合理的。我们认为，这种观点的理论根据也在于市场经济体制要“弱化或淡化政府经济职能”，是片面的。今后，我国要强化政府经济职能，一个重要任务就是要采取措施，扭转国家财力集中程度的下降趋势，并逐步提高国家财力集中程度，以利为强化国家经济职能提供财力基础，否则，强化国家经济职能会成为空话。
二、关于宏观与微观的政府职能问题
有一种观点认为，政府只管宏观，不管微观，宏观管住，微观放开，把政府的宏观职能与微观职能截然割裂开来。西方市场经济国家政府四个经济职能中第三个职能即影响资源配置，是政府在微观经济方面的职能。这就是说，在现代市场经济中，无论从微观经济方面来说或者从宏观经济方面来说，都需要有相当程度的政府干预。宏观管理和微观管理是政府经济管理职能中互相联系、不可缺少的两个方面。
我国改革传统体制的政企不分，是使企业不再是各级政府的附属物，要按照现代企业制度的“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的改革目标，使企业真正成为自负盈亏、自主经营、自我发展、自我约束的商品生产者和市场竞争主体。政府要转变职能，是指不再直接管理和经营企业，要转向以市场经济为基础的宏观间接调控。但是不等于政府只管宏观调控，绝对不干预微观经济活动，从一个极端又走向另一个极端。国民经济是由众多相互联系、相互制约的微观经济集合而成，国民经济活动的总量及其变化，最终取决于微观经济实体活动的个量及其变化。微观是宏观决策的依据，又是宏观调控作用的对象。问题的焦点在于政府对微观经济的干预方式。西方市场经济国家政府干预企业活动大体有两种方式，一种是在自由资本主义模式下，政府对企业生产经营采取不干涉政策，政府主要是维护市场秩序，并作为市场中的一员通过买卖活动而影响市场，同时运用金融、财政等手段影响市场，从而间接影响企业的行为。另一种是在政府主导型模式下，有的政府不直接管理企业，通过强有力的政策和调控手段影响企业行为，使企业经营活动既符合企业的利益，又和国家的发展目标结合起来。有的政府则对某些关键行业实行国家所有或国家经营，有的将国家资本渗透到私营经济中，起着导向作用。如法国国有企业（法国把政府持有30%以上资本的企业列为国有企业）在经济中处于重要地位，尽管80年代中期实行私有化，但国有企业的规模和结构并未发生根本变化，国有企业在能源、交通、金融、保险、中间产品行业仍占有很大比重，是OECD国家中比例最高的国家。韩国国有企业比例很低，政府通过国家投资或借贷资本支持民间企业，控制企业的经营方向。所以，我们要借鉴西方市场经济国家的经验，也要根据我国的实际情况和经济发展阶段，对微观经济给予正确的干预。
当前在转变职能中，需要讨论的是政府要不要参与竞争性领域。不少学者主张“国有企业退出竞争性产业”，“政府退出竞争性投资领域”，认为这是转变政府职能和政企分开的重要措施。我们认为，这种主张的理论都是渊源于西方一般经济学理论。从改革方向与目标讲，传统体制下国有企业一统天下，投资领域全由政府控制，这是要彻底改变的。除了公共、公益设施由于“市场失效”仍需要由政府直接管理外，大部分竞争性领域由市场调节，但不等于在一定时期内特别是转轨时期就应立即退出竞争性领域，把竞争性领域的国有企业全部变卖掉，将其变卖资金投入到政府管理的公共、公益事业中去。我们认为，这种论点既不符合我国国情，也难于操作，不利于经济的健康发展。
第一，我国国有企业总体上虽是非常庞大，资金雄厚，但是，由于传统体制以及多种原因，就每个国有企业来说，负担沉重，负债率很高，绝大部分企业的资产负债率比正常水平高得多，自我发展能力很低，需要政府进行帮助与扶持，逐步减轻负担，增强其自我发展能力。
第二，我国国有企业的实力难以同国际垄断集团和跨国公司竞争。对外贸易基本上都是竞争性领域，通过国际竞争可以提高我国企业的生产效率和技术水平。但不应忽视，我国是个发展中国家，在国际经济全球化，国际跨国公司越来越垄断全球经济的情况下，我国现在还没有象韩国那样有国际级的企业集团，绝大多数企业集团和大公司不能同跨国公司较量；在国内市场方面，由于跨国公司利用其雄厚的资金和技术，在一些行业中的优势越来越咄咄逼人。这是我们都已看到的事实。这不仅需要政府在外贸政策和吸引外资政策上要对国内企业扶持，还需要政府运用集中的财力扶持国有企业发展壮大，使其能与国际资本抗衡。
第三，我国资本市场不发育，商业银行改造需要有个过程。这些都是企业走向市场必须具备的客观条件。目前我国大多数国有企业设备陈旧、技术改造缓慢，但国有企业要进行技术改造和产品结构调整，需要大量的资金。如果象目前主要依赖高利率的银行贷款，又受银行“规模控制”的限制，产品的资金利润率又低于银行利率，只能是为“银行打工”，包袱越背越重。
从我国国有企业的自我发展能力、国际竞争的加剧、金融和资本市场不发育等现实来看，政府过早或者过快地退出竞争性领域，是不利于经济健康发展的。我们主张，在竞争性领域也应该采取政府主导型模式，借鉴法国和韩国、日本的经验，不仅在一些主要产业包括汽车、石化、电子等支柱产业，也包括一些食品、服装、丝绸、家电等具有国际竞争优势的传统产业，需要政府直接控股或参与。当然，政府干预的方式要改变，企业要按现代企业制度进行改革，政府不直接干预企业的生产经营活动。可以参照法国的经验，在国有企业占优势的支柱产业，扶持一些企业组建集团，并支持其壮大，成为能同国际跨国公司力量抗衡的企业；也可以参照韩国的经验，在一些国际竞争占优势的传统产业，通过控股、参股和政策性贷款，使其能在国际竞争中进一步得到壮大，促进我国外贸的发展。
三、关于中央政府与地方政府经济职能的划分问题
进一步正确划分中央政府与地方政府的经济职能，是政府转变职能的一个重要方面。当前，需要讨论的问题是：在社会主义市场经济体制下中央与地方合理分权的目标模式是什么？在学术界包括国外学者存在着不同的看法，归纳起来，有三种观点：
1、“联邦制”的分权制。 主要是一些国外学者建议中国把国外的联邦制作为社会主义市场经济条件下中央与地方关系的目标模式。有的提“财政联邦制”，有的提“市场保护联邦制”。联邦制的核心是分权，这种分权在经济方面的主要特点是：中央与地方政府不是上下级关系，地方是享有主权经济、政治实体，地方政府职权不是中央授予的，而是由宪法规定的。联邦政府的职权，从理论上讲是由地方让予的。地方政府有权根据自己的情况制定法律、制度。提出这种建议的主要理由是：分权有利于调动地方发展经济的积极性，保持中国经济增长的活力，有利于保持中国改革开放政策的连续性，有利于强化对各级政府行为的约束，有利于市场经济的形成和发展。
2、经济集权制。 这种集权制的核心是将经济调控权集中到中央。主要特点是：建立在市场经济和政企分开的基础上，政府的主要职责是为企业发展创造良好的外部环境，提供必要的服务。政府的经济管理职能集中在中央，地方政府的责任是落实中央的决策，发展社会事业，搞好基础设施建设，为企业发展创造良好的社会环境。提出这种建议的主要依据是：我国改革、开放和经济发展已经进入了建立规范化、竞争有序的市场经济体制的新阶段。在这个阶段，如果地方政府承担发展经济的责任，不可避免地要强化地方利益，造成经济割据，不利于形成全国统一的市场和有序竞争机制。要防止地方保护主义的干扰，就应取消地方政府的经济职能，将政府对经济的管理职能集中到中央。
3、在中央统一领导下的分级管理制。 这种体制的核心是在保证中央政府有效实施宏观调控的基础上，发挥中央与地方两个积极性。主要特点是：建立在市场机制和政企分开的基础上，中央具有有效的宏观调控能力，地方政府在中央宏观调控下具体有较多的、因地制宜处理当地经济问题的权力，使中央和地方两个积极性都得到比较充分的发挥。提出这种建议的主要依据是：为了保证我国经济体制改革和经济发展的顺利进行，发挥社会主义集中财力办大事的优势，保证全国市场的统一性和完整性，协调地区间经济发展，提高我国经济的国际竞争力，都需要保证中央政府在政府调控中占据主导地位。我国地域辽阔，各地在生产发展水平、市场发育程度、文化历史背景以及思想观念上存在较大差异，必须允许地方政府在服从中央宏观调控的前提下，因地制宜地解决地方经济发展中遇到的问题。只有发挥中央与地方两个积极性，我国改革与发展才能顺利进行。
我们认为，联邦制的分权制和经济集权制都不符合社会主义市场经济的要求，也不符合我国的国情，而应把体现民主集中制原则、在中央统一领导下的分级管理制作为我国建立社会主义市场经济条件下新型的中央与地方经济关系的目标模式。这是我国民主集中制的政治制度和社会主义市场经济体制基本要求所决定的，也是四十多年社会主义建设和十多年改革开放实践的总结。这种模式并不是对传统计划经济体制下统一领导、分级管理制度的简单重复。这种模式与联邦制相比，最本质的区别在于，宏观调控集中在中央，地方政府必须服从中央政府的宏观调控。这种模式与传统计划经济体制的最大区别在于，它是以市场经济体制和政企分开为前提，中央与地方政府职能的划分是依法进行的，并有约束和监督机制，保证各级政府合理使用自己的职权。这种模式既保证了中央宏观调控的有效实施，又照顾到我国地区差异较大的现实，赋予地方政府必要的经济管理权限。地方经济管理权限，既是中央宏观调控措施的延伸和具体落实，又是中央宏观政策与地方实际情况的结合，增强了宏观调控的可操作性和有效性。改革十多年来的实践证明，这种模式符合我国国情，有利于调动中央与地方两个积极性，有利于保证改革与发展的顺利进行。虽然目前还存在着不少问题，但随着社会主义市场经济体制的完善，这些问题将逐步得到解决。
四、关于政府专业经济管理部门经济职能转变问题
部门是政府的组成部分，也是政府职能的具体执行机构。中央与地方的合理分权是理顺政府上下级的“条条”关系；政府各部门之间职能调整是理顺政府组织机构合理化的“块块”关系。转变政府职能一个重要关键是要调整和改革各部门特别是专业经济部门分设过细、政企职责不分问题。应该说，1993年国家机构改革，在专业经济管理部门的改革上没有大的进展。党的十四届五中全会通过的“决议”中，指出了专业经济部门改革的基本方向，即“把专业经济管理部门逐步改组为不具有政府职能的经济实体，或改为国家授权经营国有资产的单位和自律性行业管理组织。”这就是说，大部分专业经济部门将被调整为不具有政府职能的单位。这是一个重大的政府组织结构调整。
在实际操作中，有两个既不相同又相互联系的问题，一是组建行业性控股公司，二是组建行业性大型企业集团。
关于组建行业性国有控股公司问题。有的同志认为这是专业经济管理部门改革的方向。从国际惯例看，国有控股公司以资本经营为主，搞投资，使资产增值。一般来说其机构精简，人员精干，仅几十人，不干预企业生产经营。我国一些地区在进行国有资产经营试点时，开始一般都将原有专业经济管理部门或行政性公司撤消，把其行政职能和行业管理职能分别移交综合经济部门和成立行业管理中介组织后，改组为国有资产经营公司，负责国有资产存量的保值与增值职能。随着改革的深化和经济发展，这些资产经营公司为了盘活公司系统内存量资产，还组织企业间的兼并、联合，以及产品结构调整，甚至对下岗人员的再培训与就业等等，资产经营公司就不仅仅是资产存量的保值与增值，还包含向社会筹资，扩大公司规模和生产经营的职能。事实上，这类公司通过产权改革，以资产为纽带，已逐渐成为具有决策中心、投资中心、技术培训中心、科技开发中心的地区性行业集团。过去有人曾设想按照西方的做法，我国国有控股公司主要搞资产增量管理，大型企业集团搞资产存量经营。但在我国的实践中，这种思路很难行得通。
全国专业经济管理部门和行业性总公司能否按照这一改革思路组建行业性国有控股公司呢？全国性国有控股公司组建有三个途径：一是将具备条件的大型企业集团的母公司即集团公司授权为国有控股公司；二是将行业性总公司授权为国有控股公司；三是将专业经济管理部门授权为国有控股公司。这三个途径中的第一个途径认识比较一致，实践中关系也比较顺，问题是后两种途径，在理论界和实际工作中看法并不一致。专业经济管理部门和行业性总公司组建国有控股公司，其优点是对行业发展与生产经营比较熟悉，比另行组建行业公司驾轻就熟，可以利用原有人才和技术基础较快地开展工作，震动也较小，但如果具体操作不当，易产生两大弊端：一是很容易形成新的行政控制，借产权改革之名复归行政控制之实，成为“婆婆加老板”，对企业控制得更死；二是行政性或部门性公司与地区不同，容易形成垄断，妨碍竞争。
我们认为，组建国有控股公司应坚持四个原则：一是坚持企业化的原则，防止产权关系行政化；二是坚持竞争原则，对产品、服务和产权市场，要保护和促进竞争，防止可能出现的垄断；三是有利于政企分开的原则，企业是市场竞争主体，防止出现“婆婆加老板”的现象；四是要坚持政资分开的原则，控股公司与基层企业的关系是出资人与吸资人的关系，不是行政隶属关系，都是独立的企业法人，都享有企业法人财产权，控股公司依法定程序行使出资人的权益。根据这些原则，在有些自然垄断行业可以组建全国性行业控股公司，大部分行业除组建行业性控股公司外，还应同时授权有条件的大型企业集团组建控股公司，形成竞争的格局，不宜搞独家经营。比如电力行业，电网可以实行国家垄断控股公司，但发电可以组建几家大集团企业控股经营，如成立全国统一经营的发电控股公司，把全国电厂都隶属于它，不利于电厂之间的竞争。
关于组建行业性大型企业集团问题。我国现有专业经济管理部门主要有四个职能：行政管理、国有资产运营管理、行业管理、生产经营管理。对于多数专业经济管理部门的转变职能来说，主要是组建为不具有行政职能的经济实体，从事生产经营活动，其行政管理职能要转移给综合经济部门，行业管理职能转移给自律性行业组织负责。有的同志根据“大公司、大集团”战略，提出现有专业经济管理部门或政策性总公司改组为大集团企业，通过授权组建国有控股公司，把行业内的主要大企业和企业集团都作为它的子公司，以迅速组建为全国性的大型企业集团。这个思路也是值得讨论的。目前，我国企业规模都很小，即使是已组建的大型企业集团，其规模也不大，同国际跨国公司的经济实力相比差距极远。我国需要加紧努力，尽快组织国际级的大型企业集团，以同国际跨国公司抗衡和确保国家产业安全。这是经济发展和增强国际竞争力的必然要求。但是，这需要根据我国的实际情况，逐步组织实施。我国为发展汽车工业，曾组建过全国行业性的汽车工业总公司，但没有多久就撤销了，又转变为组建一汽、二汽以及几个汽车集团。这个教训也是值得记取的。我们认为，专业经济管理部门改组为经济实体，一方面要彻底摒弃传统观念，克服长期形成的直接管理企业的思维方式，树立市场观念和竞争意识；另一方面，政府有关部门要把依托在这类公司身上的行政职能和行业管理职能彻底分离，使其成为实实在在的经济实体，不是“翻牌公司”。在组建方式上，尤其是在竞争性行业中，不宜只建一个全国性行业集团，用行政命令强行“拉郎配”，把现有大企业和大公司都隶属于它。可以组建几个跨地区、跨行业的大企业集团，如钢铁工业不是组建一个全国大企业集团，可以利用现有几个大企业加以扶持，并授于控股公司职能，组建大企业集团，也可以互相参股，在公平竞争基础上，优胜劣汰，通过兼并、联合，逐步将目前那种地区分割、行业分割、规模不大的企业集团培育为能与国际跨国公司抗衡的骨干企业集团，成为国家产业结构调整和产业技术进步的核心，真正按照社会主义市场经济体制实施“大公司、大集团”战略。
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