摘要：我国土壤修复制度存在法律不完善、责任不明确、环境质量评估标准滞后，基金管理制度不完善等问题，本文研究美国“超级基金”制度的建立与发展、具体内容、不足之处等，结合我国土壤修复制度现状，对我国建立土壤修复制度提出建议与对策。
关键词：土壤污染；超级基金；土壤修复与治理
一、我国土壤基本情况及土壤污染修复立法基本情况
（一）我国土壤基本情况
根据国务院决定，我国于2005年4月至2013年12月开展了首次全国土壤污染状况调查。调查范围为中华人民共和国境内（未含香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区）的陆地国土，实际调查面积约630万平方公里。调查采用统一的方法、标准，基本掌握了全国土壤环境质量的总体状况。
全国土壤环境状况总体不容乐观，部分地区土壤污染较重，耕地土壤环境质量堪忧，工矿业废弃地土壤环境问题突出。工矿业、农业等人为活动以及土壤环境背景值高是造成土壤污染或超标的主要原因。
（二）《污染场地土壤环境管理暂行办法》
在涉及土壤污染修复问题的法律法规中，2010年环境保护部发布的《污染场地土壤环境管理暂行办法》意义较大，该暂行办法对其适用范围、污染场地的定义、环保行政单位的管理职责、污染场地责任人定义及其义务、污染场地调查评估、治理修复、监督管理等都做出了一些规定，虽然还存在一系列问题，但为我国建立土壤污染修复制度打下了基础。
该暂行办法规定的主要是土地利用方式变更前启动相应程序，开展污染场地调查和评估、治理与修复，规定较为粗糙。
（三）我国土壤修复制度面临的困境
我国土壤污染情况不容乐观，土壤修复面临众多问题：
1.土壤污染修复法律法规尚未形成体系。2.土壤污染修复的责任主体不明确。我国在环境保护方面长期贯彻“谁污染，谁治理的原则”。3.土壤环境质量评估标准滞后，评估系统不健全。4.土壤修复基金管理模式滞后。
二、美国“超级基金”基本情况
（一）“超级基金”制度建立及其完善过程
美国“超级基金”制度的产生源于1978年“纽约诺夫运河污染事件”，该事件引发社会公众对全美环境污染问题大量的关注和深入反思。1980年12月11日，美国国会通过并颁布了《环境应对、赔偿和责任综合法案》（简称CEＲCLA），也称为《超级基金法案》。美国的“超级基金”制度是不断完善和发展的过程。自《超级基金法》颁布以来历经数次修订，于1986 年颁布《超级基金修订和补充法案》，扩展了环境法中知情权的内容，要求相关企业自行建立一个其自身向外排放的化学物质信息库，一方面用于向社会公众提供排放废物信息，另一方面用于促使相关企业自觉削减污染物的产生和排放；1992 年颁布的《公众环境应对促进法》对相关责任方进行了额外规定，即对被污染的设施只是通过掌握其所有权标志而拥有担保物权的出租人，如果没有实际参与对该设施的经营管理和使用，则该类出租人不应被视为相关责任方和使用人；1997年颁布了《纳税人减税法》，规定了对投资“棕色地块”的私人投资者用于治理相应地块产生的开支予以抵扣相应 金额的所得税，在此基础上还给予一些基金补贴作为激励；1996 年颁布《财产保存、贷方责任及抵押保险保护法》和2002年颁布的《小商业者责任减免及棕色地带复兴法》，用以激励中小企业参加棕色地带的再开发利用计划。
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（二）“超级基金”的具体内容
1.立法目的
“超级基金”制度关键性目的在于建立一个反应机制清除因事故性泄露危险物质和倾倒危险废物场所泄露污染。这就产生了一些要求：（1）要求处理有害废弃物的船舶或者设施的所有者和操作者出示财务责任证件。以保证排放有害物质的责任承担者包括操作者和运输者能都承担清除污染，恢复受害的自然资源环境的费用；（2）排放责任承担者有支付环境的清扫和恢复所需要的费用的责任，且仅仅只有在没有发现财务上有责任被告时，基金才承担排放的有害废弃物的清除费用。
2.监督主体
1980年《超级基金法案》明确授权美国环保局（EPA）监督有关责任方治理并修复危险废物场所。1981年总统又通过行政命令将职权委托给各部和各个官署。美国环保局因此负有全面领导责任。
（三）“超级基金”的资金
1.“超级基金”的组成
《超级基金法》中设立了两项基金，一项是“危险物质超级基金”，另一项基金为“关闭后责任信托基金”。
2.“超级基金”的来源
“超级基金”的初始基金有16亿美元，来源有两个：13.8亿美元来自对生产石油和某些无机化学制品行业征收的专门税；2.2亿美元来自联邦财政。1996年国会修改超级基金法时，将基金总数扩大到85亿美元。其中25亿来自年收入在200 万美元以上企业的附加税；27.5亿来自联邦普通税；3亿来自基金利息；3亿来自费用承担者追回的款项等。[5]但这些税收都在上世纪九十年代末期停止，至2003年超级基金资金已经全部使用完。
（四）美国“超级基金”的不足
资金缺口极大、追索不力。根据判定的紧急清理地区数量及过去的平均清理费用进行计算，超级基金的缺口极大，远不能满足清理的需求。己投入土壤治理的160亿美元除去确认不可回收的50亿外，潜在责任方仅支付了24亿，超级资金追索情况不容乐观。作为“超级基金”来源的3个税种只征收到1995年，1999年就使用了20亿美元，至2003年底“超级基金”经费全部用完。
三、美国“超级基金”对我国土壤污染修复的启示
美国“超级基金”制度在实施过程中暴露出来的问题和不足，给我国构建适合我国国情的土壤污染修复制度提出了更高的要求。
（一）完善相关法律法规
《超级基金法》对超级基金的监督主体及其责任和义务、责任主体及其修复责任、责任承担方式、运作方式等进行了明确规定，并为其配套相应的技术标准及规则，使得基金在运行过程中有章可循、有法可依，能够较为顺利的开展土壤污染治理与修复工作。因此，我国在构建土壤污染修复制度时也必须在立法上明确土壤污染修复的监督主体及其责任和义务、责任主体及其修复责任、责任承担方式、运作方式等实际问题。在有条件的情况下对土壤污染治理修复进行专章规定或者是专门立法。
（二）建立完善的环境标准体系
目前，我国《土壤环境质量标准》具有明显的滞后性和局限性，污染场地的分类和分级控制标准尚未形成，污染场地治理标准尚未明确。因此，在制定标准体系时应当注重具体情况具体分析，依据场地不同的历史使用功能、污染情况、区域特征，制定相应污染场地的控制和治理标准，严格把关不同类型污染场地的治理效率和效果。各地可以根据本地区的实际情况制定严格于国家标准的地方标准。我国污染场地修复行业处于刚起步状态，行业水平不高，各方面都较为散乱，要注重制定相关污染场地修复行业的准入标准，以此从源头上控制土壤污染修复行业的专业性和治理水平。
（三）明确责任认定规则
以“谁污染，谁治理”为原则，应用“污染者付费，受益者分担，所有者赔偿”的机制，以溯及既往的方式在法律中明确土壤污染修复责任主体及其承担的连带责任和追偿责任。
参考文献：
[1]贾峰.美国超级基金法研究[M].中国环境科学出版社，2015.
[2]王兴润，颜湘华.美国超级基金制度与国内污染场地评估案例[M].中国环境出版社，2014.
作者简介：
蔡伟凤（1988年—），女，三明市沙县人民法院任助理审判员。
官泓（1991年——），女，三明市沙县人民法院任书记员
论文作者:蔡伟凤,官泓
论文发表刊物:《基层建设》2016年14期
论文发表时间:2016/11/7
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