当前我国出口退税制度改革的若干问题思考，本文主要内容关键词为：制度改革论文,若干问题论文,出口退税论文,当前我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
所谓“出口退税（Export Rebate）”， 就是将出口货物在国内生产和流通过程中缴纳的间接税予以退还，是国家运用财政手段消除出口歧视、增强本国商品出口竞争能力的一项重要措施。出口退税作为一项促进国际市场公平竞争的政策，已为世界上大多数国家广泛采用。
一、实行出口退税制度的必要性
1.出口退税制度符合税收公平原则
无论是增值税还是其它流转税，其税负最终都应由消费者承担。而出口商品因最终并未在国内实现消费，故对其在国内生产、流通过程中已缴纳的流转税应予以退还；而商品进口国则最终完成了其消费过程，是真正的消费者。因此应对其课征进口环节的流转税，由进口国消费者承担。这种课税范围的合理性，是税收公平原则的重要方面。
2.良好的出口退税制度可以避免国际重复课税，促进市场公平
出口退税尽管客观上促进了商品的出口，但它并不是对出口实行的优惠或补贴，而是对出口货物的一种非歧视性税收政策。当前这一原则已为世界各国所普遍接受。《关税与贸易总协定》（GATT）和世界贸易组织（WTO）都允许采用此政策。如“GATT附件9《注释和补充规定》中明确指出“免征某项出口产品的关税，免征相同产品供内销时必须缴纳的国内税，或退还与所缴数量相当的关税或国内税，不能视为一种补贴。”其中“数量相当”指退税额不超过实际已缴纳的税额。这样，在该商品进入国际市场，被征收关税或其它流转税后，才不会造成国际重复课税，保证进口商品与国内商品在市场上的公平竞争。
我国作为一个发展中国家，发展对外贸易可以更好地建立国内、国外统一的大市场，有助于形成更为成熟的生产和流通体系。因此，我国有必要更好地利用出口退税政策。
3.严格执行出口退税制度，可以促进我国的国际收支平衡
我国1995年对外贸易项目和非贸易项目均呈“顺差”，为了实现国际收支的平衡，外汇储备竟达到700亿美元以上。 但过高的外汇储备极易引起通货膨胀等一系列严重的经济问题，必须采取有效措施对其加以调控。而出口退税的范围和程度，就是通过引导外贸出口而影响国际收支的有效方法。
二、当前我国出口退税的现状及存在的问题
我国对出口产品的退税，主要是针对其已在国内缴纳的增值税和消费税。其中增值税的出口退税有“免、抵、退”和“先征后退”两种方式，并按规定的退税率计算。消费税则只针对有出口经营权的外贸企业购进应税消费品直接出口或受其它外贸企业委托出口，且按相应征税率计算退税，但其退税范围和数量都远远小于增值税的出口退税。
1994年，我国全国实际退税额为450亿元，同时有300亿元应退未退结转到1995年，两项合计，1994年我国退税额达750亿元。1995 年在后半年调低出口退税率的情况下，仍提前用完了550 亿元的计划退税额度。
从总体上看，我国现行出口退税主要存在以下几个问题：
1.中央财政难以承担日益增长的出口退税规模，而出口退税不足又影响到我国对外贸易的发展
我国现行制度对年退税额采取指标控制的方法，对超过指标限额的，结转到下一年度退税。如1994年结转下年的应退未退额就达300 亿元，一些大的专业外贸公司的欠退税款达亿元之巨，延期达一年。仅此一项，企业不仅被占压了大量的流动资金，利息就高支出达几千万元，大大增加了其财务费用。这无疑会大大降低产品出口企业和外贸企业的经营效益。而解决这个问题，只靠企业自身是远远不够的。
造成这种中央财政退税紧张的原因是多方面的，主要包括以下几点：
（1）中央与地方责权划分不合理
按照我国现行分税制财政体制，虽然消费税为中央税，但作为出口退税的主要内容，增值税作为共享税，中央只分享其中的75%；但出口退税则全部由中央财政负担。其间的差额，则必须由中央财政另筹资金。这实际上已超出了出口退税的范畴，而是财政体制方面的深层次问题。
（2）出口退税与进口征税脱节
前文已述，对本国出口商品实行退（免）税而对进口商品征税，不仅符合税收公平原则，而且已为当今许多国家所采用。但我国当前的出口退税状况并不乐观。据有关部门统计，1994年我国进口增值税的征税面只有15%，加工贸易免税占40%，一般贸易免税占45%。到1995年第一季度，以上三项指标分别为13%、45%和42%；消费税的进口免税也有愈演愈烈之势。进口环节税源的流失，必然会弱化中央财政对出口退税的支持能力。
（3）存在少征多退的现象
在出口产品的国内增值税的征税过程中，存在着减免税优惠和欠税现象，使出口产品实际税负低于名义税负，造成了“少征多退”的现象。例如，据财政部和国家税务总局测算，1994年由于征税过程中存在的政策性减免税、 企业欠税等原因， 使增值税的实际入库比应缴数少约538亿，由于实际税负与名义税负的不一致而导致的多退税款达168亿元。
2.出口骗税现象严重
1994年，我国的外贸出口额比上年增长仅30%，而同期出口退税额却比上年增长140%，两者相差110个百分点；也正是这一年，全国仅骗税大案就发现59起，全年的出口骗退税总额约在100亿元左右， 占当年出口退税总额的20%；而且骗税手段越来越先进，涉及面越来越广，不仅有沿海、沿边地区，更有内地，甚至发展到境内外串通勾结。
3.增值税的退（免）税政策不统一
我国现行增值税的出口退（免）税方式主要有“零税率”政策（即“免、抵、退”）和“先征后退”，而决定其适用范围的唯一因素是看该企业1994年是否按“免、抵、退”办法办理出口退税：对1994年被确定为按此方法办理出口退税的，有进出口经营权的生产企业适用“零税率”政策（对1994年1月1日以后批准设立的外商投资企业也适用此政策）；而对其他企业一律适用“先征后退”政策。
如前所述，先征后退占压了企业大量的流动资金，增加了企业的财务负担，最终影响了其经济效益。据统计， 在每年外经贸部排名的500家最大的进出口企业中，前100家实行出口货物零税率政策。 这不能不说明“先征后退”对企业效益的负作用。由此，我国当前出口退税方式的不统一，必然给企业的平等竞争造成一定的障碍。
4.出口退税政策不规范
这种不规范主要体现在征税率与退税率的不一致。
我国从1995年7月1日起连续两次调低出口退税率，将增值税退税率由征税率17%降至9%，退税率仅占征税率的52.9%。 降低退税率固然可以暂时缓解中央财政出口退税的压力，但这不过是以一项不规范的制度应付现实中不规范的行为。虽然能从总量上达到目的，却造成了结构上的不均衡。尤其是对不享受税收优惠，又依法纳税的企业，如果按照现行增值税的出口退税政策，有近一半的增值税不能被退还，其产品只能以含税价格进入国际市场。可见，现行的这种退税率低于征税率的不规范政策，客观上起到了打击先进、鼓励后进的作用。
三、完善出口退税制度的基本思路
1.改革有关财政、税收制度，多方筹集退税资金来源
（1）合理划分中央与地方的财权和事权，调动两个积极性
我国现行分税制财政收入体制从总体上看是合理的。要解决前述的责权划分不合理状况，可以考虑对特定的财政支出体制作适当调整。即由中央和地方共同支付出口退税所需资金。其中，退消费税的部分和退增值税的75%由中央支付，退增值税的另外25%由地方财政支付。这种作法不仅可以大大缓解中央财力的不足，并且可以充分调动中央和地方的两个积极性，在现有监控体制下进一步加强地方对出口退税的监督和控制，加强对出口退税的基层管理，更好地防止出口骗税现象的发生。
（2）建立专项预算制度
用于出口退税的财政支出，在各年编制预算时都是必须考虑的重要支出项目之一，因此可以考虑将出口退税作为预算支出的一个项目单列专项预算管理的办法。同时，还可以通过发行短期公债的方法弥补其资金缺口。这样就可以突破现行每年规定固定的退税额度的限制，在原有额度的基础上，用公债收入扩大退税资金的来源，加快出口退税资金的周转，使出口退税走上良性循环的轨道，并能由此促进对外贸易的发展。
（3）减少进口优惠政策，改变进出口税收脱节的现状
前文已述，按国际惯例通常是一国对进口货物征税而对出口货物免税，以创造国内产品与进口产品平等的市场竞争环境，然而我国目前只注重了对出口货物的退税，而弱化了对进口货物的征税，以致出口退税资金严重不足。针对这一情况，我国应尽快对进口商品普遍征收增值税、消费税，实现“以进养出”，并在大幅度降低关税，争取早日加入世界贸易组织的同时，由增值税和消费税承担起必要的进口调控作用。
2.采取有力措施，防止并严厉打击骗取出口退税活动
（1）简化出口退税环节，大力推广“免、抵、 退”或免税购进方式
如果这一措施得以实施，则出口退税工作可立足于免税，不仅简化了出口退税工作程序，而且减少了犯罪分子骗取退税的可乘之机。增值税的“免、抵、退”方法着眼于出口免税，只在特定情况下对当期进项税额超过一定程度的企业实行出口退税。如果大力推广这种方式，必然会大大减少先征后退的数量，进而避免少征多退和某些骗税现象的发生。
免税购进方法既适用于增值税也适用于消费税。对增值税而言，是指外贸企业从供货单位购进出口商品时，由供货单位开具零税率增值税专用发票。据此，外贸企业不必支付进项增值税，供货单位也不必再缴纳相应的销项税。这种方法在法国称为“全额免税购买”，由税务机关对外贸企业开具免税购买证明（可按一定额度并逐笔审批）；对消费税而言，则是指对外贸企业直接向生产者购入之后出口的交税，允许外贸企业以不含税价格购入，同时对供货企业免征消费税。这样就避免了消费税虚报出口退税的可能性。
（2）加强对增值税、消费税出口退税的征管力度， 防止骗税现象的发生
出口退税的管理，涉及到国税系统的征收机关、退税机关、海关、外汇管理机构、银行以及外贸企业、供货单位等诸多环节，应该是一个严密的链条机制。但其中任一环节的疏漏都可能给骗税分子造成可乘之机。因此，必须尽快改革出口退税的管理体制，推行有关部门对出口退税的计算机联网管理制度迅速提高退税凭证稽核自动化水平和协作部门之间的交叉审计能力，从操作环节堵住骗取出口退税的漏洞。
（3）加大对骗取出口退税的打击力度
出口骗税是世界各国面临的共同问题，也是我国税务管理上的一大难题。对此我们应在完善征管、防微杜渐的同时，加大对出口骗税行为的打击力度，针对不同情况分别采取数倍处罚、暂停出口退税权、取消出口退税权等惩罚措施，对违法犯罪者要依法追究其刑事责任。
3.待时机成熟后调整退税率，实现对出口产品的“零税率”政策
在我国1994年实施的新税制中，对增值税制定了较为严密的减免税措施，且推行了规范的增值税专用发票抵扣税款制度。在这种情况下，我国制定了以增值税征税率为退税率的出口退税制度。应该说，这项制度是建立在规范的税收制度基础上的，是较为理想的出口退税制度。其之所以未被长久推行，不是因为制度本身的缺陷，而是由于税制在执行过程中出现了一些不规范，甚至违法的行为，却不能在短期内制止这些行为。而现行制度不过是应付这些行为的权宜之计而已。因此，无论是就税收理论的要求而言，还是从遵循国际惯例的角度来看，随着税收征收管理水平的提高和全民税收意识的加强，“零税率”制度必将是我们的必然选择。
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