我国再审制度的渊源、弊端及完善建议，本文主要内容关键词为：渊源论文,弊端论文,制度论文,建议论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF718.2 文献标识码：A 文章编号：1000-0208(2003)02-119-12
引言
近年来，再审程序改革成为司法改革的重中之重。1979年颁布并于1996年修正的《中华人民共和国刑事诉讼法》、1991年颁布的《中华人民共和国民事诉讼法》、1989年颁布的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称三大诉讼法），皆有关于审判监督程序的专章或专项条文的规定。由于审判监督程序的核心价值是为了生效裁判的再审，故人们又习惯于将审判监督程序称为再审程序。应当指出的是，再审程序是法院对生效裁判进行复核审理的法律程序，就纯理论而言，审判监督权或者更广泛意义的法律监督权，仅是引发再审程序的举措之一，而且往往并不占据主要的地位；事实上，案件当事人依据现代法律理念下属于基本人权性质的申诉权而申请再审，才是引发再审程序的主要渠道所在。因此，将审判监督程序与再审程序予以等同的主张或法律处理，并非妥当。但我国诉讼法理论以及立法与司法实践中，普遍以审判监督程序等同于再审程序，并在三大诉讼制度中普遍予以采用。这也是本文以再审程序为范畴而未用审判监督程序为标题的原因所在。
多年来的司法实践表明，由于我国现代化法制建设仍然处在起步阶段，人民法院的法官队伍还有待进一步加强建设，再加上司法腐败等原因，错案的发生是难以避免的。再审程序作为一项重要的诉讼制度，长期以来，为保障当事人的申诉权，为人民检察院履行法律监督职责，为纠正错案，为实现最终的司法公正，发挥了积极的作用。但是现行的再审程序运用到司法实践中，也的确出现了不少新问题。为此，确有必要总结实践，针对存在的问题，对再审程序进行修正与完善，再审改革势在必行。
一、我国再审程序的制度渊源
探寻某项制度的渊源，有利于了解该制度的历史发展进程，并可从中领悟其在特定时期形成的必然性以及偶然性，结合时代背景，展望未来，定然能为更加合理地设计或完善该制度提供历史的借鉴。
（一）传统伸冤方式及清末、民国再审立法
在漫长的中华法制文明史中，在诸法合体、民刑不分的封建法制体系下，司法纠错制度始终有其一席之地。例如，始于秦而终于隋的“乞鞫”制度；唐、宋、明、清时期的“取囚服辩”制度；源于西周而后为历代封建王朝所沿袭的“登闻鼓”制度；还有皇帝或各级官吏讯察狱囚、平反冤狱、纠正错案、施行宽赦或督办久系未决案件的录囚制度，该制度始于西汉，自汉以后各级官吏定期录囚，迄未中断[1](P.36-41)。
清末以后，受西方列强的殖民冲击，中华法系开始沿着大陆法系的轨迹迈上了法典化的法制进程。宣统二年（公元1910年）十二月，沈家本主持编纂了《大清民事诉讼律草案》以及《大清刑事诉讼律草案》。在该两部草案中，分别规定了民事再审程序以及刑事再审程序，这是我国最早的有关再审程序的成文法尝试。但这两部草案在尚未审议之时，即因爆发了辛亥革命而最终未能公布实施。
北洋军阀政府于1921年编成的《刑事诉讼法条例》及《民事诉讼法条例》规定了再审制度。至国民党政府时期，先后颁行的《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》以及《行政诉讼法》，也皆有再审程序之规定。但是，自清末至国民党政府时期的再审制度，典型地借鉴了大陆法系以再审之诉为核心的再审程序理念，而我国现行的再审制度，皆难从中华传统纠错以及清末乃至国民政府的再审立法中找寻踪影，事实上，它们有着以下将要介绍的自身独特的历史发展进程。
（二）新民主主义革命年代再审制度之尝试
新民主主义革命年代所尝试的再审制度，是我国现行再审制度的萌芽。无论是抗诉再审，还是公民控告申诉再审，以及法院依职权再审，在这一时期皆有萌芽之发展，甚至是明文之规定，这些尝试为我国现行再审制度理念的形成，奠定了基本框架。
随着中华苏维埃共和国成立，1932年4月8日《中华苏维埃共和国司法程序》颁布施行。该程序第6条在规定两审终审制之后，接着规定：“任何案件，经过两级审判之后，不能再上诉，但是检察员认为该案件经过两审后，尚有不同意见时，还可以向司法机关抗议，再行审判一次”[2](P.410)。该项规定表明：其一，只有检察员有抗议权，即现行的再审抗议权。关于检察员的设置及其法律地位，在1932年6月9日颁布而又为《中华苏维埃共和国司法程序》所废止的《裁判部的暂行组织及裁判条例》[2](P.393)中作了规定：“第一条，裁判部为法院未设立前的临时司法机关，暂时执行司法机关的一切职权，审理刑事民事案件的诉讼事宜。”“第三十三条，……省裁判部得设正副检察员各一人，县裁判部则设检察员一人，区裁判部则不设立检察员。”“第三十四条，检察员管理案件的预审事宜，凡送到裁判部的案件，除简单明了、无须经过预审的案件之外，一切案件，必须经过检察员去预审过，并且凡是一切犯法行为，检察员有检察之权。”“第三十九条，检察员是代表国家的原告人，开庭审案时，可以代表国家出庭告发。”
以上规定表明，检察员是附属于裁判部或者说法院的内设人员机构，其除了行使预审检查权外，出庭时以原告身分代表国家。很显然，检察员即是现行人民检察院的早期表现形式，其为《司法程序》法令所赋予的再审抗议权，即是现行再审抗诉权的源头所在。其二，案件必须经两审后，才有再审的可能。因为只有案件经过两审后，尚有不同意见时，方可再审抗议，故未经两审或只经一审的案件，便没有再审的可能。其三，再审以一次为限。该《司法程序》有关“再行审判一次”的规定，明确将案件被再审的次数限定为一次，从而使一个案件在两审终审外加再审制度的基础上，也最多只能被审理三次。其四，再审的理由为检察员存有不同意见。事实上，检察员存有不同意见为惟一发起再审的理由，除此之外，检察虽无须表明任何更加具体的针对裁判之法定理由，据此足见检察员发起再审的绝对权力与地位。
除了上述《司法程序》法令关于再审程序的直接规定之外，在1931年11月由中华苏维埃共和国第一次全国工农兵代表大会通过的《工农检察部的组织条例》中，有关于工农控告权之规定，这可以视为我国现行宪法关于公民控告申诉权的萌芽规定。该条例第10条规定：“工农检察部之下须设立控告局，以接受工农对政府机关或国家企业的缺点和错误的控告事件，在工农集中的地方，得指定可靠的工农分子代收工农的控告书，并须在工农集中的地方，悬挂控告箱，以便工农投递具名意见书”[2](P.413)。这一规定表明，控告受理权统一由单独设立的工农检察部行使，而且工农行使控告权的核心目标，在于政府机关或国家企业的缺点和错误。这一关于控告权的理念，在1949年9月29日通过的具有宪法特性的《中国人民政治协商会议共同纲领》第19条第2款中继续得到体现。该条款规定：“人民和人民团体有权向人民监察机关或人民司法机关控告任何国家机关和任何公务人员的违法失职行为。”[3](P.5)该条款进一步将司法机关列为受理控告的机关，而控告权的目的仍仅限于国家机关和任何公务人员的违法失职行为，至于人民法院裁判错误，尤其是非因违法失职行为所引起的裁判错误，是否属于控告权针对的对象，则很难据条文准确界定。总之，这些规定为新中国成立后的公民控告申诉权理念的形成与发展作了原始的铺垫。
与再审抗诉权以及公民控告申诉权并行发展起来的，还有法院的再审决定权。例如，马锡五审判方式的特点是走群众路线，坚持实事求是、有错必纠的原则，一旦发现错案，及时予以纠正。再如，华北人民政府在1949年1月13日《为清理已决及未决案犯的训令》中曾明令指示：“有确实反证，证明原判根本错误者，应予平反，宣布无罪开释；但如发现新罪行或因原审判确系失误很大者，可撤销原判，另行适当判刑。各地根据这一精神结合清理积案，进行了案件复查工作，对于错案或失误过大的畸轻畸重案件，及时加以纠正”。以上例举表明，由法院凭职权就已判案件进行再审，在新民主主义革命时期即已形成并发展，而现行法院就申诉以及领导等交办案件所普遍采取的复查审理方式，在这一时期即已得到采用。
（三）新中国成立后再审制度的变迁
新中国成立后再审制度主要经历了建国初期的法典化制定、文革时期的停滞以及改革开放后的重新修正与完善三个阶段。以下围绕法院决定再审权、检察院再审抗诉权以及当事人的申诉与申请再审权的变迁，分别加以必要的介绍。
1.法院决定再审权的发展。如果说新民主主义革命时期的决定再审权还不是十分明朗与清晰的话，那么建国后制定的多部法院组织法，则将该项权利逐渐推向了顶峰。
1951年9月3日通过的《中华人民共和国人民法院暂行组织条例》，在规定人民法院基本上实行三级二审制，即一般的以二审为终审，但在特殊情况下，得以三审或一审为终审的审级制度基础上，将法院决定再审权只赋予了最高人民法院，至于县级及省级人民法院的管辖事件中，皆不包含法院主动决定再审的内容规定。该条例第28条第1款第5、6项规定：“最高人民法院管辖下列事件：……五、提审各级人民法院（包括最高人民法院分院、分庭）未判或已判的刑事、民事案件。六、为领导、监督审判工作而向各级人民法院（包括最高人民法院分院、分庭）抽调审查判决确定的刑事、民事案件（如发现确定判决确有重大错误时，得依再审程序处理）”[3](P.85)。该条款在赋予最高人民法院凭职权就刑事以及民事案件决定再审权限外，尤为引人关注的是，唯有确定判决确有重大错误时，方可依再审程序处理。这便将存有一般错误而非重大错误的判决，排除在再审情形之外，这样的再审理念显然有其可取之处。
1954年9月21日通过的《中华人民共和国人民法院组织法》将法院决定再审权扩大赋予三类主体，或者说法院本身可有三种渠道就生效裁判进行再审。该法第12条第1、2款规定：“各级人民法院对本院已经发生法律效力的判决和裁定，如果发现在认定事实上或者适用法律上确有错误，必须提交审判委员会处理。最高人民法院对各级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定，上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定，如果发现确有错误，有权提审或者指令下级人民法院再审。”[4](P.126)该条款表明，本院院长通过本院审委会就本院生效裁判，最高法院就各级法院生效裁判，上级法院就下级法院生效裁判，皆可以“确有错误”为由进行再审。这一建国初期确立的、多渠道、多主体的法院主动决定再审的机制，甚至是条文规定，为1979年7月1日重新颁布的《中华人民共和国人民法院组织法》和三大诉讼法皆原封不动地、照搬照抄地沿袭下来，从而演化为现行法院主动凭职权决定刑事、民事以及行政再审的制度。
2.检察院再审抗诉权的发展。如前所述，新民主主义革命早期，检察员的抗议权曾是引发案件再审的惟一渠道，建国后，检察员的抗议权为人民检察署（院）的再审抗议（诉）权所替代，并逐渐扩张，几乎不受任何的限制。
1951年《人民法院暂行组织条例》，在赋予最高人民法院再审决定权的同时，于第38条第2款赋予人民检察署再审抗诉权。该条款规定：“人民检察署对人民法院的确定判决，认为确有重大错误者，得提起抗诉，请予依法再审。最高人民检察署对于最高人民法院的确定判决，亦得提起抗诉，请予依法再审。”[3](P.85)该条款除了“确有重大错误得提起抗诉”的内容规定引人注目外，更为独特之处是，直接就最高人民法院的判决可以被抗诉作了明文规定，从而使再审抗诉权凌驾于一切审判权之上。与《人民法院暂行组织条例》同日颁行的《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》第3条第3款及第6款分别规定：“最高人民检察署（可以）直接行使并领导下级检察署行使下列职权：……（三）对各级审判机关之违法或不当裁判，提起抗诉；……（六）代表国家公益参与有关全国社会和劳动人民利益之重要民事案件及行政诉讼。”[3](P.104)其中就“违法或不当裁判提起抗诉”的规定，显然将对违法或不当的生效裁判提起再审抗诉的情形也包含在其中，这从前述《人民法院暂行组织条例》的相关规定中可以得到印证。
1954年中华人民共和国人民检察院组织法第16条规定：“最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定，如果发现确有错误，有权按照审判监督程序提出抗议”[4](P.136)。同样的规定也出现在与该法同日公布实施的《中华人民共和国人民法院组织法》第12条第3款之中。在此，最需予以关注的是，正是从这两部组织法开始，正是从关于人民检察院再审抗议权的内容规定中，我国法律使用了“审判监督程序”的名称，这是有据可查的我国法律文字中最早使用“审判监督程序”的表述。这一最早表述之出处，显然表明“审判监督”乃是指检察权对于审判权之监督，而所谓“审判监督程序”，亦仅指检察院就人民法院生效判决的再审抗诉程序，除此之外，并无更深、更宽、更广的含意。但是1979年颁布的《刑事诉讼法》第5章、1982年颁布的《民事诉讼法》第14章、1991年修正后颁布的《民事诉讼法》第16章皆用“审判监督程序”作为章名，在此章名下，法院、检察院及当事人引发再审的情形，皆被囊括其中。这是否科学合理，之后将会专项论及。
1959年《人民检察院组织法》关于检察院再审抗议权的以上内容规定，后为1979年同时颁布的《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》、现行三大诉讼法照搬照抄地沿袭下来，除了将提出（再审）抗议的字眼修改表述为“提出（再审）抗诉”外，其它文字表述几乎原封未动。
在追溯检察院再审抗诉权的发展进程中，尤其是关于民事再审抗诉权的发展，不得不关注1982年公布试行的《民事诉讼法》。该法第14章虽然是专章规定“审判监督程序”，但却只字未提到人民检察院再审抗诉问题。这显然不是该法的疏忽，而只能表明1982年的民诉法根本就没有赋予人民检察院对民事案件的再审抗诉权。直至1991年修正民诉法之时，在修正后的《民事诉讼法》第16章之中，才将人民检察院对于民事生效裁判的再审抗诉权明确加以规定。从此，确立了人民检察院对于刑事、民事以及行政各类案件的再审抗诉权力，人民检察院的再审抗诉业务，日渐成为主要的检察业务之一。
3.当事人申请再审权的发展。建国后的法制化进程表明，申请再审作为当事人的一项法定权利，至今还未被司法完全认可。
1954年宪法中并没有关于当事人或者说公民申诉权的内容规定，在该法相关条文第97条中，也只是规定了公民控告以及获得国家赔偿的权利。该条规定：“中华人民共和国公民对于任何违法失职的国家机关工作人员，有向各级国家机关提出书面控告或者口头控告的权利，由于国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有取得赔偿的权利。”[4](P.29)但是，经过“文化大革命”之后，公民控告权进一步扩充演化为控告申诉以及检举之权利。依照1982年宪法第41条：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利，对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。”很显然，该类权利予头指向的焦点仍是国家机关及其工作人员的违法失职行为，法院及其工作人员作为国家机关及其工作人员不可分割的一部分，若有违法失职行为之时，公民当然可以提出申诉、控告或者检举。这也正是现在很多人所主张的、宪法规定的公民申诉权应当不受限制的理由所在，并依此理由进一步主张，公民可以不受限制地对法院生效裁判提出申诉。事实上，仅以此宪法条文而主张公民可以就法院生效裁判无限申诉的观点是难以成立的。正如该条所规定，公民申诉权等，仅是针对违法失职之行为，而此类行为在法院审判过程中，仅是引发裁判可能错误的原因之一，甚至并不占据主要的比例，法院裁判完全可能因非违法失职行为的原因而成为错判。因此，将公民就法院及其工作人员违法失职行为的控告申诉权，替换为公民就法院生效裁判的申诉权、甚至是申请再审权，这在法律逻辑上犯了以偏概全之错误。在本文看来，1982年宪法的该项条文所规定的公民申诉权，绝不能成为当事人就生效裁判无限主张申诉的宪法依据所在，但是，以下将要介绍的法院组织法以及相关诉讼法的规定，却是当事人就法院生效裁判提出申诉或申请再审的法律依据所在。
在1951年颁行的《人民法院暂行组织条例》与《人民检察署暂行组织条例》以及1954年颁布的《人民法院组织法》与《人民检察院组织法》之中，皆有关于法院决定再审权以及检察院再审抗诉权的内容规定，但是却从未提及当事人可以就法院生效裁判提出申诉或申请再审。直至1979年同一日通过的《人民法院组织法》以及《刑事诉讼法》，才明文规定了当事人就法院生效裁判可以申诉的权利。1979年《人民法院组织法》第14条第4款规定：“各级人民法院对于当事人提出的对已经发生法律效力的判决和裁定的申诉，应当认真负责处理”[3](P.99)。该条款对待申诉的处理原则，仅是要求各级法院“应当认真负责处理”，至于申诉能否引发案件再审，并未作出明确规定，而在表述法院决定再审以及检察院抗诉再审时，皆用的是“有权”提审、指令再审以及提出抗诉的字眼，从中不难看出法律层面上对于申请引发再审权利的淡漠处置。事实上，申诉若要引发再审，必然要通过职权程序加以转化方有可能。也就是说，申诉并非当然引发案件再审的法定方式，申诉只有通过法院决定再审权或者是检察院再审抗诉权，才可能使生效裁判进入再审，申诉不是引发案件再审的直接渠道。这一点，不仅多年来的司法操作实践可以证实，而且最高人民法院发布的相关文件亦可佐证。如，1979年9月29日(79)法办字第65号《关于来信来访中不服人民法院判决的申诉案件应按审级处理的通知》文件中要求：“各级人民法院对申诉案件，要按照上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定，如果发现确有错误，有权提审或指令下级人民法院再审的程序……切实把申诉案件处理好……”[5](P.115)。1982年颁布的《民事诉讼法（试行）》第158条关于当事人申诉再审的规定，同样可以印证以上所述的关于申诉不是直接引发案件再审方式的法律理念。该条文第1款虽然规定：“当事人、法定代理人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为确有错误的，可以向原审人民法院或者上级人民法院申诉，但是不停止判决、裁定的执行”；但第2款紧接着规定：“人民法院对已经发生法律效力的判决、裁定的申诉，经过复查，认为原判决、裁定正确，申诉无理的，通知驳回；原判决、裁定确有错误的，由院长提交审判委员会讨论决定”[6](P.34)。这后一款规定，实质上便是要求当事人的申诉必须通过法院职权决定再审的方式，才能使生效裁判进入再审。该条款还首先在法律层次上规定了对申诉案件的“复查审理”方式以及以“通知驳回申诉”的处理方式，这些正是对现今申诉案件产生重大影响的方式。其所存在的弊病，最为主要地表现在：对当事人参与案件复查的基本诉讼权利未加规定，以至于在当事人看来，复查程序几乎就是暗箱操作程序。总之，当事人申诉再审的权利，自1979年为法律认可后，至今已为三大诉讼法统一认可，而且1991年修正的《民事诉讼法》第178页还明确将原来表述的“申诉”修改表述为“申请再审”，即“当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为有错误的，可以向原审人民法院或者上一级人民法院申请再审，但不停止判决、裁定的执行”。在该法修正后，最高人民法院在2000年3月10日开始实施的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第73条至第74条规定的多次表述中，也明确将1989年《行政诉讼法》第62条关于当事人可以“申诉”的表述，修改表述为“申请再审”。申诉与申请再审，究竟有着怎样的内涵及外延上的差异，其法律性质究竟有着怎样的不同，至今人们仍认识不清，而且司法实践之中，对待申诉与申请再审，必然是一如既往地通过复查，尔后要么通知驳回，要么由法院裁定再审，或者是不了了之。
从以上关于我国再审制度渊源的历史追溯中，不难得出以下基本的结论：其一，职权再审模式，亦即法院决定再审以及检察院再审抗诉的模式，始终占据我国再审程序的主导地位。自新民主主义革命时期萌芽发展而至新中国成立初期定型以后，在至今五十余年的发展历程中，几乎只是照搬、照抄，原封未动。其二，当事人申诉或申请再审模式，只是改革开放之后为法律所承认并明文予以规定的模式，但在职权再审模式为主导的惯常法律思维下，当事人申诉即便由法律以申请再审的方式加以推动，但至今仍然举步维艰。其三，引发案件再审的理由，尤其是职权发动再审的理由，尽管或多或少有些变化，但总体上皆是以“确有错误”作为主要标准，如此使得中国的再审制度大厦始终建立在主观判断的基石之上，其随意与灵活之特性十分突出。
二、我国再审程序的制度弊端
众所周知，我国的再审制度存在缺陷，存在弊端。无论是从事再审案件审判工作的法官，还是从事再审抗诉的检察官；无论是申诉无门的当事人，还是凭权力要求案件复查的党政领导、人大代表等，几乎所有接触并想运用再审程序维护公平与正义的人们，皆不会对我国现行的再审程序有满意之词。尤其在现代市场经济环境下，在现代司法理念的追求下，在司法申诉主体占据社会申诉群体主导地位的压力下，现行再审制度的弊端更是暴露无遗。具体而言，主要表现为以下方面。
（一）法院可以凭职权主动发起再审
三大诉讼法分别规定了本院院长通过本院审委会就本院生效裁判、最高法院对各级法院生效裁判以及上级法院对下级法院生效裁判的决定再审权力，对这一类再审权力，通常统称为法院决定再审权。法院决定再审权的设置，在革命战争年代以及历次政治运动过后的平反昭雪工作中，曾发挥了不可替代的积极作用。尤其是“文化大革命”过后，通过法院决定再审权，曾使一大批沉冤多年的错案得到纠正，从而增强了人民群众对司法的信任，树立了法律的权威。但是，随着现代法制理念不断深入人心，随着人们对司法权力的认识不断完善，法院决定再审权所带来的弊病也越来越突出，该项权力日渐成为众矢之的。从某种程度而言，法院目前因为再审程序所面临的被动局面，正是由于法院自身所享有的这一主动决定再审的权力。在当前司法环境还难以保障司法独立的前提下，法院决定再审权反而为干扰司法独立提供了法定渠道。党政领导、人大代表以及社会各界团体，亦正是因为法院自身拥有决定再审的权力，才可以要求法院凭职权去纠正所谓的错案，法院除了着力凭职权照办复查之外，几乎无任何法定理由加以推辞。长此以往，法院将越来越陷入难以自拔的被动深渊，司法独立之步伐也将因此所谓的法定权力而受到阻碍。不仅如此，法院决定再审权的设置，也使中国司法的中立性、被动性令人怀疑。在现代法制理念下，正如法国学者托克维尔所指出的“司法权是一种消极性权力，它只有在被请求时，或者说，只有在法院审理案件时，它才采取行动；司法权不能主动行使，法院不能自己去追捕犯罪、调查非法行为和纠察事实”[7](P.48)。司法中立以及司法的被动特性，乃是基于司法独立的前提而对司法所作的必然要求。如果司法一方面具有极其独立之地位，另一方面又允许司法主动地干预各类纠纷，那么司法暴政将难以避免。法院凭职权主动地决定再审，显然与司法应当中立以及司法应被动的现代司法独立理念大相违背。正是基于以上之认识，我们完全可以认为，法院决定再审权，确是我国再审制度上的主要弊病之一，再行保留法院决定再审权，显然与时代不符。纵观世界其它主要国家的再审制度，赋予法院再审决定权的，除前苏联和现俄罗斯外，也再无它例。
（二）检察院拥有不受限制的再审抗诉权
三大诉讼法皆赋予了人民检察院几乎不受任何限制的再审抗诉权，对于人民检察院提出抗诉的案件，人民法院应当再审。由于法律在赋予检察院再审抗诉权绝对权威的基础上，并未就再审抗诉权行使的具体程序加以规范，以至于在检察院看来，它们不仅拥有对法院所有生效裁判的抗诉权，而且可以在认为必要时进行调查取证、调阅案卷、出席庭审、参与质证、发表辩论意见等各项活动，致使法、检两家冲突愈演愈烈。正是基于这样的情形，人们对检察院再审抗诉权，尤其是民事、行政再审抗诉权继续保留的必要性提出了质疑。质疑的最为主要的理由是：民事、行政案件大多为私益纠纷案件，对于私益纠纷之解决，应当充分尊重当事人各方意愿，这也是现代私法自治理念的内涵之一；但是，检察院的民事、行政再审抗诉权，就法律而言，并不以当事人请求再审为前提，这就有可能使检察院凭借职权介入私益纠纷，更何况是已经经过法院裁处的已被法定了结的生效裁判纠纷；即便确有一方当事人向检察院申诉，请求检察院凭职权启动再审，这对被申请的对方当事人而言，同样极不公平；检察院介入私益纠纷，并凭借权力为一方调查取证、支持庭审等各项活动，皆使得检察院原本代表国家公益的法律地位模糊起来，以公权力支持、帮助原本地位平等的双方当事人中的一方，这种方式本身对于对方当事人而言，就是不公平的。总之，检察院的民事、行政再审抗诉权，不仅使其自身法律地位受到挑战，而且也与现代程序公正的价值理念发生冲突，并且事实上也给再审程序的司法运作带来了诸多难以逾越的障碍。例如，民事再审抗诉案件中，检察院出庭人员的身份如何定位？被申请再审的对方当事人对抗诉书有不同意见时与谁争锋？更难处理的是，申诉方当事人对抗诉书也有不同意见时，以谁的意见为再审审理的基准？至于检察院抗诉后，当事人双方主动和解、甚至连法庭庭审也不出席的尴尬局面，更不知如何应对？如果检察院应当因当事人的和解而撤销抗诉，那么就等于承认当事人拥有超越公权力之上的纠纷解决权，换句话说，再审抗诉权应当受到当事人申诉权的左右；如果检察院以及法院对当事人之和解以及不出席庭审的活动视而不见，则庭审活动如何开展？开庭难道只是为了审理一件已经化解了的已不存在争执的所谓纠纷吗？诸如此类难以解决的问题，皆是因为检察院凭借所谓不受限制的再审抗诉权而介入私益纠纷的结果，对于检察院的民事再审抗诉权是否应当加以必要限制，这是必须面对的再审课题。
（三）当事人申诉权不能直接启动再审程序
当事人对生效裁判不服，享有申诉的权利，这是三大诉讼法皆予认可的，而且民诉法中还明确将“申诉”表述为“申请再审”。但是，由于我国三大诉讼法并未将申诉、申请再审表述为再审之诉，长期以来的司法实践中，仍然是将申请再审按照申诉予以处理。同时，由于法院决定再审权以及检察院再审抗诉权有着更加久远的历史背景，职权再审模式始终占据主导地位，故无论是申请再审还是申诉，皆难以得到司法机关的及时回应。再加上申诉与申请再审事实上被不加区分地对待，故当事人在向法院申请再审被驳回之后，仍然可以申诉方式通过多种非法定渠道要求对生效裁判进行无次数、无期限限制的复查，以至于各级法院以及检察院的门前，当然也包括各级党政机关门前，时常为这些申诉群体拥堵不堪。
（四）再审理由设置不合理
三大诉讼法就法院决定再审以及检察院再审抗诉的理由多规定为“确有错误”；而就当事人申诉以及申请再审的理由多有具体规定。例如《民事诉讼法》第179条规定当事人申请再审的理由有：“(1)有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；(2)原判决、裁定认定事实的主要证据不足的；(3)原判决、裁定适用法律确有错误的；(4)人民法院违反法定程序，可能导致影响案件正确判决、裁定的；(5)审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的”；第185条就检察院再审抗诉规定的理由，与当事人申请再审的理由相比，除了少了上述第一种情形外，其它四项完全相同。应当说“确有错误”作为再审理由，似乎有其合理性，但实际上过于抽象和笼统，在职权再审为主导的再审模式下，如此宽泛的再审理由必然为再审程序的启动大开方便之门。再就上述“主要证据不足”的理由而言，现代民事诉讼实行的是当事人举证责任制度，其证明标准与刑事诉讼不同，并不以证据充分为要求。尤其在最高法院《关于民事诉讼证据的若干规定》的司法理念下，还要以主要证据是否充足来作为民事裁判错误与否的衡量标准，显然是落伍了。至于“违反法定程序”的再审理由，硬性强调以“可能影响案件正确判决、裁定”为附加条件，这又与现代司法追求程序公正独立价值的理念相违背。如果说程序错了，尤其是在涉及当事人基本权益保障的程序上出了差错，如应当回避而未回避、没有管辖权却硬行裁判，以及未能合法传唤当事人致使当事人未能出席庭审而败诉等，诸如此类的情形下，若还要以裁判结果是否公正来作为是否启动再审的衡量标准，这显然不利于程序公正价值理念的树立，极具现代法制观念的当事人，也是定然不会认同的。检视国外发起再审的理由，通常相当的具体，便于操作，这从之前的相关介绍中足可看出。
（五）再审管辖不清
这主要表现为三个方面：其一，再审案件级别管辖不明。按照三大诉讼法的规定，再审案件当然更包括申诉复查案件，不仅原审法院可以管辖受理，而且，上级法院以及最高法院皆可管辖受理，这便使得同一生效裁判极有可能被多级人民法院同时复查甚至再审，这种现象事实上也经常发生。其二，再审抗诉管辖不明。这也是人们通常所争议的，尤其是检、法时常发生冲突的法律问题。三大诉讼法皆规定，检察院对同级法院生效裁判若要抗诉，必须通过其上一级人民检察院提出。按理说，同抗同审应无异议，受理抗诉的人民法院应当直接审理同级检察院提出的抗诉。对于刑事再审抗诉案件的管辖便采取了这一原则，这在最高法院1998年《关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》第306条的规定中得到体现。但是，同一条文还规定：“对于原（生效）判决事实不清或者证据不足的，可以指令下级人民法院再审，并将指令再审的决定书抄送抗诉的人民检察院。”该规定表明，对于刑事再审抗诉案件，在以同抗同审为原则外，还允许以上抗下审为例外补充。可是，对民事、行政再审抗诉案件的管辖，法律以及司法解释皆没有作出明确的规定，而司法实践操作中，皆多数地采用上抗下审的做法，但也不排除同抗同审之可能。这种管辖的不明朗性，显然应当改变。其三，再审案件立审界限难以界定。严格而言，这并不属于管辖范畴中应当论及的内容，而且，这一问题似乎只是法院工作机制层面的问题。但是，由于人民法院长期以来对再审案件以及申诉复查案件的审查权限划分不清，尤其是随着全国法院“立审分立”工作机制的普遍建立，随着全国法院系统普遍设立立案庭以及审判监督庭，分别从事立案以及审判监督工作以来，界定清楚再审以及申诉复查案件的审查、审理权限，显得尤为必要。不然，立案庭与审判监督庭在处理再审或其它复查案件中，很容易产生不必要的矛盾、冲突，致使再审案件得不到及时处理。从以上角度而言，再审程序法律制度对此未加明确规定，显然也是其漏洞所在。尽管最高人民法院于2002年9月10日下发了《关于规范人民法院再审立案的若干意见（试行）》，但该意见对以上所述的三个层面的再审管辖问题，皆未加以涉及，这不能不说是一种缺憾。
（六）再审审理程序不符合再审案件特点
《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》以及关于《行政诉讼法》的司法解释皆原则规定：人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定，是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。这一按照作出生效裁判法院的审级来分别决定再审案件审理应适用程序的规定，显然没有顾及到再审案件的审理特性，同时还意味着允许未经二审的案件同样可以进入再审。事实上，再审案件的审理，有其独特性，即再审案件的审理存在阶段性。总体而言，可分为两个阶段：首先，是再审理由是否成立的审查阶段；其次，才是再审案件本身的重新审理阶段。显然，不是所有的申请再审皆可导致重新审理，甚至只有极少的申请再审案件才可能进入后一个阶段。而且，即便进入重新审理的案件，亦未必需要全案审理，尤其是双方当事人就原生效判决一致认可的证据认定、适用法律以及判决内容部分，便没有必要再进入重新审理的范围。总之，以作出生效裁判的审级来确定再审案件审理程序的做法，显然没有顾及再审案件阶段性的审理特点，同时也没有注意到再审审理意在回应当事人再审请求范围的价值特性，因而是不科学的。
（七）裁定再审不应附加中止原判执行的法律效力
《民事诉讼法》以及关于《行政诉讼法》的司法解释皆规定：按照审判监督程序决定再审的案件，裁定中止原判决的执行。这一规定无疑提升了决定再审的法律效力，但却给生效裁判的执行添加了混乱，尤为值得关注的是，正是由于决定再审具有如此附加的法律效力，很多当事人之所以申请再审，便只是为了追求这一法律效力，至于案件本身是否错误，是否要重新审理，并不在其关心之列，这便使得再审程序意在纠错的法律价值被合法地扭曲了。再审程序原本只是为了回应当事人申请再审的合法愿望；进入再审程序也并不意味着原案本身必须得重新审理，除非其再审理由成立而确有进入原案重新审理之必要；决定再审更不意味着原生效判决当然失去法律效力，因为即便重新审理，仍有可能作出维持原判而并不当然地改变原裁判。那么，为何决定再审要有当然中止原判执行的法律效力呢？难道法律要故意引导当事人误入歧途，追求非正当的再审目的吗？如之前国外再审制度介绍中所论及的，世界各国再审之惯例，似乎皆不允许再审具有如此不正当的法律效力。而且笔者在山东调研时，听曾去过比利时进修的一位法官介绍：在比利时的再审制度中，有一项极具特色的申请再审担保制度，该制度要求申请再审的当事人必须先履行完原生效判决或者是提供足额担保的情况下，才有权申请再审。我国的做法与此恰恰相反。究竟哪一种更具合理性、科学性，哪一种更加符合再审程序的法律特性，其实无须赘述。
（八）再审不受发起时限及次数的限制
《民事诉讼法》以及关于《行政诉讼法》的司法解释皆规定：当事人申请再审，应当在判决、裁定发生法律效力后两年内提出。但是，对法院决定再审权以及检察院再审抗诉权的行使，是否要受两年发起时限的限制，或者是否受其它时间的限制，三大诉讼法根本未作明文规定。司法实践中，法院决定再审以及检察院抗诉再审皆不受发起时间限制，至少不受两年发起时间的限制，这显然是法律规定不完善的表现。另一更为不妥之处，三大诉讼法没有就再审的次数作出限制性规定，以至于同一案件可以被数次、甚至十几次再审的现象时有发生。最高法院2002年7月31日发布了《关于人民法院对民事案件发回重审和指令再审有关问题的规定》的司法解释，其中规定：同一人民法院就同一案件凭职权决定再审或者依当事人申请进入再审只能一次，上级人民法院对同一案件也只能指令再审一次，并且上级人民法院认为下级人民法院作出的发生法律效力的再审判决、裁定需要再次进行再审的，上级人民法院应当依法提审。这一司法解释之规定虽然对民事再审不受次数限制的现象会有所遏制，但显然是不彻底的。其不彻底之处表现在：其一，对于抗诉再审是否受次数限制未作规定；其二，仅是同一法院对同一案件只能再审一次，至于不同级别法院则不在次数限制之列，因而，同一案件为不同级别法院多次再审现象，仍然难以避免；其三，该解释第3条第2款明文规定，前款所称：“依照审判监督程序审理一次”不包括人民法院对当事人的再审申请审查后用通知书驳回的情形。这一条款之规定，显然受到复查程序并非再审程序的传统司法理念的影响。即认为：案件只有被正式决定进入再审，亦即原案被重新审理的情形下，才视为进行过再审，才属于适用过再审程序，因而那此虽被多次复查又被多次以通知书驳回的申请再审视象，并不在再审次数限制之内。无限申诉、无限申请再审带给司法的不必要压力，显然无法因此解释得到实质缓解。再审次数实际上仅仅是就原案重新审理的次数而言，这样的传统再审理念，是对再审次数制度的歪曲理解，这就永远无法有效解决无限申诉带给司法权威的不良冲击。
（九）申请再审不收费
在传统司法理念看来，再审便意味着法院下错了裁判，若此，还要当事人交纳诉讼费用，显然是不公平、不合理的。因而，长期以来，就生效裁判提出申诉或申请再审，是免交任何诉讼费用的。直至1999年7月28日，最高人民法院下发的《人民法院诉讼收费办法补充规定》就审判监督案件收费问题才作了如下新的规定：“(1)依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十九条第一款第（一）项的规定（即以新的证据为由申请再审的），向人民法院申请再审，人民法院经审查决定进行再审的案件，当事人依照《办法》有关规定交纳诉讼费用。(2)当事人对人民法院第一审判决或裁定未提出上诉，一审判决、裁定或调解书已发生法律效力后，当事人又提出申请再审，人民法院经审查后决定再审的案件，依照《办法》有关规定交纳诉讼费用。(3)其他依照审判监督程序提审、再审的案件，免交案件受理费。”这一补充规定显然注意到了所有申请再审案件一律不收费的不妥，但是仍然没有跨越到所有申请再审案件必须收费的新领域。应当说，凡申请再审皆应该缴纳相应的诉讼费用。因为原生效裁判是否确属错判还有待审理，还是一个未知数，法院或者说法律制度显然不能以事先推定错判的理念而免收申请再审的诉费。反之，应当以推定原判并无错误的理念而要求缴费。因为原判毕竟已经生效、已经获得了既判效力，只是当事人单方认为有错来挑战该项裁判的既判力，既如此，当事人为何不应付出敢于缴纳诉讼费用的勇气，并敢于承担因申诉被驳回的败诉风险呢？如果当事人连这样的勇气都没有，那么法院为什么要白白地浪费原本有限而宝贵的司法资源呢？司法资源靠的是全民税费的维持，为什么却要为那些无理缠诉的当事人无端的消耗呢？既然原审都要缴纳诉费，那么再审更无不缴纳诉费的托辞。至于经再审审理后，原判确系错判，则当然可以考虑不收或者是少收诉讼费用，届时将事先收取的诉费相应退回便是，当然也可以让败诉方最终来承担。这样既防止了无理缠诉的现象，又真正实现了最终的公平收费。
综上所述，我国现行再审制度的弊端，使一项生效裁判被多种主体、以多种方式几乎不受任何限制地受到冲击，使司法权威受到影响，司法资源严重浪费，缠诉现象日渐严重，当事人的诉累亦因此加重，因此，解决无限再审弊端，建立有限再审模式，应是再审程序改革的关键所在。
三、完善再审程序的具体法律建议
当前，最为急迫的是再审程序法律制度层面的修正与完善，最为主要的是实质启动再审程序制度层面的改革，无论是采取修正三大诉讼法的方式，还是制定再审程序司法解释规则。总之，针对我国现行再审制度存在的弊端，以合理的、科学的、符合潮流的民事再审制度取代现行不合理的再审程序规定，是现行再审程序改革必须面对的课题。为全面完善再审程序，建议在保留现行再审程序的可取成份基础上，努力革除无限性弊端，以总体建立有限再审的法律模式；同时，以关注当事人的申诉权利为重点，并注意借鉴两大法系现行合理的相关制度，认真构建再审之诉，以更好地保障当事人权益，维护司法权威，实现司法公正。具体而言，可在以下方面就再审程序进行完善。
1.更换审判监督程序的名称。“审判监督程序”的名称，所强调的无疑是职权主义色彩，司法实践中，审判监督程序的启动，真实上亦多基于人民检察院的再审抗诉权和人民法院的再审决定权，而由当事人的中诉权直接引发审判监督程序的适用，是相当困难的。“审判监督程序”名称下所代表的这一理念，与当代世界范围内普遍尊重当事人的申诉权并由申诉权直接引发再审程序的理念，是不相符的。为此，首先应将三大诉讼法的相关章节名称，由“审判监督程序”修改表述为“再审程序”。
2.强化当事人的申诉权。长期以来，当事人的申诉权一直得不到应有的对待，甚至被轻视。世界范围内较为一致的做法是将当事人对生效裁判不服的申诉权利，定位于再审之诉，即按照诉权的模式定位申诉权利。为此，合理设计当事人提请再审之诉的法律要件，规范法院按正当程序管辖、受理并审理再审之诉等环节，应成为修正再审程序重点予以关注的内容。围绕强化当事人的申诉权利，可在三大诉讼法中统一将“申诉”修改为“申请再审”，并且规定人民法院对符合条件的申请再审，应立案审理。
3.弱化人民检察院的民事、行政再审抗诉权。民事、行政案件的共同特点，在于都是私权利益争议的案件，赋予人民检察院对民事、行政案件不受限制的广泛抗诉权力，使得人民检察院作为国家利益法律代表人的主体地位，变得模糊起来。司法实践中，诸如人民检察院抗诉出庭的身份、调查取证的权利、抗诉与申诉以及申请再审的关系等，皆难以满意解答。为此，应在民事、行政再审程序中统一规定，人民检察院提出民事、行政抗诉，应限于生效裁判结果危害到国家利益或者社会公共利益。
4.取消人民法院的自行决定再审权。确保人民法院司法公正以及树立司法权威的一个基本前提是，人民法院审案裁处，皆应处于中立者的地位。然而人民法院凭决定再审权自行启动再审程序，使得人民法院难以保持中立者地位。更何况，司法实践中，人民法院之所以决定再审，绝大部分是基于当事人的申诉。既然已经赋予当事人凭申请再审启动再审程序的法定权利，那么，继续保留人民法院的自行决定再审权是没有必要的。为此，在完善三大诉讼法的再审程序之时，对凡是涉及规定人民法院再审决定权的原有法律条款，皆应予以删除。
5.合理界定发起再审理由。现行三大诉讼法对发起再审理由规定的一个突出特点是，皆允许以“确有错误”直接作为发起再审的理由。所谓“确有错误”，显然涵义甚为宽泛。即便某些条文具体规定了发起再审的理由，但也不便实际操作，而且难以满足当代人们对程序公正的价值追求。为此，应对发起再审理由作出十分具体的规定，突出体现再审程序的可操作性。具体而言，可规定如下：首先，从程序方面可以主张再审的理由有：(1)裁判法院无案件管辖权；(2)审判组织不合法；(3)审理本案的审判人员、书记员应当回避而未回避；(4)依法应当开庭审理而未经开庭即作判决；(5)未经合法传唤当事人而缺席判决；(6)遗漏必须参加诉讼的当事人；(7)审判人员犯有与案件有关的职务犯罪；(8)对与本案有关的诉讼请求未予裁判；(9)超越诉讼请求事项作出裁判。凡具备以上程序方面的理由，不需要以“可能影响正确裁判”作为附加条件，即可发起再审。以此突出程序公正的价值，并促使原审人民法院及其法官，在作出生效裁判前，充分注重程序公正的法律要求，使生效裁判尽可能在程序方面体现司法公正。其次，从实体方面可以主张再审的理由有：(1)足以影响裁判公正或者说定罪与量刑的证据，后经司法认定系虚假、伪造或变造；(2)裁判生效后发现的新证据，足以撤销或者变更裁判；或者足以改变定罪与量刑；(3)裁判与前后就相同事实或者同一法律关系作出的另一生效裁判相互矛盾，或者作为裁判援引基础的另一生效裁判已被撤销、变更；(4)适用法律、法规错误，且足以影响裁判公正；(5)判决显失公正。
6.明确再审时限。在强化当事人审诉权以及合理界定发起再审理由的同时，必须对发起再审的时限及再审案件的审理时限，作出明确的规定。现行三大诉讼法对这些问题的规定不甚严格，致使一定数量的当事人长期伸冤，大量申诉案件久拖不决。为此，在修正三大诉讼法再审程序之时，可以作出如下规定：(1)刑事再审应从知道再审理由之日起6个月内提出；自裁判生效之日起满5年的，不予再审；但旨在减轻、免除被告人刑罚或者宣告被告人无罪的刑事再审，不受5年发起时间的限制；(2)民事及行政再审应从知道再审理由之日起6个月内提出，但自裁判生效之日起满2年的，不予再审；(3)对原生效判决的再审审理时限一般为3个月，经院长批准可延长3个月；对原生效裁定的再审审限为30天。
7.理顺再审案件的管辖。鉴于三大诉讼法关于再审案件管辖的规定，不甚统一，为此，在修正三大诉讼法再审程序之时，就再审案件的管辖，可以作出以下明确的规定：(1)凡申请再审，无论刑事、民事还是行政案件，一律由作出原生效裁判法院的上一级人民法院管辖；(2)各类再审抗诉，皆由与提出抗诉机关同级的人民法院管辖。
8.确定再审案件的审理方式及审理范围。再审案件的审理有其特殊之处，即首先是对再审理由成立与否进行审查，然后才有可能对案件本身进行审理。这种审理方式的阶段性特点以及审理范围的特殊要求，仅按现行三大诉讼法所规定的，参照一审或者二审程序加以审理，是不科学的。为此，在修正三大诉讼法再审程序之时，可以规定较为多样而灵活的审理方式，以便合议庭根据审理需要进行选择：(1)书面审理；(2)听证审理；(3)开庭审理。至于再审审理范围，则皆应规定以再审理由以及请求事项为限。因为再审案件审理的前提是，有一个生效裁判已经存在，如果申请再审或者提出抗诉本身都不过多地去挑战生效裁判的效力，那么再审案件的审理，又何必去超范围的涉及呢？
9.限制中止原判执行问题。应当指出的是，再审案件的受理与审理，原则上皆不应具有中止执行原判的法律效力，这是世界范围内再审程序制度较为主要的原则。为此，在修正三大诉讼法再审程序之时，可以在借鉴这一原则的基础上，同时考虑司法实践之所需，就此作出相对灵活的规定：(1)原则上皆禁止因申请再审或提出抗诉而中止原判的执行；(2)刑事及民事再审案件中，赋予人民法院在申请再审人提供充分而有效的担保条件下或认为确有必要时，可以中止原判的执行。
10.规定再审次数。由于现行三大诉讼法没有规定可以发起再审的次数，致使许多再审申请人以同一理由或者同一请求事项，多次重复地申请再审，无限地进行申诉。为此，在修正三大诉讼法再审程序之时可以规定：(1)再审案件原则上皆为一裁终局，但对案外人员异议等民事再审改判案件允许上诉；(2)对终局再审裁判，不得以同一理由或者相同请求事项，重复发起再审。
11.规定不得申请再审的情形。以调解方式结案或者明知再审理由而放弃上诉，这是当事人依法行使处分权，允许对此类案件申请再审，有违诚实信用原则。但考虑到司法实践中的确存在以调解方式损害第三人或者国家及公共利益的情形，为此，可以规定：(1)当事人不得对生效调解书申请再审；(2)人民检察院对危害国家利益或者社会公共利益的调解可以提出抗诉；(3)案外人因生效调解书而利益受到影响的，可以申请再审；(4)明知再审理由未曾上诉的，不得申请再审。
12.其它事项。为了更加体现再审程序的特点，可以在以下方面就再审程序加以完善：(1)可以规定刑事再审的分类，即分为有利于及不利于被告人的刑事再审两大类；(2)规定刑事再审不加刑原则，这是上诉不加刑原则的自然延伸，但是不利于被告人的刑事再审除外；(3)规定案外人异议制度，即民事与行政案件中，应当赋予受裁判影响的案外人申请再审的权利；(4)规定民事、行政再审缴费制度。
结束语
再审程序改革，面临着传统申诉观念根深蒂固、检察监督权日益扩张、人大监督权不断强化、法律修改相当迟缓等多方面的难题，它不仅需要人民法院的切实努力，而且还有赖于检察部门的配合、人大代表的理解、学者的呼吁、老百姓的支持以及立法的最终修正。相信不久的将来，再审程序改革必定能为全社会提供一个合理而有序的再审新局面。
收稿日期：2003-01-28