财政发展与建设社会主义新农村：挑战与策略，本文主要内容关键词为：新农村论文,建设社会主义论文,财政论文,策略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、涉农公共支出：定义与估算
如何定义国家的涉农投入，这是一个现实的十分困难的问题。从广义讲，一切由政府主导的、投入到农业和农村相关领域的投资都应算作是涉农公共支出，因此可以从财政和国有金融两个角度来定义涉农公共支出。从财政角度出发，涉农公共支出包括预算内的农业生产、农村发展和提高农民生活水平支出，农业和农村发展国债支出，农村教育支出和农村卫生支出；从金融角度出发，涉农公共支出包括国有银行支农贷款、国有保险企业农业保险理赔支出和国际援助。根据有关学者的估计，2000年广义口径上的涉农公共支出大约为16 000亿元；根据作者的估计，2003年这一指标大致为19 000亿元，为当年GDP的16％①。但随着市场化进程的不断深入，金融和保险领域的支农支出更多的是由市场力量决定的，国际援助也主要由援助国和国际组织的自身政策决定。因而，在新发展观指导下的农业和农村政策中，政府财政渠道的支农资金将是政府促进农业和农村发展的主要政策手段。
政府财政渠道支农资金是指政府财政用于支持农业和农村发展的资金，涉及农村社会经济文化各个领域。狭义上的支农资金仅包括政府财政用于农林水利气象等部门的资金和财政扶贫资金，包括农业基本建设支出、农业科技三项费用支出、农业综合开发支出、农林水利气象部门事业费、农产品流通补贴、农业生产资料补贴、财政扶贫支出、农业税收减免等[4]。但仅仅考虑国家财政对于农业的投入是不够的，还必须计算财政体系中对于农村发展的相关支出，其中需要着重考虑的是农村教育支出和农村卫生支出。因此，笔者认为，财政支农支出应定义为国家财政对农业生产和农村全面发展的投入，包括对农业生产的投入，对农村市场经济体系建设的投入、对农村教育、卫生等社会事业的投入和对农村社会保障的投入。在支农资金的形式上，既包括预算支出项目、转移支付，也包括国债资金支出(见表1)。
二、财政支农政策：发展与评估
财政作为政府集中资源和调控分配的重要手段，对解决“三农”问题负有重要的责任[9]。财政支农政策的演变是与中国农村改革的进程直接相联系的，财政政策的作用在农村改革的进程中不断增强。
改革开放以前，国家实行工业尤其是重工业优先发展的战略以实现工业化，农业成为工业化原始积累的主要来源。1978年之前的财政支农政策是建立在农业支援工业这一指导方针和“统收统支”的财政体制之上的，有效地向工业部门转移了农业生产的几乎全部剩余，而源自财政拨款、集体资金和劳动积累的支农投入却远远不足。有关学者估计，1954—1978年，国家通过价格“剪刀差”从农业获取的资金高达5 100亿元，加上1979年前农业部门累计为国家提供的978亿税收收入，农业为国家提供资金超过6 000亿元，而同期国家财政对农业的投入只有1 577亿元，两者之差近4 500亿元[12]。这一时期的经济政策完全是“以农促工，以农支工”。
改革开放之后，随着家庭联产承包责任制等农业生产基本制度的理顺，支农投入也相应发生变化，但仍呈波动趋势，投入数量和模式基本可以概括为“先低后高，先标后本”。首先是1979—1985年，这一阶段的支农支出严重不足，占财政支出的比重甚至呈下降趋势，支农支出占全国财政支出的比重从1979年的18.69％下降到1985年的10.29％。②这样的局面是与国家改变市场资源配置格局，调整农业投资体系和改革中央与地方间财政管理模式直接相关的。其次是1986—1991年，中央连续出台五个关于农业和农村经济的一号文件，使财政支农投入水平有所回升，由1986年的11.07％上升到1991年的13.33％。但中国农业的改革，受制于城市国有经济改革和政治体制改革，对于中国农村改革，一切“便宜”的项目已经出台，不触动深层次结构，再不能前进一步了[5]。再次是1992—2000年，由于受到国内市场高通货膨胀率、固定资产投资过热等因素和亚洲金融危机的冲击，农业投入环境恶化，国家财政为削减个人和社会对农业投资不足的影响，大幅增加了财政支农资金，并出台一系列促进农业发展的政策。最后是从2001年开始，由于城乡差距不断拉大，收入不平等现象日益突出，国家政策开始逐步向农村倾斜，经济发展模式也由GDP为中心转向全面、协调和可持续的科学发展观，提出要让公共财政的阳光全面覆盖农村，大力利用财政手段减轻农民负担，实现“以城带乡、以工促农”。
从现阶段的财政支农政策来看，政府对农业和农村的投入包括支持农业生产支出、农村发展支出和农民生活支出，2004年财政“三农”支出达到2 626.22亿元，其中政策性补贴900亿元，基本建设投资1 250亿元，直接种粮补贴120亿元，农业科技支出、农村教育和卫生等支出350亿元(Fock和Wong，2005)。③国家财政在解决“三农”问题方面的支出由2003年占全部财政支出的8.7％上升到2004年的9.2％。1998—2003年，全国财政用于各项农业支出达9 252亿元，年均增长15％。同时，中央财政新增用于教育、文化、卫生等方面的投资主要用于农村，初步建立了财政支农资金稳定增长机制，有利于使公共财政的阳光逐步照耀到广大农村[9]。全国29个省、自治区、直辖市对种粮农民实施直接补贴，补贴资金总额达116亿元，近6亿种粮农民直接得到实惠。对13个粮食主产省安排良种补贴资金28.5亿元，农机具购置补贴资金7 000万元。加上农业税、农业特产税两项减免，农民2004年直接受益451亿元[3]。近年来，中国实行“三减免三补贴”等支农惠农政策，有效地调动了农民务农种粮和地方重农抓粮的积极性；加强农村基础设施和生态环境建设，改善农村生产生活条件；国家财政新增的教育、卫生、文化和计划生育等事业经费主要用于农村，着力加强农村义务教育，稳步推进新型农村合作医疗试点；逐步建立农村贫困人口救助制度和养老保障制度，在有条件的地方开展农村最低生活保障制度试点；不断增加扶贫开发投入，努力帮助贫困地区群众脱贫致富[8]。要下决心调整国民收入分配结构，在稳定现有各项农业投入的基础上，新增财政支出和固定资产投资要切实向农业、农村、农民倾斜，逐步建立稳定的农业投入增长机制[15]。
2000年中央开始推行农村税费改革后，农村负担得到有效的削减，农林特产税、筵席税等税种不再重复征收，或被彻底废止，大量的乱收费现象得到遏止，同时将村提留以农业税附加的形式进行征收，既保证了基层农村政权的财政资源，也使农村收费走入了有序化的道路。从农村人均纯收入和农业税费负担的关系上看，1999年两者之间并没有很强的相关性，部分省份在农村人均纯收入较低的情况下却承担着较高的税费负担，而在2003年两者已经形成了明显的线性关系，税费改革取得了显著的效果。
三、公共财政覆盖农村：问题与挑战
财政在支援农业生产和农村发展方面仍存在一定的问题，需要在下一步的改革中给予重视。
第一，地方财政负担了“三农”支出中的大部分份额，客观上加大了地方政府的财政支出压力，使“三农”支出的可持续增长存在一定的风险。大多数的“三农”支出是由中央和地方共同承担的，其中在很多支出项目中，地方的负担比例要高于中央。在农村义务教育支出中，中央只占2％；在农村卫生支出中，中央也同样只占2％。除了农垦事业费和气象事业费外，地方政府负担了包括农业事业费、牧业事业费、林业事业费等在内的事业费支出80％以上的份额(见表2)。同时，地方政府预算内支农支出存在“规模经济”，乡镇的规模越大，预算内支农支出越少[11]。这就使地方政府处于十分尴尬的局面上，在经济政策尚未完成从赶超向平衡转型的前提下，在支农支出上既面临较大的政治压力，又缺乏有效的政策激励。
第二，县级政府财政收支状况较差，提供公共服务的能力不足。中国提供主要公共产品和公共服务的政府属于县级或县级以下政府，约向全国70％的人口提供公共服务，其中农村人口占了60％以上。中国纵向财政缺口最大的是县级财政，其财政收入从1993年的占全国财政收入31.55％下降到2000年的19.68％；县级财政收入占全国GDP比重由1993年的3.96％下降为1996年的2.32％，2000年略提高至2.95％；县级财政支出占全国财政支出比例一直呈下降趋势，由1993年的31.42％下降为2000年的26.43％；县级财政支出占全国GDP比重也经历了先下降后上升的过程，2000年也只有4.69％，而当年全国财政支出占GDP比重为17.76％。这反映了县级财政利用非常小的财政能力为70％人口提供公共服务的能力是十分有限的，甚至还有所下降。此外县级财政赤字占本级财政支出的比重大幅度提高，由1993年的6.0％上升到2000年37.2%。
第三，农村教育、卫生领域的财政支出仍处于较低水平，不利于缩小城乡差距。教育和卫生是改善农村人力资本的重要手段，在提高农民收入的过程中起到十分关键的作用，但实际上教育和卫生支出在城乡之间存在着相当大的差距。义务教育支出在城乡之间的差距在1995—2003年之间并没有得到实质性的改善，城市与农村在卫生支出上始终保持着5倍以上的差距，国家财政对农村卫生机构的投入占财政支出的比重呈逐年下降趋势(见表3、表4)。2004年，国务院发展研究中心农村部对地域涉及25个省市的114个县的118个村中的1 000多个农户的调查显示，农村妇女住院分娩率和农民患病就诊率依然较低；2003年32％的婴儿在家出生，其中西部高达41.6％；过去3年死亡人口中有78.6％在家病故；在医生建议住院的情况下，43％的农民病患者不愿意住院，而其中的83％又是因为经济上的原因所致。
第四，“三农”支出的资金利用效率较低，没有根本扭转城乡公共服务上的巨大差距。从一些主要的农村公共服务指标上看，农村公共服务的水平在1995—2003年之间并没有明显的改善，基本上处于停滞不前的境地，而医疗卫生服务甚至出现了指标下降的情况(见表5)。从对人类发展指数、预期寿命、成人识字率、综合入学率与人均财政支出和人均GDP的关系来看，如果单纯考虑公共支出的作用，除了对教育有显著影响以外，对其他公共服务水平的提高没有显著的影响。如果把经济增长和公共支出结合起来考虑的话，十分有趣的现象是，在所有公共服务指标上，公共支出的增长并没有对公共服务绩效的提供起到促进作用，可见目前政府的公共服务支出与经济发展存在脱节现象，在经济高速增长的同时，公共服务水平严重滞后。尤其是在农村地区，公共服务支出本身就处于十分低的水平上，支出效率不高使农村公共服务水平提高缓慢。与市场垄断导致市场产出的过高价格和过低产出不同，政府垄断一般导致政府产出的过低价格和过高产出，因为政府活动往往缺乏市场活动那样的预算硬约束，政府活动是由税收等非市场渠道提供资金的，成本观念不强，通过过高产出扩大了政府的职责，迎合了特殊利益群体的需要[7]。
第五，“三农”支出中用于农业的支出比重过高，对农村发展和农民生活水平提高的投资不足。根据财政部的口径计算，2003—2004年涉农支出中主要用于农业生产的资金比重高达92.04％和91.66％。④政府在农村的公共投资对农业和非农产业均产生影响，但其作用效果却不甚相同，尤其是对地区差距的影响上，对东部和中部农村地区的道路、通信、电力和水利投资扩大了地区间的差距，而对西部地区的教育和农业科研投资则缩减了地区差距[2]。而基础设施对于农民收入增长的影响具有一定滞后性，在短期政策缺失的情况下，中、长期政策的效果将大打折扣。
第六，农村税费改革在降低农民负担的同时，也减少了县乡政府，尤其是乡镇政府的财政收入，使基层政府提供公共服务的能力“雪上加霜”。在未实施农村税费改革的2000年，全国农业税费收入大致为1 600亿元，其中大部分为地方政府所掌握，尤其是乡统筹和村提留，是乡村政府提供公共服务的主要资金来源，但实施农村税费改革后，农业各税由减免到逐步取消，在2003年全国因此而减少的财政收入为1 140亿元。如果进一步考虑削减“以工代赈”和对乱收费的整治，这一数量高达2130亿元。而2004年中央为了弥补地方因农村税费改革而减少收入的税费改革专项转移支付只有524亿元，远不能平衡收入上的损失(见表6)。2004年农民种植粮食平均每亩投入201.5元(不含人工费用)，比上年增加17.1元，增长9.3％[16]。而同期中央财政用于“三补贴”的支出为145.2亿元，平均每亩补贴7.44元，尚不足以冲抵由于生产资料上涨带来的农民投入增加。⑤
资料来源：Achim Fock和Christine Wong在MOF-World Bank International Seminar on Public Finance for Rural Areas的发言Extending Public Finance to Rural China。
第七，“三农”支出处于多头领导之下，不同部门间缺乏必要的协调和控制机制，导致资金的投向和利用上存在重复和浪费。在我国的政府组成部门中，除了农业部是作为专门主管农业与农村经济发展的国务院部委外，有关农业与农村社会经济发展的诸多事项分散在国务院其他部委当中，有些部委还设有专门的或与农业和农村经济发展相关的司局(“新时期农村公共财政支出框架建设研究”课题组，2004)[14]。按照制度经济学和组织学的一般理论，多部门参与协调势必增加政策制定与执行的交易成本，信息不对称现象和政策不确定性也大为增加，直接导致了支农资金在投向和利用上的低效率。
第八，目前尚缺乏全面的支农支出统计体系，给对支农支出的总体效果进行综合评价带来一定的困难。财政支农数据的获取面临着与其他统计数据相类似的问题，缺乏统一、全面的统计资料，同一序列的数据需要从不同的渠道获取，数据的延续性和连续性存在较大问题，甚至不同来源的同类数据出现了不一致的现象。上述问题为政府主观部门和研究者全面、客观、历史的了解财政支农政策的脉络，对现行政策作出准确评价，探讨可行的改革思路造成了相当的困难。
四、“三公”体系与建设社会主义新农村：策略与建议
国家财政体系的核心任务是通过提供各种公共物品，解决市场失灵问题，为公众提供均等化的公共服务，从而提高社会整体生活水平，促进经济和社会的协调发展。一套有效的公共财政体制，不仅仅是为了提供高质量的公共服务，更重要的是为公众提供平等的机会，使不同地区、不同收入水平的人们，特别是农村居民，享受相对均等的服务。因而，构建以公共财政为核心的公共财政、公共服务、公共投资的“三公”体系是缩小城乡差距，促进城乡统筹发展，建设社会主义新农村的必选之路。在农村地区建立“三公”体系的主要目标有以下几个方面：
第一，促进农村劳动力由乡村向城镇转移，达到转移农民，减少农民，最终富裕农民的目的。从国际经验出发，一个国家的农业劳动力比重与人均GDP之间是呈负相关关系的，把劳动力从农业生产部门转移到其他产业中，伴随着的是其生产率的提高，并引发经济的增长[1]。中国目前是投资驱动型的经济增长模式，投资对经济增长的贡献率高达62％，TFP对经济增长的贡献率为30％，而劳动力对经济增长的贡献率只有6％。持续保持高投资增长率具有很高的风险，因此对于中国而言，必须转变增长模式，充分发挥劳动力在经济增长中的作用。而对农村“放活”的措施，恰恰达到了转移农村劳动力的目的。大规模的人口迁移，包括农民向城市流动、迁移和农业劳动力向非农业转移，既是中国工业化、城市化和现代化的基本途径，也是中国经济增长的强大推动力。
第二，为农村居民提供高质量的教育和卫生服务，全面提高农村居民的人力资本。在收入方面，平等的税收政策和收入共享机制，对于调节不同地区的收入差距具有十分重要的作用；在支出方面，再分配的程度可以通过两种总的支出类型来衡量：社会支出(例如教育和健康)以及转移支付，这两种支出都被假设为可以使穷人受益，并因此降低不平等水平[13]。通过向农民提供教育和卫生服务，将为提高农民收入、缩小城乡差距建立起长期受益的良性循环机制。
第三，推动城市化进程，消除城乡身份差别。如果取消对人口特别是农村人口迁移的限制，并转为鼓励人口迁移政策的话，到2010年全国城镇人口可能达到7亿人左右；从2000至2020年至少还将有3亿人口(比美国一个国家的人口还多)转移到城市。[6]从本质上讲，城乡两种身份制度是造成城乡间差距不断扩大的主要因素，这一政策的直接后果是限制了中国的城市化进程，而城市化是现代经济发展的主要推动力量。打破这种差别，将是繁荣农村经济，缩小城乡差距的有效手段。
第四，改变农业科学技术落后的地位，农业生产逐步向高附加值的生态型农业和绿色农业转变。中国的农业产业始终是低附加值产业，与其他产业相比毫无竞争力，在国际农产品市场上也难以站稳脚跟，必须积极通过有效手段，扶持农业科技发展，变单纯的补贴型农业为高技术型农业。
“多予、少取、放活”是构建社会主义新农村的指导思想，“三公”体系的建立是实现在农村地区“多予少取”的有效措施，同时建立在“三公”体系基础之上的农村治理模式改革将进一步实现“放活”的目的，最大限度地发挥“三公”体系的作用。
第一，农村地区公共财政体系应继续巩固农村税费改革成果，同时设计出台科学、高效的涉农转移支付体系，为农业和农村发展提供充足的资金。同时，国家财政应加大对农民个人或家庭直接转移支付，由于中国实行城乡居民身份证制度，可在大城市郊区进行试点，取得经验后再逐步向全国推广。
第二，在农村建立乡镇或社区公共服务体系，促进城乡、地区间的公共服务均等化。应制定基本公共服务标准，包括数量、质量和可及性，要对农村义务教育、农村公共卫生、农村人口饮用水、农村其他公共服务、农村公共财政体制等进行调查，对政府各部门为解决城乡居民公共服务水平差距问题作出评估，并及时向社会公布。以实现基本公共服务均等化为目标，引导财政支农支出在不同地区朝着均等化的方向发展。
第三，建立规范的农村公共投资体系，包括设定最低标准的农村基础设施条件，逐步解决水、电、路、通讯等农村基础设施建设。对关乎农村居民生活和发展的基本公共设施服务实行政府全额投资，农村居民无偿使用的政策，全面发挥公共基础设施的外溢性作用，使公共基础设施覆盖全部农村居民。
第四，进一步推动涉农支出管理体系改革，建立综合性的部门对不同部委的涉农支出进行协调，同时革新政策研究体系，提高政策制定的科学化、民主化和透明度。从政策的制定和执行上促进涉农支出效率的提高，建立起科学的涉农政策研究体系和统计体系，广泛吸取各方面专家、学者的建议，以制定“十一五”规划过程中建立的公众参与模式为契机，推进政策制定过程中更大范围的社会参与，降低政策实施的不确定性。
第五，“放活”农村财政管理模式，扩大基层政府的财政支出自主权，允许基层政府根据当地的政策优先级设定公共投资的主要方向，进一步缩减专项农业转移支付的份额，提高一般性转移支付的比例，充分调动和发挥地方政府促进农业和农村发展的积极性。要彻底改变由上级政府决定所属政府公共支出项目的做法，同时建立更为科学的绩效监督评价体系，对基层政府的公共支出进行评价和监督，在保证基层积极性的同时，最大限度的提高支出绩效。
注释：
①2000年数据引自陈锡文主编《中国农村公共财政制度》，中国发展出版社，2005年。2003年数据中，其中预算内的农业生产、农村发展和提高农民生活水平支出2144亿元(含农村义务教育和卫生支出)，农业和农村发展国债支出为325亿元，国有银行支农贷款为16 073亿元(其中，支持农业生产贷款8 411亿元，乡镇企业贷款7 662亿元)，国有保险企业农业保险理赔支出约10亿元，国际援助25亿元。
②支农支出包括国家财政决算支出中农业基本建设支出、国家财政决算支出中农业科技三项费用、国家财政决算支出中国家财政用于农业的支出和国家财政决算支出中农村救济费，数据来源为《新中国五十年统计资料汇编》。
③政策性补贴指农村税费转移支付、粮食风险基金等支出项目。
④主要用于农业生产的支出包括农业基本建设、农业科技三项费、农林水利气象事业费、农业综合开发、水利建设基金、农业税灾害减免、农村税费改革转移支付和政策性补贴。
⑤“三补贴”指种粮农民直补、粮食主产区的良种补贴和农机购置补贴。2004年以上三项补贴分别为116亿元、28.5亿元和0.7亿元。
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