保障性住房的双重边缘化陷阱，本文主要内容关键词为：陷阱论文,住房论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
与商品房的市场调节机制不同，保障性住房是由政府依据相关政策与法规，统一规划统筹、提供给特定人群使用的公共物品。自1998年始，我国开始推行住房货币化分配制度至今，社会一向高度认同保障性住房的重要意义。然而由于制度体系自身尚未完善、制度执行不到位等原因，各城市保障房建设普遍欠账严重。2007年8月，国务院颁布了《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，强调加快解决城市低收入人群的住房问题，明确加大了保障性住房的建设力度。2011年3月，《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》明确要求，在之后5年内完成建设城镇保障性住房3600万套；到“十二五”期末，在全国范围内实现20％的保障房覆盖面。在中央政府的直接干预和督促下，中国城市保障性住房建设进入了“突击补课”阶段。然而，随着保障性住房总量的不断攀升，新的问题也日益显现。总体上，问题的焦点正从严格界定分配对象、控制单套建筑面积标准等议题，转变为对保障性住房边缘化趋势的忧虑和对保障性住房建设思路的反思。
边缘化是指向事物发展主流的反方向移动、变化的趋势，其结果是加剧差距、激化矛盾。居住形态的边缘化是指特定类型的人群和住房在居住空间和社会空间里主动或被动地远离主流和中心的过程，即居住空间和社会空间的双重边缘化。
1 居住空间分布的边缘化
1.1 保障性住房建设基地普遍选址偏远
迫于中央政府的指标压力，近年来各地政府纷纷在市郊划定基地，大规模开工建设保障性住房。从北京、上海、南京和武汉等国内几个大城市的实际情况来看，保障性住房普遍存在建设规模大、远离市中心、社区基础差等问题。有些城市甚至明确提出将保障性住房基地置于废弃的工业用地和农田，以及洼地上、铁路旁等条件较差的区位(图1)。
图1 四城市保障性住房分布图
资料来源：根据各地城市规划管理部门官方资料整理绘制．
北京市较早建成的经济适用房项目主要分布于丰台、昌平、石景山、大兴、房山、顺义等区，新建的经济适用房则主要分布在马坡、宋庄、石门营等地，均位于郊区或郊县。上海市在总体规划中明确提出保障性住房宜在内、外环线之间选址建设。2009年，第一批开工建设的经济适用房400万平米全部位于外环线以外的远郊区，第二批选址共约40千平米的大型居住社区则被推向更远的新城和新市镇周边地区。同样地，南京的经济适用房全部位于主城区四周的远郊区，最远的龙潭社区与新街口直线距离达30千米以上。武汉市2005－2010年间竣工的经济适用房面积达1200万平米，主要分布在城市中环和外环之间的边缘地带，基础设施和区位环境落后，远离规划中的快速交通线路。
1.2 区位偏远引发的实际问题
保障性住房基地区位的边缘化直接导致了居民生活、就业的种种不便。
首先，由于地处偏远，交通路网的覆盖密度远低于市区，加之线路单一、服务标准低等问题普遍存在，大大降低了对公共交通依赖度较高的保障房居民群体出行的方便程度。同时，由于空间距离较长，居民需要承担相应较高的货币和时间支出成本，客观上导致居民可获得的发展和就业机会减少。
为了解决保障性住房区位偏远造成的就业困难问题，很多城市都在积极寻求出路。如将保障性住房基地的选址调整到新城、开发区或工业基地附近，以期形成就地“职住平衡”。然而从实际情况来看，适合保障房居民劳动技能的岗位类型与基地附近新型产业基地提供的就业机会并不一定匹配。首先，从工作岗位的特点来看，大量保障性住房居民的劳动技能不高，劳动能力有限，其中不少居民原先从事技能较低的零售与服务业，难以适应专业技能性强的工作。从这个角度来看，迁离原住地的中低收入居民群体未必能够适应新的就业岗位；其次，即使周边产业提供的工作岗位不要求就业者掌握较高的技能，也需要劳动者和企业双方经过一段时间的双向适应与选择，企业的生存压力使其很难将向保障性住房居民提供就业岗位作为需要优先履行的责任和义务。
此外，配套设施不完善也是选址偏远的大型保障性住房社区普遍存在的问题。集中兴建的保障性住房基地，公共设施的完善难度大、时间长，令居民感到与原先居住环境之间的巨大落差。而这些配套设施的完善除了成本投入外，还需要一定的人口聚集度、充足的专业人员等。
1.3 空间失配与福利损失
哈佛大学学者John F.Kain(1968)提出的“空间失配假设”(Spatial Mismatch Hypotheses)①认为，居住与就业的空间不匹配，或者居住空间布局失衡，是美国低收入群体就业的主要障碍之一，可能诱致贫困和较高的失业率，加剧社会矛盾(周江评，2004)。Patacchini and Zenou(2003)，等学者的研究成果进一步证明：①工作机会与低收入阶层居住空间的分离，会造成通勤成本的提高和就业困难；②采用集中、规模化建造的公共住房会导致低收入群体的聚居，职住分离的矛盾进一步加剧；③低收入阶层在偏僻区位的聚居及其对公共交通的依赖，对自身的发展具有阻滞作用。我国学者的研究同样表明，中低价位商品房向郊区迁移，可能造成居民工作地与居住地分离，即便居住条件得以改善，却牺牲了生活、就业、就学、出行等的便利度(钱瑛瑛，陈哲，徐莹，2007)。
2009年，笔者参与编制《上海市大型居住社区规划导则》的工作过程中，发现尽管有关部门和专家对空间失配可能造成的问题已有警觉，但面对上级下达的任务却不得不采取最为迅速有效的远郊选址、集中兴建模式。为此，“导则”特别提出要注意实现多元社会阶层与社区功能的融合，形成具有良好社会互动、内生发展的生活共同体，强化公平准则等建设原则。然而实践证明，通勤成本增加、就业困难等矛盾在第一批建成的市郊商品房动迁房基地中十分突出。与此同时，从原先居住在较为便利的城市旧区迁出，事实上也减少了居民享有公共设施的机会，居民对郊区生活的单调与不便反映强烈。这也进一步导致不少尚未从中心城区迁离的低收入群体对外迁颇为迟疑。在远未实现供需平衡的情况下，一些城市开始出现了保障性住房空置的现象。2013年，多个省市的保障性住房出现不同程度的空置。根据政府审计报告，山东、海南、广东和云南4省空置保障性住房合计已达5万套②。审计报告的调查显示，保障性对象入住意愿较低的保障房小区基本都处于距离中心城区较远的地方，属于生僻地建房“凑数量”，基础设施薄弱，公共服务设施配套滞后。
兼顾保障性住房的社会性及居民的总体福利，减少保障性住房搬迁后出行、就业、生活等方面出现的困难，实质上就是如何避免空间失配及由此造成的居民福利损失。应该说，选址是否合理直接关系到到保障性住房居民实际获得补贴的效果，弥补性措施很难从根本上改变选址边缘化造成的困境。
2 社会空间的边缘化
2.1 加剧居住分异格局
采用集合住宅形式在郊区大批量建设保障性住房，实质上是城市社会空间在城市物质空间中的投射，并且必将通过这一过程将原本隐晦而模糊的心理认知转变为清晰的感官认知。保障性住房的居住主体大多为城市弱势群体，包括低收入者、下岗失业人员、病困家庭以及部分暂时性支出能力不足的人群。这一群体在住房支出上存在临时或长期困难，无法依靠自身力量在市场上解决住房需求。与中心城区“中产阶层化”的流动方向相反，大规模聚居的低收入家庭和城市弱势群体退居城市边缘，居住分异(Residential Segregation)的格局开始形成。
市场经济条件下，城市不同阶层的空间博弈越来越表现为一种“丛林法则”，实力较强的群体占据优质资源和良好区位，弱势群体则主动或被动地被边缘化。城市低收入群体的人力资本积累速度、收入增长速度以及公共品消费水平都会更低，从而进一步加大收入差距并降低社会的流动性，给弱势群体带来显著的福利损失，而且在代与代之间存在持续影响。弱势群体从标签化走向整体的边缘化，再从整体的边缘化走向整体的贫困化。
2.2 阻滞阶层间的社会流动
空间分配的不公将导致社会资源和发展机会的分配不公，进而加剧贫困的延续。英国城市规划学者彼得·霍尔曾指出，高速发展的中国城市，当务之急是帮助最贫困的公民融入主流社会(Peter Hall,2002)③。而目前的情况是：贫困者日趋向城市边缘聚集，远离就业机会和社会公共服务程度较高的中心城区。加上规模化和集中居住的低收入群体生活相对封闭，与其他社会群体交流与融合的机会锐减，从而阻碍社会阶层间的沟通与融合，造成阶层间的流动困难。
此外，代际社会流动渠道受阻也值得高度关注。城市社会公平具有横向与纵向两个基本维度，横向维度上的隔离一旦酝酿形成，纵向的社会公平问题将更加难以遏制(宋伟轩，2011)。国际上普遍认为，判断一个社会是否公平的标准之一，是看其是否能够持续地向较低地位的社会成员提供向上流动的机会。低收入群体大规模聚居的模式容易导致低收入群体的子女向上流动障碍，可能导致更为深远的社会后果。
2.3 激化社会矛盾
低收入群体大规模聚集居住，在生活方式、价值观念、生活境遇等方面的共同之处会迅速形成具有共性的地区特点，通过时间积累和人群交往而形成地域文化，产生群体歧视。这种标签化的排斥容易迫使低收入群体越来越偏离社会的主流价值，甚至产生对立情绪(于一凡，2010)。
世界上很多国家曾遭遇相似的问题。美国在1970年代以前的公共住房(public housing)由于采用集中大规模兴建的模式，导致穷人和黑人等社会弱势群体规模化聚居，进而产生了低教育水平、高失业率、高犯罪率等地区性社会问题。1976年，服役20年的美国圣路易斯市公共住房普鲁伊特·伊戈(Pruitt－Igoe)轰然倒地，与其说是宣判现代建筑的死亡(Charles Jencks,1917)，不如说是大规模集中兴建公共住房时代的终结。同一时期，英国穷困居民集中居住的大型社区里，教育水平低下、就业困难和犯罪率激增等社会问题也引起了大范围社会谴责。而法国巴黎彼时亦备受郊区群体骚乱之苦，那里社会住宅云集，以移民家庭和贫困人群为主要居住群体。暴乱者以年轻的移民后裔与穷人后代为主，失业、贫困、受教育水平不高是他们的共同之处。研究表明，生活在贫困集中邻里的孩子有着严重的焦虑、恐惧、愤怒和不幸福感，与优势邻里的孩子相比社会调节能力较低(R.J.Sampson,S.W.Raudenbush,F.Earls,1997)。
向郊区迁移的过程中，被保障群体原有的社会网络被打破，新的难以形成。原本可以通过系统自组织消化的冲突和矛盾，从隐性的、局部的事件，将会逐步转变为显性的、群体性的分歧和对抗。
3 警惕双重边缘化陷阱，及时调整和改善保障性住房发展思路
欧美国家对集中兴建社会住宅的反思大多开始于1970年代。美国住房与城市发展部(HUD)自1970年代起停止了以往集中建设公共住房的做法，大力推行不同阶层混合居住的发展策略。如将准备开发的社会住宅单元划分成小组团，分散植入中、高收入邻里；或根据实际需要和市场情况将公共住宅和商品住房按照一定配建比例混合开发。英国、法国等欧洲国家同样采取了对新建项目进行配建的策略，控制公共住房建设的总量和区位；同时，结合旧区更新和政府优先购买二手住房等手段，保证被保障群体有多样化选择的途径。此外，欧美国家主要采取的措施还包括：①通过模仿提升下层阶级的整体能力；②鼓励和提升美学多样性；③鼓励文化的多样性；④增加公平机会；⑤减少社会压力；⑥增加社会和个人的成熟度，使之适当面对社会冲突；⑦提升城市及居住区的功能；⑧维护居住区的稳定；⑨反映城市的多元化(李志刚，薛德升，魏立华，2007)。
我国城市住房建设与分配体制经历了改革开放前30余年的福利制供给模式，单位社区的形成和按照职工需要分配的公平性为社会奠定了混居的异质化社区基础。总体上看，我国住房市场形成以来，商品住房的开发在城市各个地区都有分布，居住分异格局尚未形成。而在城市郊区大规模兴建保障性住房的做法起步较晚，其边缘化效应尚未凸显。毫无疑问，在整体格局尚未形成时积极采取措施，避免落入双重边缘化的陷阱，比起造成难以挽回的后果再采取弥补措施，要节省更多的经济和社会成本。
3.1 及时立法，建立基本共识
由于城市空间、服务设施、就业机会等在空间上分布的不均匀性，低收入群体在竞争条件下不具备优势，容易被市场“挤出”。及时遏制居住空间与社会空间的双重边缘化，对于帮助弱势群体家庭及其子女获得公平的教育、就业和享有社会服务的机会具有重要的战略意义。政府干预的必要性是保证不同类型的社会群体在彼此能够接受的条件下适度混合，彼此兼容，既便于创造基于服务与消费的就业机会，也可以缓和阶层之间的矛盾。只有形成了政策目标层面的共识，才能进一步采取适宜的行动。
我国自1994年以来，先后颁布了《城镇经济适用住房建设管理办法》(1994)、《城镇廉租住房管理办法》(1999)、《住房公积金管理条例》(1999)、《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》(2003)、《经济适用房管理办法》(2004)等规章，但总体上没有建立统一的、适用范围广的法律体系。现有保障法规立法层次低、法律效力和法律责任缺乏，实施机制薄弱，运行、监督机制不健全，亟待制定住房保障范畴的国家大法，明确住房保障的发展目标，为建立、健全保障性住房体系提供法律依据。
3.2 科学制定规划，保障居民总体福利
城市规划学科所探讨的空间的社会属性在保障性住房问题上得到了集中体现。保障性住房面临的边缘化危机不仅仅是城市空间规划范畴内的区位问题，更是建设和谐社会进程中的重大社会问题。区别于市场机制调节下的商品住房体系，保障性住房的规划格外需要强调人文关怀和社会公平，避免以经济效益作为决策的单一原则，避免以单纯的数量增长掩盖居住分异的短视行为。
首先，保障性住房的有序发展应与城市发展、商品房发展的节奏相协调。结合国家住房政策、规划等多个层面统筹考虑，搭建保障性住房建设的系统性工作平台。结合城镇化和经济发展的要求，以及能源和环境需要，制定科学有序的发展规划。作为国家的中长期基本保障制度，住房保障根据地方经济、社会状况而进行适当的调整是必要的，短期“突击补课”的弊病会在日后相当长的时间里慢慢显现，并衍生出人们不希望看到的负面效应。
其次，保障性住房的选址应力求分散、均衡，避免远郊化，预防排斥和歧视，支持中低收入阶层居住、就业、出行、设施等基本生活条件的改善，形成健康、和谐的城市与社会发展氛围。同时，通过规划管理手段控制一次性建设的规模，增强社区空间的开放性和公共性，提高公共服务设施的社会共享程度，体现保障性住房对居民福利的全面关注。
第三，充分利用旧区改造解决保障性住房房源，并应及时采取措施对开发活动进行必要的限制。针对城市旧区和城中村等进行的城市更新，应通过政策引导、规划控制、实施组织等途径，帮助弱势群体在原地改善居住条件。同时，通过规划引导和管理手段，鼓励新的开发活动实现不同阶层的适度混合居住，促进各社会群体间的接触和交往。
3.3 强化社区规划，促进居民融合
社区的归属感是低收入群体非常依赖的社会支持。1993年，南池子地区改造以前，清华大学对居民的调查表明，46％的居民认为遇到困难时给予帮助最多的是邻居④。目前的情况却是，中低收入群体大规模外迁造成既有的社会网络解体，新的社会网络难以形成，对于原本社会网络资源缺乏的低收入群体而言，重建社区的凝聚力和和谐性难度很大。
社区规划工作的开展为寻求社会和谐提供了新的契机。首先，地方政府应积极采取措施支持社区合作改善住房，探索有效的居民参与多样化改善居住条件的途径；其次，保障性住房的规划布局和建设应利用社区资源、发挥社区自组织的作用，有针对性地发展和完善生活服务设施，促进社区经济与社会的协调发展。社区规划具有“自下而上”和“居民参与”的特点，在旧城更新与新区培育过程中可以发挥保护居住弱势群体、促进居住融合的积极作用。
以居住环境建设目标为主的住区规划应与以社会目标为主的社区规划紧密结合，规划师需要适当转变观念，从替居民做选择转向为居民提供发展的机会，服务于居民的多样化需求，践行“以人为本、服务居民，资源共享、共驻共建”的社区建设原则⑤。
4 结语
根据2010年住建部的统计，到2010年底，我国一方面仍有超过10％的城镇家庭住房不成套；另一方面，“十二五”期间，我国每年新增城镇人口1500多万人，其中的新就业职工和常住外来务工人员积累少、阶段性住房支付能力弱，住房困难问题十分突出。从这些情况看，当前和今后的一个时期，大规模建设保障性住房是十分必要的。
与此同时，人们越发需要清醒地认识到：21世纪的今天，人们对住房的需要绝非简单的遮风避雨的物质空间，而更重视居住环境的服务水平，社会生活的安定和谐。同样地，住房保障的目标并非简单的量化满足，而应更充分体现为人们享有公平的居住权利提供保障的核心价值。住房生产具有很强的不可逆性，对城市居住空间格局和社会空间结构将发挥长时间的持续影响。面对近年来各地保障性住房建设中已露端倪的双重边缘化现象，若不及时采取科学、审慎的策略加以遏止，将为中国城市功能、乃至社会发展埋下隐忧。
注释：
①Jonn F.Kain.The spatial mismatch hypothesis:Three decades later.Housing Policy Debate,1992,No.2.
②其中山东1.29万套，海南9000多套，广东1.15万套，云南2.3万套。数据来源：《经济参考报》2013年8月8日报道“四省市空置5万套保障房”。
③2002年12月5日Peter Hall在中国“东部论坛”上的发言。
④谭英，从居民的角度出发对北京旧城居住区改造方式的研究．北京：清华大学建筑学院博士学位论文，1997。
⑤《中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发〈民政部关于在权贵推进城市社区建设的意见〉的通知》，(中发办［2000］23号)，2000－11－19。