从制度及政策看红水河流域少数民族地区的贫困，本文主要内容关键词为：红水河论文,流域论文,贫困论文,少数民族地区论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］C912.5 ［文献标识码］A ［文章编号］1673—8179（2010）04—0101—07
一、问题的提出
从制度及政策层面分析贫困原因越来越受到学术界的重视，也是一种分析视角。自然条件和社会因素是贫困发生的必要因素，但不是充分因素。我们也不能把贫困原因归结到农民本身，农民素质低，文化低不是农民自身造成的，部分原因可以追溯到来自制度和主流社会。
李昌平认为：“很大程度上，贫困源于没有权利，贫困源于主流社会设计的不合理制度。”他在《贫困源于不合理的体制因素》一文中，从产权制度、财政制度、社会保障制度、金融制度、税收制度、资源配置制度、教育医疗制度、就业制度、工资制度、土地制度、干部制度、法律制度、科技推广制度、市场主体制度、户籍制度、招标制度、代表制度17个方面，分析当前农村社会由于相关制度缺陷及人为因素造成农民的贫困。认为：“正是主流社会自觉或不自觉的歧视农民，所以才有这些不平等的制度。这些不平等的制度设计，是有意或无意间形成的。”[1]
本文从土地制度、社会保障制度、户籍制度和农民参与制度等视角分析红水河流域少数民族地区的贫困问题，以就教于方家。
二、现行土地所有权制度的缺陷是造成贫困的重要因素之一
新中国农村的土地财产权制度经历了三次大的变迁：一是1950年到1952年的土地改革，变封建地主或私人土地所有制为农民土地所有制。二是1952～1978年的合作化和人民公社化运动，变农民土地私有制为集体所有制，这是强制性的变迁。三是1979年以来的家庭联产承包责任制，实现了土地所有权与农民承包经营权的分离，但没有完成土地产权的彻底变革。1986年通过的，1988年、1998年和2004年三次修改的《土地管理法》第10条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农民集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农民集体经济组织经营、管理。”将农村集体土地所有权的主体界定为村民小组、行政村、乡（镇）三级所有。也就是说，农民没有个人土地所有权。2003年3月1日施行的《土地承包法》确定农民在承包期内拥有土地使用权、流转权、收益权，农民对土地的使用权被法律确认为具有一定私有权特征的财产权。
按照相关的土地制度，农民对土地应拥有土地所有权、使用权和收益权。而农民没有个人土地所有权是现行制度框架下土地产权结构的主要特点，农民因此处于相对被动的局面。按照宪法规定，农村土地归集体所有，农民只有土地使用权没有买卖权，土地不能自由进入市场进行交易，只能由国家征用以后，农民需要时向国家购买，才能将土地作为其他用途，比如盖加工厂或其他从事非农业生产的活动。而实际上土地产权主体是模糊的，农民集体作为土地的所有者的地位是虚设的，因此，农村土地法人的地位变得模糊。在现实中，农民集体并不具备法律上的主体人格，“农民集体”是一个抽象的、没有法律人格意义的概念。因此村委会或村民小组可以随意操控土地所有权，农民难以利用法律来维护自己合法的权利，尤其是在没有村民充分参与决策的土地所有权出售上，农民无法抵制一些贪婪的利益集团对土地所有权的侵犯，从而导致大量土地被征用或被买卖，一旦遇到补偿低或补偿不及时到位，失地的农民因无地耕种难以维持生计，会因此陷入困境而造成贫困。
农民土地使用权的被剥夺和侵犯，是导致贫困地区农民贫困的重要因素。一方面，部分地方妇女土地承包权被剥夺，妇女没有承包地，或者妇女与男子不能一视同仁对待，妇女因出嫁其承包地被没收的情况时有发生。另一方面，国家大型的建设项目使部分农民失去土地，间接地造成失地农民的贫困，以红水河大型水库建设为例。珠江中上游段红水河流域，在行政区划上是指广西来宾市兴宾区、柳州市的忻城县、合山市，南宁市的马山县，河池市的大化、都安、巴马三个瑶族自治县，以及东兰县、南丹县和天峨县，百色市的乐业县、隆林各族自治县等10县2市地区。珠江中上游红水河作为广西重要的水利资源，1981年国务院批准红水河综合利用报告，把红水河列为中国优先开发的三大水电站基地之一，计划在红水河上建设总装机容量1100余万千瓦以上的10个梯级电站，即天生桥一级、天生桥二级、平班、龙滩、岩滩、大化、百龙滩、乐滩、桥巩、大藤峡水电站。除大藤峡水电站没有动工以外，其余9个电站正在建设或已经建设完成。
红水河流域已经建设的9个大中型水电站库区，淹没耕地18.1418万亩，移民人口231687人，人均淹没1.28亩，淹没后库区人均不足0.3亩的有近10万人。全区554.7万水库移民，人均拥有耕地0.56亩，低于0.3亩耕地的移民有52万人（根据广西移民办公室提供《广西移民工作有关情况》数据计算），其中0.1亩以下的10万人。目前红水河流域已经建成投产的大化、岩滩两个电站，电站库区淹没的耕地，仅大化瑶族自治县就达55500亩，按该县41万人计，人均淹没耕地0.135亩，超过人均原有耕地的10％，且多是沿河地带种植粮食可高产稳产的好田好地。
农民在土地收益权上得不到应有的保障，是红水河流域贫困地区部分农民生活陷于贫困的原因之一。土地作为特殊的生产要素和财产，因国家需要征用以后，国家应当公正地给予征地补偿。而作为土地所有者的农民无法参与征地费用补偿的决策过程，征地补偿多少、补偿年限长短等关键性问题，完全由地方政府决定，或政府与村委会决策，农民没有决策权。根据秦逸民的调查，水库移民政策执行的结果体现以下几个特点：
一是补偿投资低，20世纪60年代农村移民补偿投资人均200元以内，70年代补偿投资人均400元以内，80年代补偿投资人均3000元左右。二是农村移民人均有粮指标低，人均有粮仅159公斤，与当地人均有粮220公斤相比低了61公斤，而且相当值也很低，移民只够吃半年。三是移民人均收入低，90年代移民年收入仅为158元，而当地农民人均收入249元，[2]2008年移民人均纯收入仅占全区农民人均纯收入3690元的60％左右（广西移民办公室提供《广西移民工作有关情况》）。从以上情况看，移民人均有粮和人均收入计算，都处于贫困线以下。经过多年的移民工作实际，国家已经意识到水库移民补偿偏低的问题，对相关的移民补偿政策进行调整，“2006年9月1日以后建设的大中型水电站，前期淹没土地补偿为该淹征耕地平均产值的16倍，后期扶持统一为20年，每年每人扶持600元，直接发放到移民手中（广西移民办公室提供《广西移民工作有关情况》）”。
制度法规出现的缺陷，客观上加速失地农民的贫困。如《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第22条规定：“大中型水利水电工程建设征收耕地的，土地补偿费和安置补助费之和为该耕地被征收前三年平均年产值的16倍……被征收土地上的零星树木、青苗等补偿标准，按照工程所在省、自治区、直辖市规定的标准执行。”该规定反映了立法者孤立地考虑耕地作为农作物生产的年产值，而忽视了耕地一旦作为非农业用地使用的不同价值以及其中巨大的差价。土地一旦脱离农民成为建设水电站必备的条件，这些大型水电站发电所产生的高额利润从此与农民毫无关系。而现行的征地补偿和移民安置条例没有考虑农民合法的长达50年的承包期限，“土地补偿费和安置补助费之和为该耕地被征收前三年平均年产值的16倍”。实际上只给予失地农民16年的补偿，没有考虑16年间有可能出现的通货膨胀及其他不可预见的因素，以及16年以后不可预见的其他因素。
三、社会保障制度的欠缺使失地农民得不到应有的保障
社会保障是指政府和社会为了经济发展和社会稳定对劳动者和社会成员因年老、伤残、疾病而丧失劳动能力或丧失就业机会，或因自然灾害和意外事故等原因面临生活困难时，通过国民收入分配和再分配提供物质帮助和社会服务，以确保其基本生活和社会需要。一般来说，社会保障体系主要包括社会保险（其中包括养老、失业、医疗、工伤、生育等保险）、社会救助、社会福利、社会优抚等方面。
经过多年的实践和政策调整，尤其改革开放以来，中国社会保障体系实现了重大突破，取得了令人瞩目的成效，主要体现在：第一，初步建立了多层次的社会保障体系。（1）社会保障制度逐步形成，包括养老、失业、医疗、工伤、生育等方面。（2）社会救济制度趋于完善。包括灾害救助制度和城镇居民最低生活保障制度。（3）社会福利制度日趋健全，社会福利事业得以健康发展。第二，初步形成较为统一的社会保障管理体系。第三，初步建立了农村医疗救助体系。然而，中国的社会保障事业经历了艰难的发展过程，目前仍处于体系不够完善和不够健全的状况。尤其是农村社会保障制度问题比较突出。长期以来，中国独特的城乡二元结构，使城市居民与农村居民完全分离，社会保障体系也因此存在着两个相互独立的层次，城镇企事业单位的就业人员享受相对较为完善、水平较高的社会保障服务；而广大农村的农民在社会保障方面与城市居民有明显的差异，中国农村居民主要依靠家庭保障和自我保障而缺乏社会保障。
过去在中国农村地区实行过几项社会保障措施，即五保供养制度、农村合作医疗制度、养老保险制度和农村最低生活保障制度。但执行起来收效甚微，中国农村长期以来实际上是处于家庭式的社会保障模式，以家庭作为基本单位承担老人的养老义务，农民一生的生老病死几乎全部由家庭和个人负担。在养老保障方面，根据中国老龄研究中心对全国城乡老年人口抽样调查的数据，城市老年人的养老保险覆盖率达到70％以上，而农村老年人的覆盖率不到4％。贫困地区尤其是少数民族贫困地区的农民生存环境比较恶劣，最需要政府和社会提供一定的保障，一旦遇上天灾或者人祸，在没有社会保障的情况下，必然陷入贫困的境地。而世界上已有162个国家和地区制定了社会养老保险制度，其中有90个国家和地区社会保障制度覆盖到农村每一个农民，为社会成员提供了最基本的生存保证。
在中国，社会保障制度最为敏感和突出的是医疗保障制度。而在农村普遍存在大病没钱看，小病不愿看的现象。1979年12月，卫生部、农业部、财政部、国家医药管理总局、全国供销合作总社联合发布《关于发布农村合作医疗章程（试行草案）的通知》，对农村合作医疗的任务、机构设置等作了规定。1995年1月16日，国务院办公厅转发卫生部等部门《关于建立新型农村合作医疗制度意见的通知》，对新型农村合作医疗的目标和原则、组织管理、筹资标准、资金管理等问题提出了指导意见。这时期重建的合作医疗，被称为新农村合作医疗，该制度在发达的农村地区享受到的人口覆盖率为22.2％，而在欠发达的中西部地区享受到的人口覆盖率仅为3％左右。2004年1月13日，国务院办公厅转发卫生部、民政部、财政部等部门《关于进一步做好新型农村合作医疗试点工作的指导意见》，要求农民自愿参加，原则上农民个人每年每人缴费不低于10元，集体出资部分不得向农民摊派。明确中央财政对中西部除市区以外参加新农合农民平均每年每人补助10元，中西部地区各级财政对参加新农合农民的资助总额不低于每年每人10元，东部地区各级财政对参加新农合农民的资助总额应争取达到20元（《社保走过60年》，中国社会保障网http://www.cnss.cn），2006年起增加到40元。国家政策的调整对于贫困地区的农民带来了福音，一定程度上解决了农民医疗保障方面的问题。但由于医疗产业化的推行，医疗费用的逐年提高，高昂的医疗费用使农民无力承担，看病难仍是很突出的问题，贫困地区尤其是少数民族贫困地区的农民因病致贫、因病返贫情况仍很普遍。
20世纪90年代以后中央开始重视一直困扰着中国农村的养老保障问题，于1992年1月在全国范围内尝试推广《县级农村社会养老保险基本方案》，该方案的制定和颁布，“实现了农民养老制度在中国从‘0’到‘1’的突破，标志着中国在不断健全和完善现代社会保障制度上迈出了重要的一步”。[3]试行几年以后，于1998年暂停实施。可喜的是2009年9月，国务院出台《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，按照加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系的要求，逐步解决农村居民老有所养问题。
前面提到的国家因建设大型水电站而征用农民世代生存的土地资源，而居住在河沿岸边的农民也不得不搬迁到其他地方生活或往山上重建家园。农民为国家建设做出了很大的牺牲，为国家工业化奉献，自己蒙受巨大损失，国家理应就库区移民出台一整套完善的保障移民今后生产生活的制度或政策，针对不同的情况有不同的政策和措施。到目前为止，中国已兴建各类水库8万多座，库区移民多达1600万人。根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第三条规定：“国家实行开发性移民方针，采取前期补偿、补助与后期扶持相结合的办法，使移民生活达到或者超过原有水平。”实际上在操作过程中，很多时候并没有按照这一规定执行，如位于广西隆林各族自治县天生桥二级水电站1982年开工，施工单位征用土地866.7平方公里，其中常耕地339平方公里，虽然早年征用补偿兑现，但没有正式进行移民安置。当时临时征地的5000多人移民，其中少数民族占很高的比例，这些失地的移民仍处于临时的状况，生产生活毫无着落。水电站施工十几年，他们并没有得到合理补偿，土地也没有按法规复耕退耕。按时间计算，实质上也非临时状态，理应按永久性征地进行补偿。这些失地的移民长期得不到政府的资助，生活颠沛流离。出现移民年年堵路、静坐、上访的事件，严重干扰水电站建设，影响当地政府工作和社会稳定。[2]“原定的移民安置工作没有实施，一是土地资源严重不足，移民搬迁安置以后生活陷入困难。经调查，库区还有后靠移民6181人没有生产开发资源，在73个移民后靠安置点中有48个点土地资源严重不足。这些移民自搬迁安置以来，口粮无法自给，生活一直比较困难。二是基础设施不完善，移民发展条件仍然很差。据了解，隆林库区目前还有8所学校没有修建，还有10个村部和10个卫生医疗室无法建设。西林库区还有2所学校、14个村部和15个卫生医疗室没有修建。广播电视、人行铁索桥、人马行路、渡口码头等农村专项复建项目至今也未能全部实施完成（广西移民办公室提供《广西移民工作有关情况》）。”
长期以来，中国没有一套完整的移民法规，难以考虑移民的社会保障问题，因此，国家急需考虑因国家大型工程项目建设而失去土地的农民的生产生活问题及社会保障问题，制定相对完善的政策和制度，以保证农民的生存问题。2007年4月28日，劳动保障部、国土资源部联合发布《关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》，对进一步明确被征地农民社会保障工作责任，确保被征地农民社会保障所需资金，规范被征地农民社会保障资金管理，加强被征地农民社会保障工作的监督检查都提出了详细的要求。2008年10月9日至21日，中共十七届三中全会召开，全会决议提出：建立个人缴费、集体补助、财政补贴相结合的新型农村社会养老保险制度；依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房保障问题；做好被征地农民社会保障，做到先保后征，使被征地农民基本生活长期有保障（《社保走过60年》，中国社会保障网http://www.cnss.cn）。
现代政府最基本的公共职能是为全体社会公民创造就业机会，对全体社会公民提供基本的社会保障。而在对待被征去土地的农民时，政府除了给予失地农民合理公正的征地补偿外，还应为被征地农民提供就业机会和基本的社会保障，尤其考虑是否给予处于贫困地区失地的少数民族实行特殊的社会保障制度。社会保障权是宪法规定的公民的基本权利，作为国家公民的农民应当享有社会保障权。同时，社会保障是国家实现社会公平的重要的方面和手段，也是一个国家文明和进步的标志。近十几年来，中国政府在不断健全和完善社会保障体制的尝试和实践中，投入了极大的人力和财力，开始让世人瞩目。
四、城乡二元户籍制度的固化使农民难以摆脱贫困
中国的户籍制度源远流长，历史上存在着征赋派役户籍制、世袭身份户籍制、人口统计户籍制和保甲治安户籍制。1911年清朝政府发布中国第一部《户籍法》，以法律的形式将户籍制度确定下来。1935年国民党政府公布中国第二部正规的《户籍法》，对人口的出生、婚姻、死亡等基本情况进行登记，便于政府统计和管理。
中华人民共和国成立以后，1950年11月第一次全国公安工作会议召开，会议要求在城市开展户籍管理工作，1951年7月国务院批准公安部颁布实施《城市户口管理暂行条例》，将户口作为对象进行有效管理。从1953年4月17日政务院发出《关于劝阻农民盲目流入城市的指示》，1954年12月30日国务院再次发出《关于防止农村人口盲目外流的指示》，1957年12月，中共中央与国务院联合发出《关于制止农村人口盲目外流的指示》。这些政策和措施将农民牢牢地固定在农村，不允许随意迁徙到城市。因这些政策逐渐确定的户籍制度，是以严格限制人口流动和迁移为前提的，其特点是实行城乡分治，其结果是将中国分为城乡两大阵营：城市和农村，将中国人分为两种人：城市人和农民。
1958年1月9日第一届全国人大常委会第91次会议通过《中华人民共和国户口登记条例》。条例第10条规定：“公民由农村迁往城市，必须持有劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入证明，向常住户口登记机关申请办理迁出手续。”这个《条例》的颁布，标志着中国城乡分离的二元户籍制度的正式建立。从此中国逐渐形成了严格区分城乡户口的制度，逐渐形成了大约占人口80％的农业户口以及大约占人口20％的非农业人口。这两种人口在就业、粮油供应、社会福利保障、教育、医疗等方面有很大区别。农民与城市人除了经济利益上不平等之外，在政治、社会和文化等方面同样不平等。在农村，户口与土地相结合，有农村户口就有了土地，就必须从事农业劳动，成为农民。在城市，户口同劳动就业和生活资料相结合，有城市户口就可以安排就业，并享有粮油供应优惠。
这些政策的实施，客观上产生的效果：一是农村人不能随意向城市流动；二是由于城市户口比农村户口更为优越，从而导致城市户口的商品化和资源化。三是政策使持有城市户口的人可以享受国家的各种福利保障，而农村户口却不能。四是因为城市人可以转化为农村人，而农村人要成为城市人几乎不可能，使城市户口具有更大的社会价值。我们从美国著名的学者约翰·罗尔斯的社会正义理论分析，户籍制度实际上就是一种身份制度，户籍身份制度其不合理性主要体现在不公平、非正义、不自由和低效率，而这种不公平和非正义必然导致社会成员身份差异、等级森严、无迁徙自由、城乡差别扩大、社会经济发展不协调等社会问题。[4]
二元户籍制度的核心是“把全国的人口划分为城镇户口和农村户口两大主要户口类型，并实行有差别的社会福利待遇政策；把户口划分为‘农业’和‘非农业’两大户口性质，并对‘农转非’实行严格控制。这在客观上把城乡人口分成经济利益上不平等的阶层，形成事实上的人身等级关系；限制了人口随经济发展水平的变化的合理流动，强化了人口对所在地区的人身依附关系；制约了人口城市化和工业化进程，严重阻碍了社会主义市场经济体制的建立和现代化的建设”。[5]
实际上，人类合理的迁徙和流动，有利于社会的发展和进步。我们知道，迁徙是动物的一种本能，动物自由迁徙和自由飞翔，体现了动物生存的需要和生存的本能，同时也体现了一种生命的乐趣。人类也一样，俗话说“树挪死，人挪活”，只有离开不利于人类生存和发展的环境，人才能生存下去，也才能生活得更好。农村人口迁往城市，体现了工业社会城市化的内在规律，是世界城市化的必然结果，也是农民一种理性的选择。二元户籍制度的建立，标志着农民从法律上完全失去了宪法赋予的“居住和迁徙的自由”。也就是说，农民在现有的居住地上生活的事实是不可随意改变的。
生活在红水河流域石山地区的少数民族，大多生活于喀斯特地貌区域，从地理学的角度考察，该区域岩溶石山区的类型可分为三种：峰丛洼地型、峰林谷地型、孤峰平原型。发育不完全的峰丛洼地最不具备生存条件。广西28个国定贫困县中，其中有17个为峰丛洼地类型县市。红水河流域12个县市中有10个为国定贫困县，9个为峰丛洼地类型县：合山市、马山县、忻城县、隆林各族自治县、南丹县、东兰县、巴马瑶族自治县、大化瑶族自治县、都安瑶族自治县。峰从洼地石山区80％的山坡为裸露石灰岩，山坡陡峭，基石裸露，坡度多在45度以上，崎岖的石山连片分布，土地资源十分缺乏，可耕面积不到总面积的5％。土壤保水能力极差，地表难以蓄水，石漠化的地方水分蒸发快等综合因素，造成喀斯特石山区容易干旱。在这样恶劣的自然环境下，红水河流域石山地区的少数民族难以改变生存状况，在过去，严格的户籍制度使他们没有机会和可能离开不适合生存和发展的居住地，因此长期生活在贫困中。如今虽然政府从扶贫的角度，对生存条件非常恶劣的石山区进行有计划的移民，如广西大化瑶族自治县实施异地安置扶贫计划，从七百
等石山区人均不足0.3亩的1653户8014人，搬迁到城郊、碧城、常青三个异地安置扶贫开发区，东兰县迁往黎塘的移民搬迁计划以及其他县类似的扶贫搬迁计划等等。但对于红水河大片的石山地区而言只是很小的范围，就目前的财力物力以及因移民搬迁涉及的复杂情况而言，大面积大范围的移民搬迁是不可能不现实的，需要依靠农民自己改变，因此鼓励农民有序的合理的流动，通过多种渠道改变贫穷的状况。
五、政治上农民参与制度的不平等使农民处于政治弱势地位分析
现实社会中，农民作为国家的主人，但却很少参与政治。由于农民的选举权和被选举权非常有限，使得农民在政治上不能与其他城市居民一样享有同等的政治权利，处于弱势的地位。因此有学者认为，“农民的贫困主要源于权利的贫困，与农民的权益没有得到法律的有效保护有相当大的关系”。[6]
世界银行2001年1月重新对贫困严格定义，认为贫困主要由三个特征构成：第一是缺少机会参与经济活动；第二是在一些关系到自己命运的重要决策上没有发言权；第三是容易受到经济以及其他冲击的影响，例如疾病、粮食减产、宏观经济萧条，等等。人类社会一开始就存在生存竞争和对资源的争夺，而人们在争夺与被争夺中，社会无形中形成一种“权利”的抗争。又因为竞争和不完善的社会制度，必然会出现权利的分配不均衡的问题，而权利分配的不均衡，必然带来权利的富有与权利的贫困。在现实社会中，仍然存在着权利贫困者，比如农民，他们很多时候都处于权利贫困的状况。
农民权利贫困主要体现在农民参与制度的不平等。中国1959年的《选举法》对农村和城市每一代表所代表的人口数作了不同的规定，即自治州、县为4∶1；省、自治区为5∶1；全国为8∶1。1995年新的《选举法》又把农村和城市每一代表所代表的人口数规定为4∶1，4个农民的选举代表相当于1个城市居民的代表，也就是说4个农民的权利，相当于1个城里人的权利。根据《选举法》的规定，在选举权利上，8亿农民代表就变成了2亿农民代表，在代表人数上2亿农民就很难和5亿城镇居民对比。从这个意义上分析，农民也就成为政治上弱势群体。可见，中国的法律从中华人民共和国成立以来就把农民和城市居民的参与权利置于一个不平等的地位，使占人口绝对优势的农民在政治上处于弱势的地位。
从历年全国人民代表大会代表的构成来看，第一届农民代表63人，占代表人数的5.14％，第二届67人，占代表人数的5.46％，第三届209人，占代表人数的6.87％，第四届662人，占代表人数的22.9％；第五届720人，占代表人数的20.59％，第六届348人，占代表人数的11.7％；第七届与工人代表合占23％，第八届280人，占代表人数的9.4％，第九届240人，占代表人数的8％。第十届与工人代表共551人，占代表人数的18.46％。[7](P339～374)占全国人口80％的农民在全国人大代表中只占了很少的比例，80％的人口基数仅得到了极不相称的席位，农民没有办法在政治上发出自己的声音，没有足够的话语权，其权利的实现，利益的保护就很难得到有效的保障。在不能保证农民的选举权的前提下，被选举权对农民而言，几乎不可能实现。
农民政治参与主动性差，客观上造成农民政治上处于弱势的状况。郭正林认为动员起来的政治参与并不一定就没有自主性，决定主动参与的关键因素不是“动员”，而是参与者的“选择机会”。[8]而大多数农民认为政治与自己无关，离自己的生活很远。因此从不主动参与到国家的政治活动中，即使存在“选择机会”时，他们也轻易放弃，具体体现在：一是不主动关心国家政治大事，不掌握最基本的政治常识，笔者长期在红水河流域石山地区的壮族、瑶族村屯做项目，经常与不同年纪的人聊天，调查了解他们的现状和想法，他们很多人不知道现任国家领导人，大多数人不清楚与农民关系非常密切的相关政策。二是很少主动从报纸、电视、网络等途径寻找有价值的知识或线索，作为政策的解释和现行法规的参考。三是即使看到基层干部违规现象，也不主动向相关部门反映情况，也不清楚通过什么途径解决相关的问题。
随着人类社会的发展与进步，人们在权利面前将相对更加平等。胡锦涛主席在法国国民议会演说时表示，中国政府正在积极研究《公民权利和政治权利公约》，一旦条件成熟，将向全国人大提交批准公约的建议。2004年5月26日，温家宝在上海举行的全球扶贫大会上表示，中国将用10年时间尽快解决少数贫困人口的温饱问题。2006年3月14日，十届全国人大四次会议闭幕之后，温家宝总理在人民大会堂会见中外记者表示，要保障农民的民主权利，让农民得到实实在在的利益。从各种渠道透露出来的信息，让人们看到中国将更加重视公民权利和政治权利的问题，并将农民的根本利益放在重要的问题考虑。在不久的将来，农民真正参与政治的愿望和权利将得以实现。
六、结语
中国现行土地所有权制度明确农民没有土地所有权，只有在承包期内拥有土地的使用权、流转权和收益权，农民对土地的使用权又被法律确认为具有一定私有权特征的财产权。农民没有个人土地所有权，只有使用权没有买卖权，因此，农民必须在承包的土地上从事农业生产，不能改变除农业生产以外的其他用途。农民在土地使用权的被剥夺和侵犯，是导致贫困地区农民贫困的重要因素。农民没有理由拒绝国家因建设和发展的需要而征用的承包地，农民一旦失去了土地，农民就失去了生活的来源，生活很快陷入贫困。红水河为中国优先开发的三大水电站基地之一，由于库区移民政策在实施过程中出现的问题，致使大批失地农民处于贫困的状况。农民在土地收益权上得不到应有的保障，是红水河流域贫困地区部分农民生活陷于贫困的原因之一。
中国针对农民的社会保障制度经历了从无到有、从不健全不完善到不断完善和健全的过程。过去的社会保障制度向国家公职人员及企事业单位人员倾斜，中国农村农民主要依靠家庭保障和自我保障而缺乏社会保障。如果政策在执行过程中体现公正和透明，一部分农民就不会因国家建设或其他原因征用土地，得到的赔偿不足以长久维持生活而陷入贫困。长期以来，贫困地区的少数民族最需要社会保障却没有得到应有的保障，使本来就非常贫困的状况没有得到改善。
城乡二元户籍制度固化了城市与农村的界限，限制了贫困地区少数民族的合理流动和发展。而红水河流域少数民族地区资源非常有限，生存条件极为恶劣，户籍制度使之长期生活在贫困中，难以摆脱贫困的状况。农民在政治上参与制度的不平等，使农民处于政治弱势的地位。以及农民自身在政治参与上缺乏主动性，放弃本该属于他们的“选择机会”，如果政治参与制度更倾向于民，让更多的真正的农民代表得以进入人大代表中，并让其发出农民自己的声音，充分赋予农民话语权，就不至于出现如今农民处于政治上相对弱势的状况。
本文为作者红水河流域少数民族地区贫困原因研究之二。
收稿日期 2010—03—23
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