芬兰职业教育质量管理机制探析，本文主要内容关键词为：芬兰论文,探析论文,职业教育论文,质量管理论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]G719.3/.7.531[文献标识码]A[文章编号]1006-7469(2013)03-0026-10
21世纪以来，经济全球化进程加速，国际竞争日益加剧，职业教育功能凸显，质量管理成为职业教育发展的重要主题。我国《国家中长期教育和改革发展规划纲要(2010-2020年)》提出，要“大力发展职业教育”，“把提高质量作为重点”，“建立健全职业教育质量保障体系”。[1]提高职业教育质量已成为我国当前职业教育改革和发展的核心任务之一。近10多年来，芬兰围绕提升职业教育质量的目标，开展了许多卓有成效的改革，构建了较为完善的职业教育质量管理机制，增强了芬兰职业教育吸引力，极大地推动了芬兰经济的发展，提升了其国际竞争力。2012年4月24日，“职业教育和培训的质量与吸引力”国际研讨会在芬兰首都赫尔辛基召开。芬兰职业教育质量管理的实践及其成果得到与会专家学者的高度评价和重视。[2]芬兰职业教育质量管理机制对我国现阶段职业教育改革具有借鉴意义。
一、芬兰职业教育质量管理的政策背景
近10多年来，为了应对全球性竞争压力，芬兰持续进行各项教育改革，教育决策权不断向地方下放。与此相应，质量管理在芬兰职业教育和培训(Vocational Education and Training，简称VET，以下简称“职业教育”)领域日益受到重视，并被认为是影响职业教育吸引力的最主要因素之一。[3]
1998年，芬兰为了扩大地方自主权，提升职业教育质量，颁布了《职业教育法》、《职业教育法令》、《成人教育法》和《成人教育法令》等一系列法律及其他相关法规(norms and regulations)，要求职业教育提供者(VET providers)对职业教育质量和效率进行内部评估并参与外部评估，建立质量管理体系。[4]2003年，芬兰教育部(Ministry of Education)颁布《教育和研究发展规划(2003-2008年)》(Education and Research 2003-2008.Development Plan)，把提高质量作为职业教育发展的主要目标之一，并作为增强职业教育吸引力的一个主要手段。[5]2006年，芬兰《职业教育和培训质量管理建议》(Quality Management Recommendation for Vocational Education and Training)由芬兰国家教育委员会(Finnish National Board of Education，简称FNBE)、职业教育提供者、工作领域、商业以及学生等利益相关者的代表合作开发出来，经芬兰教育部确认批准后颁布，并于2008年进行修订。该建议为芬兰各类职业教育的长期质量管理提供了一个指导性框架，适用各级、各类职业教育质量管理的各阶段。[6]2008年，芬兰《教育和研究发展规划(2007-2012年)》(Education and Research 2007-2012.Development Plan)颁发，提出“要对职业教育质量保障给予特别重视”，要通过发展在岗学习、职业技能展示(vocational skills demonstrations)和学徒制培训(apprenticeship training)等来加强工作本位(work-based)学习，以提高职业教育质量，此外，还需通过重视和更新职业教育教师职业技能和能力以及现代职场实践的知识来确保教师队伍质量。[7]
2011年3月4日，芬兰教育文化部(Ministry of Education and Culture)公布《职业教育和培训质量策略(2011-2020年)》(VET Quality Strategy 2011-2020)。[8]该策略涵盖各种形式的职业教育供给及职业教育质量保障体系的所有领域。2011年6月22日，芬兰总理办公室发布2011年《于尔基·卡泰宁总理政府规划》(Programme of Prime Minister Jyrki Katainen's Government)，在其第六章“教育、文化和科学政策”中明确要求提高芬兰职业教育质量，提出要对职业教育质量水平提升的职业教育机构进行相应奖励。[9]2012年初，芬兰教育文化部发布《教育和研究发展规划(2011-2016年)》(Education and Research 2011-2016.A Development Plan)。该规划首次把“职业教育和培训质量管理”单列一节，指出将“继续采取多样化、具有广泛基础的行动来提高职业教育质量”，要求“到2015年，所有职业教育提供者必须拥有一套运行良好的质量保障体系，以便为职业教育质量的不断提高提供支持”，“必须采取多种措施(如系统的支持步骤、工具和形式)，在职业教育提供者开展质量管理工作的各个阶段均给予激励，以保障芬兰职业教育质量的持续提升。”[10]
在芬兰政策理念中，加强职业教育质量管理工作，是为了增强职业教育吸引力，提升职业教育效率及其服务工作领域的能力。进行职业教育质量管理，就是要努力使职业教育质量管理和评估在各级水平上形成一个整体，并寻求全芬兰职业教育质量的同质性。芬兰职业教育在追求最佳质量的同时也要求确保最低质量标准，其目的是为了更好地参与全球经济、教育竞争。[11]芬兰职业教育质量管理的政策及其蕴含的理念直接影响芬兰职业教育质量管理机制的实践选择。另外，随着欧盟各成员国间职业教育领域合作的不断加强，作为欧盟成员国之一的芬兰，其职业教育质量管理必然会受到欧盟相关理念与工具的影响。
图1 芬兰职业教育质量管理体系
资料来源：Mika Tammilehto.Quality of vocational education and training[EB/OL].http://nyk2011.haaga-helia.fi/Program/esitykset/Tammilehto.pdf,2011-06-16.
二、芬兰职业教育质量管理的主要机制
在芬兰职业教育领域，质量管理指的是用于确保和改进职业教育提供者行动质量的那些程序、过程或体系。芬兰职业教育质量管理体系由教育政策指导(steering)体系、职业教育提供者质量保障体系以及外部评估体系等三大部分构成(如图1所示)。[12]芬兰职业教育质量管理体系涉及国家和职业教育提供者两个层面，涵盖强制性机制(mandatory mechanisms)和自愿性机制(voluntary mechanisms)等两大机制。[13]
(一)强制性机制
强制性机制是芬兰职业教育提供者和职业教育机构依法必须执行的质量管理机制，主要包括法律法规机制、绩效本位拨款(performance-based funding)机制、供需匹配预测机制、国家核心课程、技能展示系统、质量评估机制等。
1.法律法规机制
前文已述及，芬兰在1998年颁布了《职业教育法》等一系列法律法规，以扩大职业教育办学的地方自主权，促进芬兰职业教育质量的提高。这些法律法规为芬兰职业教育发展设定了总目标，要求职业教育提供者建立职业教育质量管理体系，但是没有限制其选择具体措施方面的自由空间。芬兰职业教育法律对职业教育领域的办学资格认证、资金管理、国家核心课程、职业资格认定、职业技能考试、教师能力要求等均有明确的规定和要求，以此来保障芬兰职业教育质量。如芬兰中等职业教育办学机构资格认证就对中等职业学校的教学领域、每年最多学生数以及其他方面提出了明确要求。国家拨款是根据职业学校学生人数、核心课程数量以及所颁发的职业资格种类和数量来估算的，以此来保障职业教育质量，同时满足工作领域的能力要求。在芬兰国家核心课程和职业资格相关法律条文中，详细规定了工作生活所需的专业能力。由于芬兰职业资格证书的取得是以技能考试为基础的，由此保证了教育质量。[14]职业教育教师队伍建设在芬兰历来受到重视，从教师资格要求(能力标准)、在职培养和专业发展等方面都有严格的规定或建议。教师队伍的高要求与高素质为芬兰职业教育质量提供了强有力的保障。[15]
2.绩效本位拨款机制[16]
在芬兰，原有职业教育拨款体系是建立在具体学生单位成本(student-specific unit price)基础上(法定核心拨款)的。该拨款体系的优点是分配公平，然而却缺乏对职业教育质量的关注，影响到芬兰职业教育的办学效率，由此导致了2002年绩效本位拨款机制的引入，其目标是为职业教育提供者实现所设定的质量绩效和持续的质量提升提供支持。该机制以芬兰职业教育各地统计数据和质量评估(质量奖)的量化指标(绩效拨款部分)为基础，为职业教育管理部门和职业教育机构提供发展和指导的信息。绩效本位拨款由基于统计指标的成果本位拨款与质量奖构成(参见图2)。成果本位拨款以绩效指标为依据；质量奖则基于更大主题实体(thematic entities)上的成就。绩效本位拨款占职业教育拨款总额的3%，其中，成果本位拨款占70%-90%，质量奖占10%-30%。良性的拨款机制为芬兰职业教育质量提高提供了动力机制和基本条件。
图2 芬兰职业教育绩效本位拨款体系
资料来源：Kauko Niinikoski.Ammatillisen peruskoulutuksen tuloksellisuusrahoitus (Performance based financing in vocational education and training).English abstract[R].Helsinki：Ministry of Education,2002.11.
3.供需匹配预测机制
芬兰有强调职业教育机构与工作领域合作的历史传统。芬兰职业教育政策的一个主要目标是平稳地为劳动力市场提供具有熟练技能的合格劳动力。[17]加强职业教育与劳动力市场的联系是实现该目标的关键，[18]其核心工作是进行职业教育供给与工作领域需求匹配的预测(如图3所示)，这是芬兰提升职业教育质量最重要机制之一。加强职业教育供给和劳动力市场技能需求预测工作的目的是为职业教育决策提供充分依据，以实现职业教育供给与劳动力市场需求的相互匹配，由此保障职业教育质量。[19]该预测工作的组织涉及芬兰多部委和众多利益相关者(如图3所示)，重点提供关于工作领域未来技能需求变化、新兴能力领域、职业能力新组合等方面的信息，并把这些信息作为职业教育供给的重要依据。职业教育与劳动力市场供需匹配预测工作在国家、地区层面上为芬兰职业教育质量提供了有力保障。
4.国家核心课程
在芬兰职业教育领域，颁布国家核心课程并定期(间隔期约10年)进行修订，是质量管理的重要机制之一。国家核心课程为芬兰职业教育机构办学确立了法定标准，其目的是反映国家教育目标，对职业能力、学生学习能力和公民能力等做全国统一要求。此外，核心课程也可作为学生学习成果的国家评估依据。芬兰国家核心课程的拟定由芬兰国家教育委员会与雇主组织、产业界、教育工会以及学生会等合作完成，其制定依据是：某项资格必须为完成某领域的各种任务提供宽广的基础职业技能，能为学习者从事该资格的某一部门工作生活提供所需的专业能力和职业技能。职业技能由工作生活的功能模块来确定。另外，地方课程内容也在国家核心课程中给予规定。芬兰新一轮的职业教育国家核心课程改革中，主要修订内容是资格要求、课程结构、技能要求、评估目标和标准，另外也加强了全球化、多元文化背景、可持续发展等方面的能力要求。[20]国家核心课程的规定和定期修订为芬兰全国职业教育质量的一致性和与时俱进提供了重要保证。
图3 芬兰职业教育供需预测的组织
资料来源：Ilpo Hanhijoki,Jukka Katajisto,Matti Kimari,Hannele Savioja.Education,training and demand for labour in Finland by 2020[R].Helsinki:Finnish National Board of Education,2009.6.
5.技能展示系统
21世纪以来，芬兰职业教育领域最引人注目的改革是在2006年把技能展示系统引入芬兰所有职业资格(职业学习模块)中。技能展示系统的首要目标是确保和提升职业教育质量、改进学生评估质量。该项改革力求使职业教育机构和工作领域彼此联系更加紧密，以确保职业教育能实现预定目标并与劳动力市场需求相匹配。改革要求工作领域代表高度关切并积极参与技能展示、技能考试的计划、实施与评估的工作。教师、企业代表和学生对技能展示的共同评估保证了技能考试的效度和信度。这些考试与职业教育课程目标以及劳动力市场所要求的技能熟练水平密切相关。在技能展示系统中，学生能力评估的情境同学生进入工作生活即将面临的真实情境相类似。2010年3月，芬兰教育评估委员会(Finnish Educational Evaluation Council)公布了技能展示系统的评估结果：技能展示系统使学生评估工作更趋一致，同时加强了与工作领域的联系，提升了芬兰职业教育质量。[21]
6.质量评估机制
在芬兰职业教育质量管理体系中，质量评估是重要组成部分之一，包括外部评估、国家评估、职业教育提供者和职业教育机构的自我评估等三方面(参见图1)。芬兰法律也赋予职业学校进行自我评估、外部评估和参加国家评估的权利和义务。[22]
外部评估由芬兰教育评估委员会或教育文化部任命的其他评估机构来组织。评估计划由芬兰教育文化部审批。外部评估通常以发展为导向，并能为教育提供者和教育管理部门提供决策所需的支持性信息。[23]同行评估(peer review)是由同行实施的一种外部评估模式，常采取合作形式。同行评估主体包括职业教育提供者、研究机构、公共权威机构、社会伙伴以及企业等；芬兰国家教育委员会则以协调者的身份负责芬兰同行评估的国家网络。[24]芬兰职业教育国家评估的目的是提供学习成果质量方面的信息。这些信息常用于国家核心课程的发展，也可为职业教育提供者的持续质量改进以及实践教学反馈提供服务，并能监督芬兰教育平等的目标是否在职业学校真正落实。
芬兰职业教育提供者在进行自我评估时，拥有较强的灵活性和自由度，没有一定要使用某种具体评估模式或框架的规定。由此，职业教育提供者在开展自我评估工作时，就可充分考虑到职业教育领域和工作领域二者的真实需求，[25]以发现自身存在的问题和差距。当然，芬兰政府对职业教育提供者的自我评估工作也并非无所作为，而是常为职业教育提供者推荐某些评价模式或提出建设性的建议。总体来说，芬兰职业教育提供者和职业教育机构在质量评估工作中趋向于经常选择外部评估。尽管如此，外部评估并没有脱离自我评估，而必须以之为基础。[26]
(二)自愿性机制
除了强制性机制外，自愿性机制也是芬兰职业教育质量管理重要机制之一。该机制与芬兰职业教育的“客户导向性原则”、“信任性原则”、“透明性原则”、“以卓越为目标的原则”等质量管理原则的精神相吻合。自愿性机制主要包括建议性机制和技能竞赛(skills competitions)机制；前文提及的“质量奖”以及各种激励性项目(projects)也可归入自愿性机制。[27]建议性机制突出体现在《职业教育和培训质量管理建议》这份报告中。
1.建议性机制
如前所述，芬兰《职业教育和培训质量管理建议》(以下简称《建议》)为芬兰各类职业教育的长期质量管理提供了一个指导性框架，适用于芬兰各级、各类职业教育质量管理的各阶段。《建议》蕴含的理念与欧洲职业教育和培训的“共同质量保障框架”(Common Quality Assurance Framework，简称CQAF)[28]和“职业教育和培训质量保障参考框架”(European Quality Assurance Reference Framework for Vocational Education and Training，简称EQAVET)[29]趋于一致，即指南性的“建议”并非强制性的标准；它没有提供现成的解决方案、方法或提出质量管理的任何最低标准，也没有取代芬兰现有的职业教育质量管理体系或者规定使用者必须运用任何具体质量管理体系的要求；它是可供不同职业教育提供者根据自身情况灵活选择的指导性框架和策略性工具，与芬兰现有各种质量管理体系相互兼容，其使用方式由使用者自行决定。
图4 《职业教育和培训质量管理建议》内容结构
资料来源：Finnish National Board of Education.Quality management recommendation for vocational education and training[R].Helsinki:Yliopistopaino,2008.10.
《建议》以CQAF为基础(如图4所示)，是芬兰实施欧盟“哥本哈根进程”(Copenhagen Process)的重要进展。《建议》根据“共同质量保障框架”的不同阶段进行分组，呈现与此框架各阶段(包括计划、实施、评估以及检讨等)相关的建议(如图4所示)。《建议》的内容结构做如此安排的目的是为了便于《建议》在不同类型职业教育提供者内部得到应用，同时也考虑到芬兰国家职业教育发展政策中所确定的职业教育具体特征、关键点和发展目标的要求。与个别建议一起，《建议》也列出样本和范例，其目的是帮助职业教育提供者把这些建议付诸行动。范例是指示性的，没有涵盖职业教育的所有形式和各种可能情况。每个职业教育提供者可以自行决定实施《建议》的具体方法，但是为了保证实施效果，职业教育提供者往往需要与其他当事方进行合作。2009年，芬兰国家教育委员会对《建议》的使用情况和成效进行评估。初步调查结果显示，对调查作出回应的大多数芬兰职业教育提供者均已长期、系统地开展了质量管理工作，其中超过50%的教育提供者在系统质量工作方面的实践已超过6年(有半数超过10年)，且大多数都利用了《建议》；38%的职业教育提供者在质量管理工作中较大程度上使用了《建议》。[30]
2.技能竞赛机制
在芬兰，技能竞赛是一类测试和提升行业企业、服务部门员工技能和能力差别性的竞赛。芬兰举办技能竞赛的主要目标包括：加强职业教育和工作领域的合作；发展职业技能示范系统；提供国家、国际技能参照标准与质量自我评估机会；提供学习新机遇，促进职业卓越；支持行业导向的革新；构建地区、国家、国际职业教育交流新网络；提升职业教育质量，增强职业教育吸引力，提升职业教育对工作生活的反应力等等。芬兰职业技能竞赛主要包括九年级学生技能竞赛(Taitaja9)、中等职业教育国家技能竞赛(Taitaja)、特殊需要学生技能竞赛(Taitaja Plus)、欧洲技能大赛(Euro Skills Competition)、世界技能大赛、残疾人职业技能国际大赛(Abilympics)等。[31]技能竞赛机制对提升芬兰职业教育质量所起的作用隐蔽而广泛，涉及平台、宣传、榜样、激励、合作等等诸多因素。
综上所述，职业教育质量管理是芬兰职业教育政策背景的中心。在芬兰开展的各项职业教育改革中，质量是根本要素。为了提高职业教育质量，增强职业教育吸引力，提升职业教育效率及其服务工作领域的能力，芬兰构建了一整套完善的职业教育质量管理机制，从而保证了芬兰职业教育供给的质量符合劳动力市场的真实需求，提高了其国际竞争力。在芬兰，职业教育质量管理并非人为创造，而是基于真实的市场需求，是与行业企业紧密联系的。芬兰职业教育质量管理机制及其实践对我国具有借鉴意义。21世纪以来，我国职业教育规模迅速发展，然而职业教育质量并未同步提升。迄今为止，我国职业教育领域尚未有一套完整的质量管理体系和健全的运行机制。职业教育质量不高将从根本上制约我国职业教育的服务能力、声誉和吸引力。提高职业教育质量是我国当前职业教育发展的核心任务，也是使我国由职业教育大国发展为职业教育强国的基本要求和出路。为此，必须建立健全职业教育质量管理的相关配套法律法规，构建职业教育质量管理、监督体系，努力使我国职业教育质量管理和评估在各级水平形成一个整体，寻求全国职业教育质量的同质性，以此促进我国职业教育地位、声望和吸引力的整体提升。需加大职业教育资金投入，建立严格的绩效考核机制；建立科学、全面的职业教育质量评估体系，使质量自我评估成为职业教育机构的日常工作，并加强信息的透明度；严格职业院校办学资格认证标准和程序；以客户、市场为导向，紧密联系劳动力市场主体(主要是行业企业)并加强合作，调查和预测劳动力市场(在专业、知识、技能和数量方面)需求并把这些需求融入职业教育供给中，特别是要重视发挥劳动力市场主体在职业教育质量管理工作中的重要作用；积极创造优质实训条件，开展以工作为本位的教学改革和实践，构建技能考试系统，严格职业资格证书的考核、颁发标准，保证其“含金量”；举办形式多样的职业技能竞赛；制定体现职业教育特色的专业学科教师资格标准，提高职业教育教师的能力要求，开展教师能力管理工作并保证教师持续专业发展。总之，在职业教育领域，质量是根本，是影响职业教育吸引力和竞争力的关键因素，是职业教育各项工作的重中之重。[32]建立、健全一整套促进我国职业教育质量全面、持续提升的质量管理机制，将极大地促进我国职业教育持续稳健发展。