发展旅游业：政府缺位、错位与到位，本文主要内容关键词为：旅游业论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国是旅游资源极为丰富的国家，既有多姿多彩的自然风光，又有历史悠久的历史文 化资源，还有各具特色的民族民俗风情。这在当今世界上是得天独厚、无与伦比的。然 而，如此丰富的旅游资源却未得到科学有效的开发利用，未形成高度发达的现代旅游业 。有些极为珍奇的旅游资源尚藏于深山无人识；有些极为珍贵的旅游资源受着人为和自 然因素的侵蚀，正在耗失；有些久负盛名的旅游资源由于无序开发，正遭受着严重破坏 。这些现象的形成既有历史的原因，也有现实的因素，其中一个主要的因素就是政府的 缺位与错位。笔者拟对此谈谈个人的浅见。
一、政府缺位：旅游资源难以有效开发利用
无论是多姿多彩各具特色的自然资源，还是历史悠久内涵丰富的历史文化资源、民俗 风情资源，若无科学有效的开发利用，都难以形成能创造丰厚经济效益和社会效益的旅 游产业。如我国的“三江源”、古楼兰城、张家界等景点在20世纪80年代前除了少数科 考队和探险家外，很少有人问津。少林寺、武当山，虽是久负盛名的佛教道教和武术胜 地，改革开放前也未形成规模化的旅游产业。究其原因，除了社会经济不发达、人民生 活水平不高等因素外，政府缺位是一个重要原因。所谓政府缺位，指的是政府在开发旅 游资源、发展旅游产业上未能充分发挥起职能作用。具体体现在以下几个方面：
(一)政策缺位。政府未对丰富的旅游资源制定科学有效的开发利用政策，未将旅游业 当成一个推动经济发展的重要产业来对待。发展旅游业需要培育旅游市场，搜寻地方具 有特色和竞争力的旅游产品，需要政府、财政、金融、环保、交通、工商等方面的政策 支撑。但在传统计划经济时代，政府关注的仅是发展农业和工业，旅游资源开发利用未 纳入政府发展经济的视野。政府不仅未制定出科学的开发政策，而且在发展经济的过程 中还破坏了极为珍贵的旅游资源。如毁林造田、围湖垦植、无序采掘等破坏了不少千古 流传下来的历史人文资源，使得很多历史文化名城的原貌被改造得面目全非。由于政策 缺位，这些不可再生的旅游资源被人为地破坏，是十分令人痛心的。
(二)服务缺位。为经济建设和产业发展提供公共服务是政府的重要职能，旅游产业的 发展，需要政府提供全方位的公共服务。交通运输的滞后使张家界、三江源等独特的旅 游资源长期藏于深山无人识，与贫困落后为伍；缺乏商业、餐饮、宾馆等配套产业，没 有安全的社会治安保障，旅游胜地也被人视为畏途；没有环保维护体系，脏、乱、差的 环境很难有旅游者光顾。这些问题均不是某个旅游企业或某个风景名胜区，仅凭借自身 之力能够完全解决的。只有政府充分发挥其服务职能，整合全社会力量，才能为旅游业 的发展提供良好的环境条件。
(三)规范缺位。任何资源的开发利用都需要科学有效的规范，缺乏规范、无序开发就 会使资源严重耗损。从20世纪末到本世纪初，我国旅游业发展处于缺乏行政规范的状态 ：不具有资质的旅游社团坑害、宰骗顾客者有之；抬高价格不讲信用者有之；在景区大 兴土木破坏生态和自然景观者有之；欺行霸市危害顾客者有之。这些弊端，只有政府强 化法治管理，制定出规范旅游市场的法规，加强监督和制约，才能真正得到解决。政府 对旅游市场的规范不能到位，开放而有活力的旅游市场就难以形成，旅游业也就难以得 到发展。
(四)引导缺位。发展旅游业是一个系统工程，不仅需要旅游资源所在地根据资源存量 、资源特色搞科学设计，规划、整合、有序发展，还需要与外地和相关地区旅游资源相 联系，与其他产业相配合，才能高附加值地整体开发。我国旅游业发展还存在无序竞争 的状态。地方保护主义、行业分割现象、短期行为现象在各地不同程度的存在。如县、 乡旅游业与省市旅游业无序竞争缺乏相互配合、旅游企业与服务企业各行其是、旅游区 内层层设卡等，这就增加了旅游成本，阻碍了旅游业的发展。政府若对旅游业加强引导 ，对分散的旅游资源加强科学整合，请有关专家进行充分论证，设计成片开发、成串开 发，将自然风光、人文历史、民族民俗文化、美食文化、地质科考以及革命传统教育、 爱国主义教育、科学文化教育、文体娱乐休闲等整合起来，并根据山川、峡谷、河流水 系、历史掌故的联系等构成各具特色的系列产品，形成极富活力的大旅游产品，不仅能 吸引更多的旅游者，取得更大的效益，而且能对区域经济发展起到更大的推动作用。然 而，做大旅游业、整合旅游资源、发展大旅游的前提是政府加强引导，克服地方主义和 小农经济的本位主义思想、观念，只有政府才有能力集中专家进行科学论证和整体设计 。只有政府加强宏观引导，才能将分散的旅游资源整合起来，将相关各利益主体整合在 一起共谋发展。若政府引导缺位，各自为政、条块分割、相互冲突的问题就不能得到解 决。
二、政府错位：旅游资源在无序开发中严重耗损
所谓政府错位，指的是政府在发展旅游业的过程中扮演了错误的角色，其职能作用不 能科学有效地促进旅游业的发展。主要体现在以下几个方面：
(一)扮演企业者。政府替代市场，限制了旅游经济的发展。主要体现是：第一，将政 府主导理解为政府主宰，沿用计划经济下高度集权、首长拍板的指挥模式来管理属于经 济范畴并且涉及面广、竞争性强的旅游业。结果导致行政关卡过多、地域限制过严、违 背市场经济规律的长官意志盛行。第二，将政府主导理解为政府主财，政府财政拨款包 办一切，后果要么是等、靠、要，两眼只盯住政府财政；要么超越政府财政实力，大包 大揽，干了一些有始无终的“胡子工程”，造成国家财产的损失。第三，将政府主导理 解为政府主干，由政府投资兴建政府企业，政府参与企业的建设，并给予相应的优惠政 策与保护，以确保其领先地位[1](P21)。
(二)扮演管家婆。政府对旅游企业管得太死，充当一切具体业务的决策者，其结果是 政企不分，旅游企业无法自主发展。政府并不天生都是旅游专家。在实际的工作中，由 于政府制定的一些政策违背了旅游产业发展的客观规律，不仅没有促进旅游业的发展， 反而还阻碍了旅游业的发展。政府并不是万能的，那种什么事情都靠政府解决的观念已 误导了旅游业的发展，应从这种错误观念中摆脱出来。
(三)产权关系不清晰。政府直接参与企业的生产经营活动，导致政企不分、产权不清 。许多旅游企业的经营很大程度上依赖于行政机制而非市场机制。由于产权关系不明确 ，现代企业制度改革推进缓慢，许多旅游企业依然沿袭传统的经济体制，隶属于不同的 政府部门，行政干预过多，旅游企业缺乏独立自主的经营权，致使一些旅游企业经常会 出现经营管理不善、经济效益低下的通病。
(四)扮演部门利益的分享者。政府把发展旅游业作为自身利益的延伸。从理论上来讲 ，政府代表着社会整体的利益，它追求的是社会公共利益的最大化。事实上，政府由众 多相对独立的部门组成，有相对独立的利益追求。由于旅游业的综合性，旅游业几乎与 政府的各个部门有或多或少的联系。一项旨在改善旅游公共利益的政策可能对多数政府 部门的利益产生影响。因此，旅游政策的实施与否以及实施效果的好坏取决于政府各个 部门的权利博弈。与政府其他部门相比，旅游局拥有的权力较为有限，由此决定了旅游 局缺乏对旅游产业发展的宏观调控与驾驭的能力，决定了旅游产业政策难以落实与实施 。
以上角色错位的问题不彻底解决，政府行为不仅难以促进旅游业的发展，而且还会干 扰旅游市场对旅游资源的基础性配置作用，阻碍旅游业的健康发展。
三、政府调控到位：旅游资源有序开发，实现可持续发展
政府对旅游业的引导和调控能力是在实践中不断强化和不断提高科学性、规范性的， 调控的成效也是不断优化的。
(一)改革开放以来，旅游业逐渐成为我国经济发展的重要动力，各级政府加强了对科 学引导旅游业发展的研究，取得了不少成功的经验。据国家旅游局初步统计，1998年国 内旅游人次为6.59亿，收入为2390亿元人民币，接待入境旅游者达到6250万人次，实现 旅游创汇125亿美元，全年旅游收入达3430亿元人民币，比上年增长10.2%。旅游业的发 展不仅可以带动经济的增长，还可以带来就业机会的增长，缓解就业的压力。据世界旅 游组织公布的资料，旅游部门每直接收入1元，相关行业的收入就能增加4.3元。旅游部 门每增加一个直接就业人员，社会就能增加5个就业机会。由于认识到发展旅游业能取 得如此巨大的经济效益和社会效益，各级政府都开始重视发展旅游业，加强了对科学引 导旅游业发展的研究。北京、上海、东南沿海及四川、云南等旅游业发达地区的政府， 已经取得了不少成功的经验，归纳起来，主要体现在以下几个方面：
1.政策引导。中央政府和地方政府根据经济发展的总体目标和发展战略，制定具体的 旅游产业政策和产业体系。通过研究市场，指导各地推出具有本地特色的有竞争力的优 势产品，形成区域性旅游中心。同时，政府通过制定计划以及财政、金融、环保、工商 、税收、交通等方面的一系列产业政策引导与鼓励旅游业优先发展[2](P175-176)。
2.规范管理。政府利用法律的、行政的、经济的等综合手段，规范旅游秩序，创造出 一个文明有序的经营环境。改革开放以来，我国共制定了近40个有关旅游行业管理的政 策法规文件，为旅游管理提供了政策、法规依据，并在大多数省市建立了旅游质量监督 所，强化了管理的手段。所有这些，为我国旅游业的健康发展打下了良好的基础。黑龙 江省委省政府高度重视发展旅游业，把旅游业作为全省新兴经济支柱产业和新的经济增 长点。通过法律的、行政的、经济的等综合手段为当地旅游业的发展创造一个良好的社 会大环境，使当地的旅游业呈现出跨越式快速发展的良好态势，并成为全国旅游业发展 最快的省份之一。
3.提供服务。旅游业的发展同交通运输、商业、饮食、环保等行业之间存在着密切的 联系，需要有完善的社会化服务体系相配套。政府兴办旅游服务组织，其服务行为一是 成为国家对旅游实施宏观调控的渠道和形式，其运转体现国家旅游政策。如维护旅游产 品价格和市场秩序，提供旅游产品供求信息，加大旅游基础设施建设力度，培育和规范 旅游市场体系等。二是强化旅游产品保护政策，规定政府最低限价，设立旅游产品保护 价格的决策执行机构，设立旅游产品市场风险基金等[3](P306)。如云南省“七五”以 来，投入数亿元资金，完成了滇中高等级公路网、全省航空网等项工程，这些都为旅游 业的可持续发展奠定了坚实的物质基础。
4.对外宣传。我国旅游业要实现从亚洲旅游大国向世界旅游强国的跨越，旅游宣传促 销担负着披坚执锐之重任。旅游宣传促销的一个宏观任务就是创造一个地方旅游总体形 象，改善对外投资环境，提高知名度。这不是一个企业或者一个部门所能完成的任务， 政府在这方面发挥着重要的作用[4](P22)。世界各地政府都重视旅游宣传促销。韩国总 统金大中在国家经受金融危机之后，为振兴经济，免费为韩国旅游业在电视台做广告， 极大地促进了韩国旅游业的发展。一年一度的香港小姐冠军的首要工作，就是到世界各 地推荐香港的自然与人文，吸引世人来欣赏这个“动感之都”，此外更有大批杰出人才 如周润发、沈殿霞等帮助政府为香港旅游业大做广告。
(二)综合分析正反两方面的经验教训，在发展旅游业的实践中，政府调控职能到位必 须做到以下方面：
1.提供公共性服务。目前旅游市场中介服务体系还很不完善。因此，旅游产业的许多 公共性服务还需要由政府来承担，这些服务主要包括旅游市场的宣传与促销，旅游资源 的规划和开发，旅游服务的评定与检查，旅游人才的培训与考核等。
2.健全旅游法律法规制度建设。市场化运作不是自由放任，它需要严格的法律规范来 维护生产、交换、分配、消费等各个环节的正常秩序。没有好的法治环境，市场主体的 独立性、市场竞争的有效性、政府行为的规范性和市场秩序的有序性都将缺乏保证。这 需要政府部门根据实际研究制定切合自身实际的地方性法规，完善各项管理制度，把旅 游管理纳入规范化、法制化轨道，更好地维持旅游市场秩序，保证旅游企业竞争的公平 性和旅游消费者的合法权益[5](P46)。
3.搞好旅游规划。规划必须从实际出发，根据本地旅游资源的特色制定出科学合理的 规划方案，这样才能确保旅游资源的保护性开发，有效防止旅游开发建设过程中的盲目 性，急功近利的短期行为和破坏行为，确保旅游业的可持续发展。
4.刺激旅游消费需求。在这方面，政府起着巨大的推动作用。自从我国开始实行“五 一”、“十一”带薪长假后，我国的旅游需求迅猛增长，国内旅游消费市场迅速扩大， 从而形成了每年的三个黄金周的旅游消费高潮。
综上所述，只有政府职能的到位才能促进我国旅游业的健康发展。因此，我国政府的 缺位和错位现象必须得到及时的纠正，以推进我国旅游业的持续稳定发展。