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科学和技术成为当代社会发展的重要推动力量，对社会生活的各个层面都产生了巨大而深刻的影响。不但推动科学技术发展成为公共政策的重要内容，公共政策的制定也越来越需要科学和技术专业知识的支持。1964年，布鲁克斯(Harvey Brooks)提出科学顾问及其在不同主题科技政策中的作用，随即这一概念性区分被广为使用和讨论[1]。今天，科学发现和技术发展对政策的影响已经形成了独特的问题域，科学顾问也成为在决策过程中发挥重要影响的社会角色。来自科学顾问的专家意见影响着国家政策制定的每一个环节，人们对此的态度一直徘徊在信赖与犹疑之间[2]。
传统上，政策制定过程中专业知识的重要性和可靠性被充分认识和信任，将科学知识用于指导政策制定的线性模式也基于此被建立起来。但是，皮尔克(R.A.Pielke)从实践和理论两方面指出，专业知识对消除政治分歧的指导作用有限，科学并不足以成为政策仲裁者；STS领域的学者也展开了多样的讨论[3]，使人们认识到科学知识的生产过程，以及将知识应用于决策的过程，都不可避免地受到政治因素的干扰。
另有一种观点认为，如果科学家想真正发挥作用，“那么他们必须要像政治家一样思考和行动”[4]，去充分考虑技术细节背后可能关联的政策后果与利益。如美国总统科学顾问委员会的科学家们就认为，技术问题从来都不能与社会、经济和政治因素彻底完全地分开。技术在解决众多国内国际问题上有它的作用，但盲目夸大或迷信技术在解决本质上为社会政治问题上的效力，会导致严重的副作用[5]。这似乎是解决了科学顾问的身份困境，但却消解了科学家在决策过程中作用的独特性，也把决策过程还原为政治家的博弈过程。
2012年，一个由52名来自政府、非政府组织、学术界和工业界的研究者组成的团队，共同提议和选择了有关科学与政策关系的六大主题四十个最重要的问题[6]。这40个问题集中反映了相关理论研究关注的热点和不充分，包括：基于科学的决策的有效性；专业知识的性质与合法性；在政治和政策过程中科学证据的选择；科学家和决策者如何理解专家咨询过程，等等。而学术界对此的观点往往游移不定。在实践中，科学顾问应该如何面对科学的中立性和公共性，他们应当以何种方式介入决策，在政策制定中发挥何种作用，这些问题受到了越来越多的关注，也引发了大量争议。
在我们看来，科学顾问在决策过程中的身份困境，既说明关于科学顾问角色的传统观点面临着挑战，也说明科学顾问在决策中只能在有限意义上发挥作用。为进一步阐述这种观点，我们将具体分析科学顾问身份困境产生的根源，进而探讨科学顾问在决策中的可能作用及其限度。
1 知识的不确定性与科学家权威地位的动摇
在传统的科学观中，人们将科学看作是关于事实的学问和基于事实的知识，其基本特质在于对客观世界及其规律的把握；科学知识是一种不断增加的事实资源[7]，科学提供给我们的知识是客观的和稳定的，具有普遍性、必然性和有效性；科学知识独立于人的价值观念和社会意识形态。人们通过科学认识世界、增进知识和减少不确定性，进而能够帮助人们做出选择，实现决策。科学知识在确定性和永恒性方面具有的特殊地位被普遍认同，在公共领域内，这一科学观也与科学家的权威地位和“科学证据”的说服力牢牢联系在了一起[8]。知识变成了一种权力资源，应运而生的是，科学家掌握甚至垄断了这种由专业知识塑造的权力，成为参与决策的重要角色。
20世纪70年代科学的建构主义研究纲领兴起后，传统科学观下认为科学过程能产生客观知识的信念被打破，人们逐渐认识到知识的生成过程除了必然、逻辑、理性的因素，还充满着许多偶然的因素和非理性的力量，所谓科学“事实”并非是变动不居的，而是建构出来的。与此同时，知识成果的急剧增长和迅速变化也让人们感到无所适从，专业知识难以像过去那样为决策提供所期望的稳定和可靠的信息，由此，科学顾问运用专业知识参与并指导决策的合法性受到质疑。
而就政策制定的实践来看，科学知识的不确定性和新的科学观也给决策带来了困惑和挑战。首先，已有的大量研究向我们深刻阐明，这个世界存在着大量的随机性和或然性，而人类的视角和认知能力总难免存在局限，科学提供给我们的知识同样具有不稳定性和风险性，使得我们很难仅仅依靠科学做出选择和判断。其次，当今世界科学系统、科技专家分工和系统化运作过程，包含了高度复杂化、体制化因素，科学知识带来的风险与高度不确定性，随着科学-社会关系的复杂演化而陡增。此外，在面对如气候变化、核废物处置、酸雨或濒危物种等复杂问题时，科学的不确定性又使决策和政策方案的形成变得复杂。不同的科学知识可能支持多样的行动方案，这种认知的不确定性被竞争着的社会力量扩大和支持时，“好科学”经常被弃置一边[9]。而科学家们因其所接受的强调科学理性和绝对客观性的学术信念，则很容易忽视科学本质上的不确定性与科学成果对社会影响的不确定性，甚至不自觉地以科学的中立性来割裂科学与社会的联系。
在这种情况下，由专业知识塑造的专家权威地位也受到挑战。一方面，人们不再相信在各种利益驱使和不可避免的功利性文化的推动下，科学家们仍能对研究工作的自主性和可靠性作出承诺，如在大多数生物-医学研究领域中的情况那样，在这些领域中，研究目标的定向经常屈从于雇主、资助机构及其他学科精英的目的和价值，以至于如果这些群体改变了其优先问题，科学家们就得重新定位其研究战略和评价标准[10]，“对一个合格的公民而言，受利益驱动的科学使客观的、专业的权威荡然无存”[11]。另一方面，知识就是进步的价值观受到后现代文化的冲击，伴随而生的关于现代文明和社会风险的反思，更撼动了人们对科学和专家的信赖。
面对人们对科学知识体系、现代科技系统和专家咨询制度的一系列质疑和追问，科学顾问们很难继续凭借自身拥有的知识威望，鼓吹某项政策主张，或为某些政治观点辩护。参与决策的科技专家需要进一步地理解科学-社会关系的深刻变化，才能继续赢得信任和理解。
2 科学-社会关系的变化与决策咨询中的困境
二战之后，科技政策的“线性模式”被广泛接受。线性模式对“基础研究”和“应用研究”作出区分，提出了一种从基础研究到应用研究，进而开发利用并最终使社会受益的知识流模型，认为由科学家自主地开展基础研究活动，将为应用和开发有效地提供资源，“新的科学知识将会(自然地)流向政府、产业界或其他领域中可将其用于实际问题的人那里”[12]，从而有益于解决各类包括政策和社会发展在内的实际问题。在线性模式下，科学对决策的特殊指导作用不言而喻，科学家也从政治责任中摆脱出来，而依靠“科学理性、经验主义和假定利益无涉和价值无涉的”专业知识，参与公共行动合法化的决策实践。
但是，关于线性模式的争论始终存在。这一模式赋予了科学家从事“纯粹的、探索性的、无私利的”研究，而尽可能地不受国家干涉的权利，即便研究所需的资金绝大多数都有赖于国家和社会的支持。但是，随着当代科学研究的规模越来越庞大，支持科学事业所需要负担的资源和经费越来越多，人们开始需要科学家们作出相关合理性说明，以至于时任美国橡树岭国家实验室主任的温伯格(Weinberg)也开始思考和回答“社会为我们和其他大科学的研究者花费这么多钱值吗”[13]？社会需求和公众利益成为了科学研究工作所考量的一部分内容。
在科学家急于寻求对自身价值证明的同时，政治制度的某些方面也发生了变化。随着民主制度的进一步发展，政府管理公共事务复杂化，公众对政府管理能力要求不断提高，向专业人员寻求建议也成为一种自然而然的选择。政策制定者和各种政策方案的提议者需要来自科学技术专家的智力支持，而决策和各种政策方案也需要依赖科学强化其主张的合理性。“对科学客观性的广泛信任对于成功的政策制定必不可少，特别是在有关长期经济影响的全球谈判中。因此，独立和客观的科学能够迎合科学和政策的需要”[14]。科学的政治化成为政治过程的一个自然而且的确是非常重要的组成部分[15]。今天，尽管有许多人主张和呼吁决策中需要的专业知识应该去政治化(depoliticized)，科学顾问应该以纯粹的科学家身份去协助解决问题，但是，面对社会对科学日益增加的需求，及科学与社会的深层互动，这已然难以办到。
这种情况，引发了人们对于科学顾问及专业知识参与决策过程的合法性和有效性的讨论。一些学者指出，“人们把自己对世界的主观理解置于对超级权威的信赖之上；人们利用科学，并非来巩固广泛的科学共识，而是用来强化这种具有选择性的政治利益，强化这种微型的乌托邦图景”[16]。如何从机制上保证科学顾问在决策中的公正性、有效性和不受干扰变成了新的研究问题。而在另一些关注制定促进科学发展的政策的著述中，学者们把注意的目光放在将知识合法性向知识参与的合法化转移，强调需要更好的咨询机制，但这些研究却倾向于低估决策中因为利用科学知识而引发的争论和冲突[17]。
在公共决策中，事实要素和价值要素在决策的民主机制中混合辩论，使得受邀担任科学顾问的科学家们时常陷入一种两难的境地：科学共同体成员质疑他们背弃了内部根深蒂固传承并信仰着的中立性和客观性，政治家和公众希望他们提供更多能够有效用于决策的专业知识，以加强他们的政治主张或利益。事实判断与价值观念相互影响，科学顾问在参与政策制定过程中很难将两者分离开来，从而造成角色扮演的困难。
3 决策情境中的价值分歧与科学顾问面临的挑战
政治和法律的传统，文化和国家的特性，权力的话语和实践，所有这些都限制着人们质询身边世界的方式[11]。就现实而言，科学家不能替代决策者，科学也不能直接告诉我们该做出何种决定，决策需要通过评价、谈判和妥协的政治过程去完成。过去的二十多年里，转基因作物研究的进展并不能终结各国关于食品生产和农业政策的争论和摇摆，而在不同的国家传统和政治文化中，美国、德国和英国又采取了有明显差异的转基因食品政策[18]。在所有情形中科学并非都对决策有同样重要的作用，这不但由于科学本身具有不确定性，而且还因为政治和政策问题的高度复杂性。科学对现实政策的影响力不能脱离政治情境，政治情境塑造了科学在政策和政治中的作用。为识别科学在政治冲突中的价值和局限，理解政治情境至关重要[15]。这个决策情境一般包括两个重要的部分：一是对共同目标的预期；二是人们对实现的结果和方式是否具有共同的价值理念。
在政策制定中，行动方案的选择直接关切了人们对未来的不同预期和不同理念，科学家的一个重要责任就是告知即将选择的行动方案将关联何种结果。人们希望他们回答这样一个问题，即：对实际行动而言，科学意味着和告诉了我们什么？决策者们希望科学家基于相关的知识而对未来的行动方案提出洞见和指导。但大量的案例研究都向我们表明，在政策制定的过程中，科学并不总能充分解答决策者需要的所有问题。两种困难局面在决策实践中交替出现，一是现有的科学知识体系本身就包含着许多不确定性的因素，对同一问题科学家可能给出多样的甚至冲突的判断。二是人们寄希望于“事实胜于雄辩”，然而科学事实却提供了“过度的客观性”，可以被用于支持一系列相互冲突的主观立场[19]。这种“过度的客观性”本身没有消除决策中的分歧，而对立的政治立场却可能会因为都不同程度地获得了“科学证据”的支持而加剧决策过程的复杂化。
科学生产出的关于“事实”的知识并非我们去了解和改变世界的唯一手段，科学并不能单独地决定我们的未来。尽管科学可能完全是为了寻求关于自然世界的真理，它也要通过民主去确保这些真理是有意义的[20]。对于任何政治情境来说，都需要认真考虑全社会在该问题上的是否具有共同的价值观念。凡是有价值冲突存在的地方，政治辩论就会应运而生。并且只要在特定的背景下存在基于价值标准的争议，诉诸科学对解决这些不同的价值争论问题贡献甚微，而且还可能会把科学的争论转化为政治上争论[15]。
存在价值冲突或价值共识两种情形下，科学知识在决策中扮演了不同角色。只有当存在广泛价值共识的情况下，如提高癌症治愈率，大家才会形成一个优先选择的、明确的行动方向，且毫无争议地展开行动。科学家为这一行动方向提供相应的信息和可选择的行动方案，以达到共同预期的结果；科学知识在决策过程中起决定作用。但是，在充满价值争论的情形中，如关于人工辅助生殖技术，科学对化解价值分歧却基本无能为力[15]——科学知识和新技术或将导致新的伦理和社会问题，但科学不会创造出新的价值观[21]；甚至在某些情形下，科学顾问如果无视价值冲突，而试图作为纯粹的科学家或者科学的仲裁人而发挥作用，不但不能规避科学的政治化，而且很容易导致出现为某个特定观点的秘密辩护。换句话说，所谓(科学的)客观性，仅在决策情境非常明确或高度限定的情况下才更有可能[15]。
决策中的事实判断和价值判断共同塑造了科学顾问发挥作用的空间，价值选择和认同成为科学顾问这一身份无法回避的问题。同样，科学建议的认知真理性与政治决策中的价值合理性要求之间可能出现的摩擦，构成了参与决策的科学家的身份困境的原因。
4 科学顾问身份的新内涵
在民主政治的规则下，“难以选择”的决策情境通常意味着决策过程中充斥着价值冲突和不确定性，要推进决策必须在一定意义上走出这种两难抉择的价值对抗，在不改变这种价值对抗或价值冲突的情况下，科学难以对决策发挥作用。在回答对“为人类健康和公众利益而开发使用基因技术”或“对转基因技术发展可能引发的风险的担忧”时，科学并不能改变其中出现的价值分歧和信念差异，但这并不意味着科学家就此在决策中一筹莫展或者刻意回避。重要的是参与政策制定的科学家应该认识到，自己是一类在政治和政策过程中发挥作用的独特群体，他既不应该属于政策选择中的任何利益一方，为某个政策方案代言或者辩解；也不应该试图作为第三方替代决策者作出裁决。
科学顾问应该真正地参与到有争议的政治议题中。科学对政策的重要性“不再是对科学真理的崇高想象下迫使所有理性人达成一致”[16]，而是充分地评估科学对政策的重要性及影响力，为政策提供科学意义上广泛的可行空间。通过充分地和负责任地评估，对不同政策方案可能的预期结果做出充分说明，尽可能地解释政策中涉及的科学和技术知识，而不是作出评判和选择。
科学不应该指向决定，但它却有助于协助决策者以最高效的方式作出决定。所谓高效，是因为它用一种独特的认识方法去排除事实的不确定性，同时通过发现新的知识和知识运用方式，扩展政策选择的范围，寻求政治妥协下的新选择，由此而有助于推进实际行动。尽管事实的正确不一定代表前进方向的正确，方向和道路的选择仍然需要依靠政治过程中的价值判断和磋商，而科学的作用是为我们照亮每一条可能的道路。科学在决策中的作用是帮助识别未被发现的选择和未被采取的路线，通过创造新的“岔路”、提供新的选择。新选择可以改变政治上的考虑，激发新的联合，为相互竞争的政治派系创造寻求共识的机会，而非加剧僵局或冲突，这或将引导更有效率和更合理的决策。
科学顾问们应该理解科学在政治辩论中的局限，尽量限制科学政治化带来的负面影响。科学顾问参与政策过程不是简单地寻求把科学成果更好地“传达”给政策制定者，或者主张某一个“最好的”行动方案，而是要提高将科学纳入政策情境的能力。也就是说，去为既定的政策目标提供有效的科学成果，评估政策中的风险和问题。作为科学顾问，维护科学对政策的建设性作用应成为首要目标。他们所承担起的责任就是阐述科学结果对于政策的意义，致力于为政策制定者扩展选择范围，独立地为政策的制定者和利益相关者提供各种可供选择的政策方案，通过民主磋商达成新的政策共识。