土地资源部门间分配与耕地保护*，本文主要内容关键词为：耕地论文,土地资源论文,分配论文,部门论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
摘要 土地资源部门间分配的实质是协调耕地与建设用地的比例关系。分析了土地资源部门间分配与耕地保护、城市化和土地整理之间的内在联系，提出土地资源部门间分配的操作构想。
关键词 土地 部门间分配 耕地保护
土地资源部门间分配是土地利用经济研究中一个经久不衰的主题。诺贝尔经济学奖获得者、美国经济学家佳林·C·库普曼斯说：“经济学是研究‘稀缺资源的最佳利用’的学问”。土地资源由于它的稀缺特征和用途的可选择性，它会流向各种可被选择的用途，并在各种用途上发挥着资源的效率，实现资源的价值，这就是土地资源在国民经济各个部门之间的分配。
土地资源部门间分配必需在以下两个方面发挥作用，即合理分配有限的土地资源和提高土地资源利用效益。土地资源部门间分配应当从国民经济整体的高度，从社会、经济和生态三项效益综合的角度来研究解决。在权衡利弊得失时，既要考虑土地资源部门间分配方案的正面效益，同时也要估计方案带来的负面影响和损失，最终达到充分合理地利用土地资源，不断提高土地资源利用效益的目的。
1 土地资源部门间分配的实质是协调耕地与建设用地的比例关系
土地资源部门间分配是土地资源配置的重要内容，也是土地资源利用管制的核心。由于国民经济各部门对土地功能需求存在差异，加上我国人多地少和土地资源稀缺的特点，我国社会经济发展伴随着土地资源在部门间的分配和再分配。土地资源部门间分配的核心问题是土地利用类型结构即第一和第二、三产业部门用地，也即是农业用地与非农业用地或称建设用地之间的数量比例结构，而农业用地中主要是耕地，所以，一定意义上讲，土地资源部门间分配的实质就是协调好耕地保护和建设用地之间的关系。
从世界经济发展来看，“在经济增长最初阶段，粮食是资本”。世界上美国、加拿大、澳大利亚、阿根廷、巴西等国家拥有充足的耕地生产粮食，为本国的经济发展起步提供了大量资本，而一些人均耕地少的发展中国家，经济发展往往受到作为瓶颈的耕地的严重阻碍。在相对落后的农业社会，土地开发和利用程度是社会发展的重要标志，经济发展越快，土地开发利用程度就越高，但由于生产力水平尚低且处于封闭状态，单位耕地面积产出率是不高的。农业经济发展主要依赖于耕地的开发利用，土地数量的变化呈现出耕地数量扩展递增规律，人口增长和经济发展与耕地数量的增加成正比关系。随着国民经济的进一步发展，农业产值在国民经济总产值中的比重逐渐下降，工业化不但为企业提供了大量的生产资料，而且引起农业生产发生质的变化，使封闭性农业变成为开放性农业，使耕地经营向纵深发展，大大地提高了土地利用率和土地产出率。与此同时，随着工业化、城市化的发展，土地利用类型结构也发生了巨大变化，城市用地规模逐步扩大，农业用地向非农业用地即建设用地转化，其实质是土地资源在各产业间的再分配，由第一产业用地转向第二、三产业用地。在这个过程中，表现出耕地资源数量的减少和质量的退化。农村人口向城市转移，城市人口的增加导致城市用地的扩张，同时引起居民消费结构的变化，对肉、奶、蛋、水果等农产品和工业产品消费量的增加，以及对能源、交通、住宅等各种用地需求量的不断扩大，从而引起了农业产业结构的调整与变迁。工业化过程使大量耕地退出农业，出现耕地非农化现象，并造成日益严重的环境污染，耕地质量退化等生态环境问题。
尽管当今世界上对于土地资源利用与社会经济发展之间关系问题存在着认识上的分歧，但世界上大多数国家和国际性组织对耕地保护问题却形成了统一的认识。如联合国粮农组织关于粮食与农业状况的报告中，要求采取区域规划法管制土地利用，规定农用土地保护区，限制城市盲目发展，并将保护区置于政府的直接控制之下，未经审批不得转为非农利用。又如国际自然资源联盟提出“良田必须留给农业，道路和工厂另行择地建设，不容许占用农业用地，不应再以牺牲农业的利益为代价求得发展。”世界上许多经济发达国家在其初期依靠耕地生产充足的粮食，为其经济发展起步提供了大量资本。当今农业已成为这些国家的重要产业，粮食成为他们的主要输出产品，美国、加拿大、澳大利亚、新西兰、欧共体各国成为当今世界的主要粮食输出国，而发展中国家则多为粮食输入国。农业在美国已成为占优势的产业，尤其是玉米和大豆分别占国际贸易的70%和80%以上，从而垄断了国际市场。美国的农产品输出弥补着不断扩大的贸易赤字。
我国是拥有12亿人口的大国，又是一个土地资源人均占有量的贫国，“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”是我国的国策。在我国土地资源短缺，农业用地尤其耕地的供给极端缺乏弹性，在土地、劳动、资本三要素的“木桶效应”中土地是最小构成因子，我国国民经济整体功能水平受制于土地资源的可协调程度，我国农业增长与发展的速度取决于土地约束被突破的程度。因此，土地资源部门间分配是一个受多因素制约的重大社会经济问题，农业和粮食是世界所有国家的生命线，保护耕地就是保护人类的生命线。保护耕地才能保护工业化和城市化，才能保障国民经济持续稳定地发展。
2 粮食生产与耕地保护
民以食为天。食物是人类生存和社会发展不可缺少的物质基础。一定数量和质量的耕地是粮食生产的物质条件，在土地资源部门间分配时应予以重点保证，尤其是人口众多的社会主义我国立足于粮食自给更是如此。
影响粮食总产量的两项重要制约因素是粮食作物单产和粮食占用耕地面积。根据世界和我国学者研究结果表明，本世纪50年代以前，粮食总产量增加主要是扩大耕地面积，自60年代以来，耕地面积增加对粮食总产量的贡献率有所下降，大约为21%～28%，而粮食作物单产的提高对粮食总产量的贡献率大为上升，达72%～79%，充分说明了科学技术和其他生产要素对耕地资源替代率的提高在粮食总产量增加中的巨大作用。以上分析是就粮食总产量而言的。至于依人均粮食占有量作均量分析结果，却显示出人均耕地对于人均粮食占有量的重大关联性。据有关资料表明，当今世界主要粮食出口国如美国、加拿大和澳大利亚等国人均粮食占有量均超过1000公斤，美国人均粮食为1430公斤，加拿大为1822公斤，澳大利亚为1067公斤。但这些国家粮食作物单产并不高，分别为1470公斤／公顷、1020公斤／公顷、330公斤／公顷。究其原因完全在于上述国家人均占有耕地数量特别多，分别为0.97公顷／人，1.79公顷／人，3.20公顷／人，均远远超过世界平均水平（0.32公顷／人）。而我国虽然粮食作物单产高达3930公斤／公顷，分别为上述国家的2.67倍，3.85倍和11.91倍，可是我国人均粮食量仅有353公斤，只为以上3国的24.9%，19.4%和33.1%。主要原因是我国人均耕地占有量奇少，仅有0.09公顷／人。通过以上分析可知，在作物单产一定水平的前提下，人均耕地占有量对于解决粮食问题有着举足轻重的作用。这就要求我们保护耕地不仅着眼于总量的保持，还要注重人均耕地占有量。要保证人均粮食占有量必须要保持基本的人均耕地占有量。
为了保护好粮食生产物质基础的耕地，除去数量以外，还要考虑耕地质量。没有质量的数量是毫无意义的，也缺乏可比性。一定质量和数量的耕地面积才能保证预期的粮食供应。不同质量的耕地表现等量劳动获得不等量的产品，这是由于劳动自然生产率的差异所致。为此，必须在全国范围内开展耕地及农业用地质量评价工作，借以评定耕地及农业用地质量的等级。这项工作不仅是耕地保护和粮食生产的需要，同时也是我国土地使用制度和土地管理制度改革所要求的。
3 城市化与耕地保护
城市化是现代化的重要标志。城市化结果的一个重要标志是城市数量的增多和城市规模的扩大。城市规模含城市人口规模和城市用地规模。城市用地规模是随着城市人口规模而变化的。根据有关统计年鉴资料[1]，1985年～1992年间我国城市数量由324个增加至517个，共增加193个，年均增速为6.9%；城市人口由25094万人增加到32372万人，共增加7278万人，年均增速为1.58%。市区占地面积由82万平方公里增加到129.9万平方公里，年均增加6.842万平方公里，年均增速6.8%。据国家土地管理局规划司调查数据，我国24座城市用地增长弹性系数1950年～1980年间为1.31，1980年～1995年间为1.91，均超过中国城市规划设计院控制值1.12。
城市建设用地与耕地保护两者之间从表面上来看似乎矛盾不可调和，你增我减，我增你减。诚然矛盾客观存在，但只要将两者纳入统一的土地利用规划系统之中，本着开源和节流的精神，科学地估算各自的需求量，在此基础上通过逐步逼近、综合协调的方法，最终可达到各得其数、综合平衡。在这个过程中，估算城市建设用地规模时，要深入研究城市化水平和城市人口尤其是城市机械增长人口的预测以及城市人口人均用地面积估算，还要立足于内涵挖潜，尽力提高城市中建筑密度和建筑容积率，尽可能地保护足够数量的耕地；在耕地面积预测时，应当很好地研究农产品消费水平和消费人口数量，农作物单产和复种指数预测，非耕地资源的利用和农业立体利用，以及耕地资源替代率等。尽量做到在粮食生产和耕地保护预期水平下，为安排城市建设用地挖掘潜力，最终达到“一要吃饭、二要建设”的要求。首先要保证吃饭，但根本解决吃饭问题尚有赖于科学技术和经济发展。土地资源部门间分配就是要寻求既能保证粮食生产所需足够数量的耕地，又能提供促进国民经济持续发展所需必要数量的建设用地为中心内容的土地资源利用方案，实现社会福利的最大化和土地资源分配的最优
用水平一定的情况下，使耕地数量得到最有效的保护。
4 土地整理与土地资源部门间分配
土地整理是耕地保护的重要手段，也是土地资源部门间分配的重要措施和途径。关于“土地整理”这一专业术语，在国外早已问世，法国在1705年就开展土地整理工作，于1919年3月颁布土地调整法。德国于1834年首先颁布土地整理法，历经100年的时间，至1939年已经整理耕地约300万公顷，占全德国耕地面积的20%，当今德国土地整理的主要任务是农村地产重新调整，包含田地调整、道路建设、村庄更新、土壤保护、水利经济、自然保护、景观维护等项内容。日本于1899年制定土地整理法，结合农地地权改革，开展土地整理重划工作，1949年公布土地改良法，加强农地整理工作。我国台湾地区于1979年实施市地重划，于1980年颁布农地重划条例，广泛地开展土地重划工作。最后应当提及的是前苏联的土地整理，它来源于俄语“эемлеустроǔство”，1958年改译成“土地规划”。早在17世纪初俄国即开始土地整理工作。从1765年起花了30年时间完成了全俄土地资源调查。于1779年在莫斯科建立了第一所土地整理学校。从那时起俄国土地整理工作虽然政权多次变迁而没有中断延续至今。土地整理主要内容是调整土地关系，组织土地利用。土地关系一方面体现为人和物（土地）之间的意志关系，另一方面也体现为人和物（土地）之间的物质关系。意志关系表现为土地占有关系的质的方面，如某块土地归谁所有，归谁使用；物质关系则表现为土地占有关系的量的方面，如丈量土地面积、确定土地权属界线、土地资源的合理分配等。
土地资源部门间分配不仅是在纸上进行，而且要配置于土地之上加以具体落实，这就是要发挥土地整理的组织土地利用的功能，在此基础上实施用途管制，把土地资源部门间分配纳入法制和行政管理的轨道。土地利用可概括为宏观土地利用与微观土地利用。宏观土地利用采用总量分析法，主要研究土地总供给与总需求以及土地供需平衡分析。微观土地利用则采用个量分析法，主要研究特定区域和单位的土地利用配置的设计。宏观土地利用与微观土地利用是土地利用大系统中扩展的两极，既相互区别，又相互依存。微观土地利用是在土地资源总量利用程度规定的前提下，研究特定区域和单位土地资源的最优配置和利用方式；宏观土地利用则是在土地资源既定的前提下，研究土地资源总量的充分利用和均衡分析。土地整理是合理组织土地利用的重要手段和工具，借以保证宏观土地利用和微观土地利用在一定区域内实现。
土地利用总体规划属于宏观土地利用范畴，它仅仅解决土地资源总量供需和概略布局问题。但是还远远不够，上述问题的真正解决尚有赖于土地利用详细规划和土地利用专项规划如基本农田保护区规划、废弃土地复垦规划、田块和渠路整治规划、村庄并点规划、村镇建筑规划、科技园规划、未来农业园规划等。土地利用规划和土地资源部门间分配不可能是一次性的，而是随着社会经济发展而不断修改完善原定规划方案。
* 本文修改稿于1997年2月收到。
注释：
[1]根据《中国城市化及其发展趋势》（陈昌笃）、《地产供给与经济发展》（胡文政）、《中国城市化道路初探》（叶维钧）等文章汇总整理。
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