理性化与再政治化的交汇——中国党政干部制度改革三十年的回顾与分析，本文主要内容关键词为：制度改革论文,三十年论文,中国论文,党政论文,化与论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D262.3[文献标识码]A[文章编号]1003-7462(2008)05-0010-04
中国党政干部制度改革的三十年基本上与改革开放同步，是理性化和再政治化两条路径交汇发展的过程。一方面，从现代人事管理技术的角度看，这是以提高干部能力为核心从而适应现代化建设需要的理性化过程；另一方面，这个过程迄今为止是在加强党的领导的背景下完成的，充分反映了党政干部制度改革的再政治化的特色与本质。然而，“理性化—再政治化”的改革模式下也存在着不容忽视的问题，需要我们深入地进行研究。
一、改革历程的回顾
(一)早期的规范化和改革方针的确定阶段(1978-1986年)。1978年党的十一届三中全会重新确立了马克思主义的思想路线、政治路线和组织路线，把工作重点转到了社会主义现代化建设上来，同时推出一系列的干部制度改革措施：一是在干部政策和干部队伍建设战略方面，确立了干部“四化”方针，废除了领导干部职务终身制。二是在管理体制方面下放干部管理权限，实行下管一级、分层管理、层层负责的管理体制。同时，探索建立不同类型干部的管理办法。三是在干部管理方法上，开始探索考核、考试录用等新的制度，规定了“德、能、勤、绩”四个方面的考核内容和领导与群众相结合、平时考察与定期考核结合的考核方法，试行通过统一考试从社会上成批录用干部，对建立公务员制度进行探索。这个阶段的特点是拨乱反正后，以干部“四化”为核心，探索建立规范化的干部管理制度，提高干部队伍的素质，启用年富力强的、有专业知识的干部。
(二)以政治体制改革引领干部人事制度改革阶段(1987-1989年)。根据邓小平关于改革党和国家的领导制度和推进政治体制改革的要求，[1]328-3291987年党的十三大强调干部人事制度改革的核心是解决干部缺乏分类、管理权限集中、管理方式陈旧、管理制度缺失等问题，并强调实现干部人事的依法管理和公开监督。党的十三大报告指出，推行国家公务员制度是干部人事制度改革的重点，将干部中的行政机关工作人员分类出来，按照法律和规章进行科学管理；建立政务和业务分类制度，政务类公务员由党委推荐、由人大选举产生；业务类公务员则实行常任制，考试录用、岗位管理；党组织的工作人员由党委管理，其他国家机关的工作人员则参照国家公务员制度进行管理。这个时期的干部人事制度改革的特点，是把干部制度改革放到政治体制改革的大背景下进行思考与设计，视野比较开阔，方案也比较有突破性。但是，也正是由于这种大胆的突破超越了中国国情，推行起来难度太大，缺乏可操作性，结果是不能完全实施到位。
(三)停滞时期(1989-1992年)。由于1989年政治风波的影响，干部人事制度改革一度陷于停滞，但推行公务员制度的试点工作并没有停止。1988年国家人事部成立并在审计署、海关总署、国家统计局、国家环保局、国家税务局、国家建材局等六个中央国家机关及哈尔滨、深圳两市进行公务员改革的试点。其主要内容，一是推进机构改革中的定职能、定机构、定编制的“三定方案”，推进职位分类，为建立公务员制度奠定基础；二是按照“公开、平等、竞争、择优”的原则，通过考试的方法录用国家公务员；三是推进由旧的行政干部制度向公务员制度过渡；四是继续推进公务员考核制度的建立。[2]35-401992年党的十四大提出要尽快推行国家公务员制度。这样，推行和建立公务员制度便有了最高层权威的政策支持。总体来看，这一阶段干部人事制度改革的特点是遇挫徘徊，停滞不前。但党的十四大态度明确，也使得建立和推行公务员制度即使受挫却没有流产，最后收到了“柳暗花明”的意外效果。
(四)建立国家公务员制度及“二分框架”的形成阶段(1993-2004年)。1993年《国家公务员暂行条例》(下称《条例》)出台，我国开始形成较为完整的公务员管理的法规体系，公务员管理的主要环节实现了有法可依。在这期间，一系列关于党政领导干部的管理制度也陆续出台，特别是2004年4月，中央颁布《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》、《党政机关竞争上岗工作暂行规定》、《党的地方委员会全体会议对下一级党委、政府领导班子正职拟任人选和推荐人选表决办法》、《党政领导干部辞职暂行规定》和《关于党政领导干部辞职从事经营活动有关问题的意见》等，加上此前中央下发的《关于对党政领导干部在企业兼职进行清理的通知》，统称“5+1”文件。这6个文件的颁布，非常清晰地勾画出中国党政领导干部的管理制度框架，形成了一个相对独立于党政机关干部制度并与之平行的制度。这个阶段的特点，一是开始建立现代公务员制度，尝试与国际接轨，实现干部人事管理的法制化。二是建立领导干部管理制度，形成了党政机关干部制度一党政领导干部制度的“二分结构”，并且以后者更强势、统领整个干部人事制度改革的格局开始显现。
(五)公务员法实施阶段(2005年至今)。2005年4月，全国人大常委会通过《公务员法》。此法界定，凡依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员都被纳入公务员的范畴。从这个意义上讲，《公务员法》的出台是企业事业单位干部分类出局前提下向旧的干部制度的一个回归。从最初将行政机关干部从干部整体中切割出来搞公务员制度，再到包括了党务、人大、政府、政协、法院、检察院、民主党派七类人员的新的分类办法，说明了公务员的范围在扩大，党实现了对干部的统一领导。中国干部制度改革经历着再政治化的过程，即完全体现党管干部特色，与西方政治中立的文官价值体系彻底分道扬镳。
三十年的干部人事制度改革尽管遭遇挫折但没有中断，其根本原因在于旧的干部人事制度流弊丛生，严重阻碍了经济社会的发展，不改革没有出路。
二、充满理性化诉求的改革
纵观三十年改革的历程，笔者认为，党政干部制度的改革是追求效率、全面引入现代人事管理技术的理性化过程。概括起来包括：
一是干部制度改革以提高干部能力为核心，各级各类干部平均年龄大大下降，学历大大提高，政策创新能力和公共服务能力得到很好的改善，组织路线很好地保障了政治路线的贯彻执行。这可从统计数据中得到确证：从2008年初全国31个省(市、自治区)换届的情况看，省级人大、政府、政协领导班子平均年龄比上届下降1.7岁，新进一批50岁以下和45岁左右的年轻干部，年龄梯次结构基本形成；大学以上学历的261人，占96.7％，充实了一批熟悉宏观经济、财政金融、法律和现代科技知识的干部，其中专业背景涵盖了政治、法学、管理、中文、新闻、经济、哲学等专业。人大、政协班子学历层次和文化专业结构也得到进一步改善。[3]县(市、区)一级和乡镇一级也有较大的变化。总体来看，从东部到西部，从中央到地方，一个普遍的趋势是领导干部平均年龄逐步下降、学历逐步提高，职业能力大大改善。
二是开始探索人事管理的法制化。实现干部人事管理的制度化，制定了一套法规体系，考试录用、考核、培训、工资福利、退休等公务员管理的各个环节都实现了有法可依，为人事管理科学化、法制化提供了保障。《条例》颁布后，陆续出台了关于职位分类、考试录用、考核、职务升降、培训、离退休等方面的单行法规，改变了过去依靠红头文件办事的习惯。在机关干部管理方面，已经有了一整套的法律法规体系。《公务员法》出台后，与之配套的法规体系也在逐步健全之中。在党政领导干部管理方面，“5+1”的文件体系基本上把党政干部相关的管理规定覆盖了起来，在选拔、任职、监督等环节都形成了制度。党的十四届三中全会提出的“加快党政领导干部选拔任用等重要制度的改革”的目标基本实现。
三是根据中国国情，开始形成有中国特色的干部分类制度。首先是企业事业单位的一般干部和专业技术人员从党政干部中分离出来，按照相关的管理制度与管理办法进行管理。其次是党政干部逐步分类为党政领导干部和党政机关干部，为根据不同干部的特点实施不同的管理办法奠定了基础。领导干部方面，重要的是选拔、监督、约束，强调的是理解政策、执行政策和制定政策的能力，管理的重点是防止其手中的公共权力被滥用；而党政机关干部更多的是履行岗位职责、为社会提供服务的职业技能，强调管理中的公平与效率。党政干部的逐步分类，为科学管理打下了基础，能够更好地促进两类干部履行职责与使命。
四是功绩制概念深入人心。随着机关“凡进必考”原则的确立，我国已经基本上建立了公平竞争的考试录用制度。作为机关内设机构负责人的中层干部的选拔，也引入竞争上岗的制度。副厅级、甚至正厅级党政领导干部都通过公开选拔的方式产生。考试录用、竞争上岗和公开选拔(推荐)等三大制度体现了中国党政干部制度改革的功绩制精神，业务能力强、群众基础好的干部拥有更多的机会。适才适用、人尽其才正在成为中国公共管理的现实。同时，公务员绩效考核制度的建立与逐步完善进一步推动了人事管理的科学化。
五是“下管一级”管理体制的确立。按照“管少、管好、管活”的原则，各级党委按照“下管一级”的原则大大减少了所管干部的数量。目前，中央管理大约3500名领导干部，比改革开放之初的大约8000人已有非常大的改变。[4]减少管理层次、压缩管理人数，“管少、管活”就有了保障。同时，下级党委因为拥有更多的人事权其积极性大大调动起来，管人与管事能较好的结合。
六是初步建立了干部的流动机制，实现领导职务能上能下。党政干部制度改革力度加大，竞争上岗、公开选拔、交流与轮岗、辞职等措施打破了领导干部职务终身制，淘汰了一批老化、不称职、群众基础不好的干部。流动机制的建立保证了干部队伍的活力，也保证了年富力强的干部走向领导工作第一线。流动机制中包含着竞争激励机制，提高了干部的素质、调动了干部学习的积极性、增进了干部队伍的活力、预防了腐败。
七是打破了干部管理的神秘化，增进了干部管理的公开性与透明度。党政领导干部考察预告制、干部任前公示制、民主推荐、公开答辩、民主测评、届中和届末考核等等，充分保障了人民群众在干部工作中的知情权、参与权、选择权和监督权。同时，加强了党委用人方面的集体决策，引入票决制，党委集体决策，防止书记个人或书记办公会决定干部任用的弊端。更多的人参与干部的选择与监督，是党内民主和社会民主扩大的体现，以前“第三梯队”建设中的神秘化倾向不复存在。
三、由去政治化到再政治化的改革
党政干部制度改革的初期，政治化并没有成为一个问题。1980年邓小平在第一次关于政治体制改革的讲话中，既有技术改进上的考虑，如减少兼职确保领导干部深入做好工作，减少副职以提高效率，消除官僚主义；也有理顺体制的考虑，如分散权力以防止个人专断，充分发挥集体智慧，发扬社会主义民主。但是，邓小平讲话触及到一个实质性问题，即党政关系。1985、1986年邓小平再次提出，要解决“党政不分、以党代政”的弊端。1987年党的十三大报告提出了党政分开的思路。
党政分开对党政干部制度改革来说意味着一个去政治化的走向：一是党管干部的权限将有相当大的调整。在这里，“党管干部”被界定为直接管理政府组成人员，中央所管干部的数量将大大下降，估计为300名左右。二是政府机关承担公务员管理的责任。政府职能部门副职领导以下的业务类公务员由政府机关自己管理，做到“管人与管事相结合”。这个去政治化的思路接近西方“两官分途”的分类价值，即政务官承担政治与政策责任，而业务官承担业务责任，建立相对独立于执政党之外、有国家化倾向的文官体系。
1989年的政治风波促使上上下下都进行了反思。1993年颁布的《条例》对激进的去政治化倾向作了修正。体现在职位分类方面，公务员被分类为领导类职务与非领导类职务，而不再是政务类与业务类。这种分类方法与党的十三大所设想的政务类的概念完全不同，党管干部的范围大大扩展了，更重要的是其中所蕴含的政治意义的转变，即从去政治化的方向中返回既定的干部管理的政治逻辑。体现在纪律方面，严格禁止国家公务员参与旨在对抗政府的抗议示威活动。政治纪律的约束说明了，党政干部制度改革重新走上政治化道路。然而，彻底摆脱去政治化影响、使党政干部制度改革向党管干部的政治逻辑全面回归的是2005年颁布的《公务员法》。
一是在概念上，“公务员”取代“国家公务员”，公务员的范围被重新界定。这个变化不容忽视。“国家公务员”无法覆盖党务、法官、检察官等新的组成元素，而公务员范围的扩大是整体上规范党政干部队伍、对干部统一管理的需要。公务员法所要建设的是一支由党领导而不是国家化的公务员队伍。
二是“党管干部”原则被写入公务员法。党管干部获法律地位，是历史和现实交汇、碰撞、摩擦直到最后被理顺的结果。把一个事实上客观存在了近一个世纪的政治现实变成法律，也算是实至名归，由靠“红头文件”管理干部转变为靠法律手段，也算是历史的进步。
三是突出了干部“管理权限”的概念。在公务员法中，“按照管理权限”的规定多达八处，分布在公务员管理的各个核心环节和重要方面。这些规定表明，党不仅要直接管理重要干部，还要全面落实在干部管理中的各个重要环节。
经历了“去政治化—再政治化”的循环，党政干部制度改革在导入现代人事管理技术并对管理方法改造后，由终点回到了起点，即从加强党的领导开始，发展到现在党的领导法律化的实现。
四、问题与展望
中国党政干部制度改革已有三十年的历史，技术上理性化和制度上再政治化的模式其效果究竟如何呢？从组织路线为政治路线服务的角度看，政治路线是党的事业的大局，是党和国家政治生活的总目标，而作为干部人事政策的组织路线则是实现总目标的工具和手段。组织路线有没有很好地服务于政治路线呢？改革开放以来，中国的经济与社会发展取得了巨大的成就，国民经济总量及人均GDP都有了飞速的增长。1979年，农村人民公社每人平均从集体经济分得的收入为83.4元，城市全民所有制职工平均工资为705元。而到了2006年，农村居民人均纯收入3587元，城镇居民人均可支配收入11759元。[5]中国的综合国力持续提升。在这样的事实面前，我们认为，党的组织路线是正确的，干部“四化”方针是成功的，一支年富力强、知识水平高、专业能力过硬的党政干部队伍很好地满足了现代化建设事业的需要。
但是，必须看到，中国党政干部制度还存在着诸多的问题。腐败顽疾久治不愈，已经给社会的和谐稳定带来了极大的隐患。在我们充分肯定党政干部制度改革成就的同时，也必须反思一下“理性化—再政治化”的改革模式，我们究竟在哪些方面需要改进？是局部的还是整体的、是技术的还是制度的？从技术上看，通过竞争性考试和公开选拔等机制创新遴选优秀人才，不再成为严重问题。贪污腐败的领导干部乃至机关干部，所缺少的并不是专业技能及文化知识。因此，从制度上寻求突破的契机，改进与完善的空间依然是比较大的。
党的十七大报告给我们指明的方向，一是优化管理技术；二是扩大民主；三是加强监督。这三个方面既包括了技术层面上继续探索新的选人、用人办法，也包括在制度层面如何扩大民主、加强监督的问题。既然管理技术的理性化已经充分发掘利用，那未来中国党政干部制度则必须会从制度层面取得突破，赋予再政治化一个新的内涵。
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