村民自治：农村两委关系的解析视角，本文主要内容关键词为：视角论文,村民自治论文,两委论文,农村论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、前言
何谓两委关系？农村两委关系是指村民自治实施过程当中村党支部与村民委员会之间的关系。那么，村民自治政策制定者在两委关系问题上作出了什么样的政策安排呢？这种安排在实践当中的运作情况又如何？它会产生什么样的政策后果？这些问题，将构成本文研究的主要内容。
农村中的村党支部与村民委员会是村庄众多乡村组织中的两个最为主要的活动主体，是村庄政治舞台上的两个最主要的权力组织载体。村党支部是中国共产党在乡村最基层的组织形式，一方面要受制于《中国共产党章程》，另一方面又要受《村组法》的规范与约束；而村民委员会则是村民自治政策的直接产物，因而主要依据《村组法》行事。那么，在村民自治条件下，这两个权力中心谁主谁次？谁又能体现村民自治的真实意图？这里首先涉及到村民自治中的一个核心问题，即村民自治中的自治主体问题。崔智友认为，现在对村民自治中的自治主体有三种不同的认识，一种意见认为，村民自治的主体是村民个人，村民自治就是一个或几个自然村的村民自己组织起来办理自己的事务；第二种意见认为，村民自治的主体是村民委员会；第三种意见则认为，村民自治的实质是以村为单位的“村自治”，在法律上，实行自治的“村”应当是“村民自治”的主体。[1]
徐勇则认为，村民自治的主体是农村的人民群众，而不是地方，因而反对将“村民自治”与带有地方自治性质的“村自治”相提并论。如果“村民自治”等同于“村自治”，那么，就无法理解村民自治过程中党的核心领导作用。而村民自治与村自治的概念差别还关系到实行村民自治过程中的一系列重大问题，如国家的高度集中统一领导与人民群众的自治权、乡镇政权与村民自治、村党支部和村民委员会、村的政务与村务之间的关系等。[2] (P15-16)
王禹对徐勇上述观点则不以为然。他认为，村民自治的地域范围是村，即按自然村落划分的居住单位，自治的主体是居住在农村的村民。村民自治是村民的一种权利，村民通过集体的形式来行使自治权，村民自治的实质是村自治，因此，村民自治与村自治的概念是一致的。[3] (P53-54)
笔者认为王禹的观点言之有理。村民自治实际上就是村自治，1)从自治主体上讲，村庄自治的主体不是抽象的“村庄”，也一定要落实到一定的人和组织。这与村民自治并无二致；2)从自治形式上讲，自治不是无组织的自治，村民总是要组织到一个组织结构当中，并通过组织来行使自己的自治权。无论是村民自治还是村自治，都是有组织的自治；3)从自治内容上讲，民主决策、民主选举、民主管理与民主监督是自治的基本内容，脱离开这些基本内容，就无所谓自治。村庄自治也不例外。4)从自治性质上说，村民自治与村庄自治均趋向于促进乡村社会自主性的不断生长。因而，如果仅仅从党的核心领导作用这个角度来看待村民自治，那么就难免会有削足适履之嫌。即使从村民自治的法律规定来讲，村民自治的真实含义也体现着村民的自治主体地位，而村民委员会则是乡村基层自治性群众组织，是村民行使自治权力的组织载体，而最终目标是全村村民依法有权管理与自己切身利益相关的全村的公共事务和公益事业。一切违背这个政策原则的政策设计与政策运行都将可能偏离村民自治的实质。
因此，在确立了村民自治的自治主体之后，我们再来面对农村两委关系问题，可能就会显得游刃有余。那么，农村两委关系的政策设计与政策运行究竟如何？是否违背了村民自治的基本的政策原则？我们有必要来具体讨论之。
二、两委关系的政策设计
无论是民主取向还是治理取向，村民自治的政策设计并没有脱离开中国的宏观政治构架——中国共产党的领导核心问题。在村民自治实行前的很长一段时期里，乡村社会一直实行党政合一体制，实行党的一元化领导。可是，政府在架构具有民主性质的村民自治制度时，不得不要面临党的领导核心与村民自治权利相互关系的问题。换言之，政府一方面想推进国家民主化，一方面却又要考虑政党政治因素，或国家有效控制乡村社会的因素。
《村民委员会组织法》第2条规定，“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议”。第4条规定，“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村民集体所有的土地和其他财产，教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境”。可见，法律明文规定，村民委员会是基层群众性自治组织，行使村民自治权。可是，我国由于实行的是中国共产党领导下的多党合作的政党制度，因此，从中央到地方乃至基层，都要坚持中国共产党的领导。这种基本的政治安排必然要反映在国家政治生活当中，并体现在各种政策运行中。《中国共产党章程》第32条规定：“街道、乡、镇党的基层委员会和村、社区党组织，领导本地区的工作，支持和保证行政组织、经济组织和群众自治组织充分行使职权。”1990年12月13日，中共中央关于批转《全国村级组织建设工作座谈会纪要》的通知，提出要“加强以党支部为核心的村级组织建设”，“把村党支部进一步建设成为坚强的、充满活力的领导核心”。[4] (P124-126)即便是《村民委员会组织法》，它也明确规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用”(第3条)[5]。随后，在1999年2月13日颁布的《中国共产党农村基层组织工作条例》第2条指出：“农村党支部是村各种组织和各项工作的领导核心”。中国农村党支部一向被认为是“党在农村全部工作和战斗力的基础”，扮演着农村各种组织和各项工作的“领导核心”的角色。而且在后来的历次全国党代会的政治报告中，党中央特别强调农村基层党组织的领导地位。比如党的十四大报告就指出：“党的基层组织是党的全部工作和战斗力的基础。各级党委要采取得力措施，努力把基层党组织建设成为团结和带领群众进行改革和建设的战斗堡垒。农村要进一步搞好以党支部为核心的村级组织建设。”[6] 而后党的十六大报告又重申了这个观点：“扩大基层民主，是发展社会主义民主的基础性工作。健全基层自治组织和民主管理制度，完善公开办事制度，保证人民群众依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督。完善村民自治，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制”，并要求“加强以村党组织为核心的村级组织配套建设，探索让干部经常受教育、使农民长期得实惠的有效途径。”[7]
由此，与村民自治实行以前党的一元化领导体制形成反差的是，这样的政策安排导致了村庄二元权力结构[8] (P197-199)的形成，并继而派生出村庄公共职能的分割问题。为解决这一问题，协调好农村两委关系，政府的策略无疑倾向于将村民委员会置于党支部的领导之下，使党支部成为政治上和法律上的权力中心，赋予党支部在村级政治中具有不可挑战的“领导地位”，以实现党对乡村社会的政治领导与国家控制。这种村庄权力结构安排，笔者称之为“鸟笼型村民自治”模式，即从权力结构上论，村民自治权力的行使以党支部领导为边界，村民自治权服从于党的领导权；而从组织结构上看，党组织(党支部)高于村民自治组织(村委会)。这种模式可以说是我国政府政治系列中党政关系在乡村政治中的一种投影与延伸。
“鸟笼型村民自治”模式是政府主导力量在村民自治中的一种集中体现。这是因为，作为基层政权有机组成部分的村党支部，一方面是党自身的组织网络中处于末梢地位的一个因子，必须接受上级党组织(乡镇党委)的垂直领导，必须扮演国家行政机构的角色，行使国家行政权力，对村庄公共生活进行政治领导，因此它承载了几乎所有上级下达的任务，即所谓“政务”，如计划生育、征兵、征购粮食、收缴税费等；另一方面，党支部在乡村场域中处于权力的核心地位，必须实现其政治领导权，因此也就不可避免地要干预村委会工作，损害村民自治权。乡村党支部的嵌入，将国家政权与乡村社会联结起来了，为国家控制乡村社会提供了一个有效的管道。通过这个控制管道，“国家不是缩小了在农村的控驭范围，而是改变了对村落的控驭方式……国家不想管的事可以不管，想管的时候随时可以管起来。”[9] 基于政府的这种政治安排，政府主导村民自治政策运作的特性也就凸现出来了。因此，“鸟笼型村民自治”模式实际上未能实现政府在村民自治政策设计时试图通过非行政化途径来达成乡村社会“尤为而治”的初衷。乡村政治不仅依然未能改变其行政依附性的特征，反而在事实上新增了乡村场域中党支部与村委会的紧张关系。
乡村场域中两委关系的紧张导源于各自权力的来源。村党支部的权力来源是自上而下的，即来源于上级党委与政府的授予，因而是一种国家行政权力；而村委会的权力来源是自下而上的，即通过乡村大众制度性的选举途径而获得的一种自治权力。因此，两委关系的实质是国家行政权力与村民自治权力的关系，是政务与村务的关系，是国家和农民的关系。与此相应，两委冲突的实质也就是行政权与自治权的冲突，政务与村务的冲突和国家与农民紧张关系的外显。[10] 然而，两委关系无论如何紧张，都无法改变党一村二的制度性位序排列，这是政府主导下的政策设定的必然结果。因而如果说两委关系的紧张与冲突已经被看作是村民自治制度安排中的一种政策缺陷，这必然是制度结构使然，也应当为当时的政策设计者所预见。事实上，当时的政策设计者确实预见到了两委关系冲突的可能性，并试图通过政策文本的明文规定来化解两委间的矛盾，明确要求村委会必须自觉接受党支部的领导以维护党支部在乡村政治中的领导地位，同时也要求党支部“支持保障”村委会能够直接行使民主权利。但是，政策文本的规定往往过于宏观和抽象，仅仅原则性地规定了两委上下级的权力关系，实质上牺牲了村民自治的利益。这种政策缺陷为村民自治在实际运行中遗留下了许多弊端。有学者指出，即使村委会选举是自由的、公平的和竞争性的，其所产生的不过是村党支部的一个下属机构，更不用说它能享有不受乡镇政府干预的自治权。[11] 于是，人们为弥补这个政策缺陷试图寻找一个适当的政策补丁，比如“两票制”、“一肩挑”以及“一制三化”等实践模式便应用而生[8] (P81-82)。然而，无论是上述的何种政策补丁，它们都没有能够跳出“鸟笼型村民自治”模式的基本框架，因而不仅在理论上抑或在实践中产生了强烈的不适反应，而且于事无补。
总之，村民自治被设定在党的领导下运作。党章第32条规定，村党组织“领导本地区的工作，支持和保证行政组织、经济组织和群众自治组织充分行使职权”。村党支部是党在农村居于核心领导地位的基层组织，主要行使政治、思想、组织领导职能。而在农村社区，这个小社会同样具有政治、经济、文教、治安保卫等工作，并相应地设置了村民委员会、村经济联合组织、共青团、妇联、民兵连等等机构，党和政府担心倘若在农村缺乏协调领导核心，恐不利于党对乡村社会的控制。[12] (P43-49)因此，在政策设计中，仍然坚持了党在乡村社会的领导地位。1998年11月颁布实施的《村组法》第3条规定，“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”而紧跟其后的《中国共产党农村基层组织工作条例》(1999年2月)则进一步明确规定了村党支部的主要职责。由此可见，在中国，所谓的村民自治实质上是党领导下的村民自治，是党的一元领导下的多层次分权治理模式[13] (P18)。
三、两委关系的实际运作
由于《村民委员会组织法》与《中国共产党农村基层组织工作条例》等政策规定过于原则和抽象，对村党支部“领导核心”的权力范围和村委会自治的权力范围划分不明，导致“两委”的冲突加剧。在党支部与村委会关系的问题上，实践中存在着两种错误倾向：一是有的村委会片面强调自治而不要党支部领导。另一种倾向是有的村支书片面强调党的领导，以党支部委员会代替村民委员会，干预村民自治范围内的事情，使村民民主选举产生的村委会无法独立开展工作，相互拆台。[14]
实际上，许多调研结果表明，第二种情形是中国乡村政治的常态与主流。胡荣就曾直截了当地指出，对村民自治的威胁之一来自地方的党组织，因为村委会是在村党支部的领导之下开展工作。不少地方出现乡党委和村党支部操纵选举的情况，有的地方则党支部成员与村委会成员交叉任职，选举产生的村委会主任往往同时兼任村党支部书记或副书记。从短期来看，情况并不乐观。因为地方官员的抵制和党支部的干预都会使村民自治大打折扣。[15] (P6)
目前关于村委会与村党支部的关系走向，主要有三种论点：其一，村委会需在党支部领导下工作，由基层党支部发挥核心作用，村委会越发展，村民的民主意识越强，越要强化党支部的领导。其二，党支部与村委会可以是“一套人马，两块牌子”，同时发挥党支部的领导作用与村委会自治作用。组织设计是党支部副书记兼任村委会主任，保证党的“领导”与村民“自治”的结合。其三，实行村自治，削弱党的领导，“村民自治”与“党的领导”具有相互矛盾的关系。[16]
尽管如此，从现实来论，第一种两委关系模式是党领导型的村民自治模式，是为国家的制度设计所推崇的；而第二种模式则是第一种模式的变异形式，并未脱离开党领导的轨道；第三种模式实质上并未真正出现，在实际中个别村的村强党弱的权力结构模式也仅仅是因人的个性、权威、社会资源等禀赋而异，在现行制度框架内是不可能成为可接受的一个模式，因为，一如前文所言，它的存在并不为国家设计的村民自治政策所允许。
村民自治实质上是党领导下的村民自治，是党的一元领导下的多层次分权治理模式。这种“一元多层分权”模式是国家从来都没有试图放弃或削弱党对乡村社会领导权力的表征。实际上，在实践中，各级党委和政府也把村级党组织作为在乡村社会贯彻落实其政策和意志的主要依托组织。[13] (P18)这是因为，一方面，村党支部是基层党组织，是乡镇党委的下级组织，按照党的章程的规定，党的组织原则实行民主集中制，其基本原则之一就是，党的下级组织服从上级组织，必须坚决执行上级组织的决定；另一方面，尽管党章规定，党的基层支部、支部委员会由党员大会选举产生，选出的书记、副书记应报上级党组织批准，但是，在实际运作当中，村党支部的书记与副书记的人选主要是由乡镇党委确定，具有自上而下任命的性质，而所谓的基层选举更多的是徒具形式而已。姚锐敏等人2001年与2002年间的问卷调查显示，在确定村支部书记人选方面，认为上级党委具有决定性作用的人数占被访者的55％，认为全村党员起决定作用的为36.5％，而认为全体村民起决定性作用的则仅为7.25％。[13] (P273)当基层党组织的干部主要由上级党组织来任命、基层党组织的工作又要听命于上级党组织的时候，我们没有理由怀疑乡镇党委与政府依托村党支部的作用与力量贯彻其政策与意志从而达到控制乡村社会的企图与能力。姚锐敏等人的问卷调查还显示，面对“在上级政府的利益与村民的利益发生矛盾时，党支部通常会维护哪一方的利益”的问题时，回答“维护上级政府的利益”者为78.37％，而回答“维护村民的利益”者仅为13.51％。[13] (P272-273)这说明大多数人将党支部看作是上级政府政策的执行者与利益的维护者。但是，在回答“在上级政府的利益与村民的利益发生矛盾时，村委会通常会维护哪一方的利益”这一问题时，肯定前者占45.62％，肯定后者则为50.25％。[13] (P273)这说明更多一些人相信村委会是村民自治权力的行使者以及村民利益的维护者。
党领导下的村民自治模式的法理设定为村党支部领导乃至控制村委会提供了合法性基础。因此所谓的两委关系，应表述为党支部领导村委会的“上下级关系”。无论是“一肩挑”机制，还是“两票制”，甚或是如上述的“一套人马，两块牌子”的模式，都是建立在村党支部领导村委会的最为基本的现实基础之上的。
然而，两委关系的这种法理设定与具体实践给后选举时代的乡村治理带来了一种可以预想得到的后果。这种后果集中反映在“村民自治”与“党的领导”的相互矛盾之中——“村民自治”呼唤村民自治权力，而“党的领导”强调领导与控制权力。矛盾的焦点最终集于两种权力的行使者——村委会与党支部的关系之上。村委会所行使的权力来源于村民基于社会契约原则的授予，而村党支部的权力来源更多地表现为政府主导性质的自上而下的赋予。这里便产生了一种明显的权力来源的冲突，即自下而上的自治权与自上而下的领导(控制)权的冲突，或者说是社会权力与国家权力的冲突。难怪有人指出，乡村两委矛盾很大程度上也是乡村关系不协调的一种折射。[17] 即便党支部成员由村庄内党员选举产生，不存在乡镇党委任命因素(事实上这一点并不改变村党支部行使国家权力的性质)，这里也将产生权力冲突，即村庄内人口比例占少数的党员(我们的调研显示，村里党员数占到全村总人口数的10％左右)授权与村内大多数人(选民)授权的矛盾。简言之，就是少数人授权与多数人授权的冲突问题。
制度缺陷应该要由制度来补救。然而，国家法律却在关于村党支部与村委会的职权界线上规定得模糊不清，因而容易引起两者权力之争。例如，上文所提及的《中国共产党农村基层组织工作条例》第9条所规定的村党支部主要职责之一是“讨论决定本村经济建设和社会发展中的重要问题。需由村民委员会、村民会议或集体经济组织决定的事情，由村民委员会、村民会议或集体经济组织依照法律和有关规定作出决定”。但究竟何谓由党支部决定的“重要问题”，什么又是村委会等其他组织决定的事情，尚缺乏明确且具体的界定。另一份党的文件——《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》(1998年6月)——也提到：“凡属村务管理的重大事项以及农民关注的热点、难点问题的处理，都应先召集党员大会讨论，再分别提交村民会议或村民代表会议讨论，征求党内外群众意见，按大多数人的意见实行民主决策。”这里所谓的“重大事项”以及“热点、难点问题”都具有较大的主观性，而无明确的权力界限。这种语焉不详的法理规定，难免要引发两委在村级公共权力分配上无穷尽的政治纷争。
即使在冲突的两委关系中，村党支部一般总能寻求到乡镇党委与政府的支持。景跃进就曾指出，“在两委关系的矛盾与冲突中，乡镇不是一个独立的仲裁者，相反是这场游戏中倾向于与村支部结盟的一个玩家。”[8] (P238)因此，在这个意义上，更多的人将村党支部视作国家代理人，而将村委会看成村庄当家人。[18] 获得上级组织的支持，是村庄内部权力争夺战中起决定性作用的筹码。村党支部与乡镇的结盟有着悠久的历史渊源，在传统管理模式中结下了很深厚的私交，并且在后来的村民自治实践中由于受到村庄人事安排的挑战、行政管理任务落实的需要以及利益连带关系，甚至更主要的是乡村权力结构的一贯性，两者关系具有了不可逾越的亲密性。而这种亲密性恰恰排斥了村委会的法理地位，甚至将村民自治看作一个“外来的危险变量”，是对“乡村权力结构复合体”的一种“颠覆和挑战”。[8] (P238)
正是由于党领导的村民自治的制度设定及其法理缺陷，也由于上级组织与村党支部因历史与体制原因所结下的天然同盟，不管权力冲突有多么激烈，两委关系除开极少数例外一般总是以党支部所行使的国家权力战胜村委会所运用的自治权力而告终。
姚锐敏等人的问卷调查显示，完全同意“如果党支部对村里的事务没有最终决定权，党支部的领导就是一句空话”的人数占被访者的32.5％，基本同意为40.12％，两者之和为72.62％。而在“您认为目前党支部事实上是不是村里的领导核心”问题上，肯定回答者占77.5％。[13] (P267-268)这项针对乡镇干部、村党员、非党员村干部以及普通群众等四个被访对象的调研显示，绝大多数人认为，在农村社区，村党支部占据着乡村政治舞台上的领导核心地位，村支部书记仍然是村里实际上的最高权力人物[9] (P269)，而进一步地询问“村委会可否代替党支部的作用”时，否定回答占到92％；在两委仅能保留其一的假设情形中，选择保留党支部的占67.5％，而选择村委会的只占31％[13] (P271-274)。调研结果显示，大多数被访者仍然习惯于乃至倾向于党一元化领导的乡村传统管理模式。
那么，具体到党支部对村委会的控制方式，我们认为，控制方式主要有以下几个方面：一是对村委会选举的控制，如党支部通过介入选举机构、介入选举的提名、党员干部直接参选或交叉任职以及吸纳非党员村干部入党等方式进入村委会并最终控制村委会的目的。二是依据获致重大事项决策权的方式干预村民自治，如对村规民约制定权的统揽将党的路线、方针、政策贯彻其中，合法性地将其转换为村庄民主管理的主要内容。三是利用党的组织优势与资源，通过对村委会党员干部的教育与管理，达到控制村委会的目的。四是通过对村民会议或村民代表会议的机构设置与控制，实现其对村委会决策与管理的限制与监督。五是直接掌管村庄经济大权与财政大权，以此干预村民自治。
一般来论，两委干部主要是由村庄内部的成员出任(少数情况下，村支部书记是由上级党组织从村外下派而来)，因此表面看来两委关系是村庄内部的权力分配问题，似乎是村庄内部事务，但实际并非如此简单。由于村党支部主要运用的是国家权力，它实际上将本属村庄内部的事务外溢化了，将国家权力引进了村里，导致了国家权力与村民自治权力的直接冲突。这种权力结构的创设与客观现实为党和政府的意图得到实现、政策得到执行起到了积极作用，但是却损害了村民自治权力的行使，抑制了乡村社会自主性的发育。
可见，村党支部对村委会的控制具有了政府主导的性质，它既有积极意义的一面，同时更有消极意义的一面。
四、结论
村民自治的政策原则在于如何促进乡村社会自主性的进一步成长，可是，在政策设计过程中，基于法理精神与政策原则而产生的村委会与政府出于国家对乡村有效控制的目的而延续下来的村党支部构成了一组难以平抑的矛盾。是让自主多一些，还是让控制多一些，在政策设计当中必须确立下来。这使得政府陷入了两难困境：如果让自主多一些，政府就会失去对乡村社会的部分乃至全部控制；而让控制多一些，则无疑要牺牲乡村社会的自主性。利弊权衡的结果是，拥有政策制定主动权的政府选择了控制为上的策略，并希冀在国家控制与政府主导下推动乡村社会自主性的发育与成长。这个策略的具体表现就是在村民自治条件下，使村党支部与村委会这两个权力中心得以并存，并为它们在乡村权力结构中的地位作出明确规定，这就是“党一村二”的权力位序排列结构。这个结构，我们称之为“鸟笼型村民自治”治理模式。村党支部好比是母体与胎儿相连的脐带，把国家权力与基层自治权力链接起来了。政府通过这根脐带将国家行政嵌入了乡村社会。这样的政策设计无疑要在一定程度上抑制乡村社会的自主性，因而与村民自治的政策原则相违背。
“鸟笼型村民自治”治理模式的政策设计，必然要导致实际政策运作当中的两委冲突与矛盾。来源不同的两种权力在村庄内部交锋。而较量的结果更多地体现了“鸟笼型村民自治”治理模式的设计意图。
经验研究表明，村党支部通过1)对村委会选举的控制；2)对村庄民主管理的干预；3)对村委会党员干部的教育与管理；4)对村民会议或村民代表会议的机构设置与控制权的掌控以及5)对村庄经济大权与财政大权的直接掌管，实现了其对村民自治的绝对干预，并相应地达到了政府主导乡村社会的目的。
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