农业保护政策：国际经验与中国现实，本文主要内容关键词为：中国论文,现实论文,经验论文,政策论文,农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、农业保护政策的由来
现代经济活动中配置资源和分配产品最有效的方式是利用价格机制。相对价格作为一种引导信号，既由资源或产品的供求所决定，也可以调节这种供求。一旦人为干预价格的形成，就为当事人提供一种错误的信息，使当事人的活动和努力朝向相反的方向。我们把这种政策干预视为政策扭曲：政府使用强制政策手段，人为地将生产要素和产品的价格偏离市场均衡的水平。
从农业政策的扭曲来看，一个明显的事实是，几乎所有的发展中国家的政策都倾向于对农业的剩余进行剥夺；而在发达国家，则倾向于对农业进行补贴（01son,1996）。或者说，发展中国家的农业政策是对农业征税的政策，发达国家的农业政策是补贴农业的政策。在征税的场合，农民从事生产活动、出售农产品所能获得的收入低于按照市场原则情形下所应获得的；在补贴的场合，农民生产、销售活动的收入高于按照市场原则所应获得的。
既然对农业征税的政策和对农业进行保护的政策都是扭曲的政策，其对于农业发展的实际效果，固然会在短期内或表面上达到某种政策初衷，如在发展中国家达到了从农业转移资源的目的，在发达国家达到了保护农民收入的目的，但归根结底会伤害国内的农业发展，也会造成对世界经济的不利后果（Cai,1996）。
政策不是中性的，即不会是对所有人、所有集团一视同仁的。因此，预期会受到一种政策影响的个人或集团就会千方百计影响政策的制定，目的是使政府选择的政策对自己有利。哪些人或哪些集团最终对政策制定的影响力大，取决于他们的谈判地位。具体到农业政策的选择，与之相关的至少可以划分为两个大的利益集团，一个是作为农业生产者的农民，另一个是非农产业的生产者暨农产品消费者。
我们首先要明确的是，政治家或政策制定者在实施一项政策或取消一项政策时，是如何权衡得失的。在经济学中，政府或政府的人格化代表政治家（官员）也是与生产者、消费者等相同的一个经济当事人，也有自身的利益最大化目标。政治家或决策人所提供的服务是政策等公共产品，只有在其职位上，他或她才能实际提供这种服务。所以政治家或决策者的利益目标是执政机会的最大化，即尽可能得到人民或社会的支持，使自己的在位时间尽可能地长。对于这个利益目标来说，他们所提供的服务可能起积极的作用，可以视作政治家在政治市场上的收益，但某些政策可能对其利益目标起消极的作用，则构成政治家在政治市场上的成本。显然，为了达到利益最大化，政治家力图提供这样的政策，使其政治成本最小，而政治收益最大。
政治家实施一项政策的成本和收益可以用由此政策所导致的支持票数的增减来反映。由于很少有哪种政策可以同时取悦于所有的利益集团，所以一项政策的出台，总是会一方面得到一些集团的支持，另一方面受到一些集团的反对。这种政治上的支持或反对，反映在政治过程中，就是前者以投支持票的形式支持该政治集团的继续在位，构成这项政策的政治效益，后者以投反对票的形式反对该政治集团的继续在位，构成这项政策的政治成本。
政策实施中的成本和收益，并非仅通过支持或反对票数得以反映。事实上只要在位的政治集团具有竞争者，或面临着潜在的替代者，他们就会在乎这种成本和收益。既然政治家提供政策的激励取决于他们由此得到的相对支持或反对，那么，在一个贫困的国家里，农民人数众多，为何剥夺农业的政策倾向占主导，而在农民人数大大减少的发达国家里，保护农业的政策倾向又占了主导呢？我们接下来就要解释为何会形成这个“数量悖论”。
一个社会中的利益集团对于特定政策的支持或反对，要想变成对政策的实际影响，必须通过一定形式的行动才会发生，这就是所谓的集体行动（01son,1980）。与个人行动不一样，集体行动要取得成功则需要相应的条件，即在采取集体行动的集团内部要达到认识和行动的一致。要达到一致，首先需要沟通和交换意见。为此，居住的集中程度和通讯联络手段就是至关重要的。其次需要有足够的激励。为此必须使“免费搭车”现象减少到最低程度。现实中，人数上占优势的利益集团，恰恰在这两个条件上占了劣势。集团规模越大，沟通的难度越大，越难避免“免费搭车”的现象。
具体来说，在不发达的经济中，农民占人口的比重最大，然而却居住相当分散，沟通、联络要更强地依赖于通讯手段的发展，而不发达的重要特点之一又恰恰是交通、通讯手段的落后。另一方面，要使诺大的人口形成集体行动，意味着当某些人出面进行组织活动时，他们个人要承担活动成本和不成功的风险，一旦成功却要与整个集团分享收益。所以，贫困经济中农民的集体行动十分困难。面对不利于农业的发展战略和扭曲激励的农业价格政策，农民表现出束手无策。
相反，贫困经济中城市工业企业家和城市居民虽然占人口的较小比重，但他们的组织能力较之农民却强得多。这些利益集团居住集中，联络便利。由于规模较小，免费搭车的现象不如在农村那么严重。此外，城市居民的集体行动也最容易对政策产生影响，因而他们具有较强的游说能力。另一个原因是，贫穷经济中食品支出占生活费用支出的比重很高，为了保持工业发展的低成本，工业企业家希望维持农产品低价格，而领取低工资的城市工人，也不能忍受食品高价格。
在富裕经济中，农民人数大大减少，城市人口比重提高；农村的交通、通讯条件也改善了，农民组织集体行动的成本相对降低，免费搭车的程度也相应减低。这时，农民组织起来对政策施加影响的能力就增强了。更重要的是，随着经济发展和人均收入的提高，城市居民生活费用支出中用于食品消费的比重大大降低，因而无论是工业企业家还是普通城市居民，对于食品价格提高不再给予过分的抵制。因此，对农业征税的政策有可能转变为对农业进行保护的政策。
以上仅仅是从集体行动的特点出发解释所谓的“数量悖论”，要解释在贫困国家和富裕国家实际发生的政策偏向，还需要考察不同利益集团在不同经济发展水平上寻求政策支持的利益动机。如果在贫困国家实行歧视农业的政策使非农利益集团所得高于农民所失，或者在实行保护农业的政策使农民所得高于非农利益集团所失，则可以令人信服地揭示出不同经济中所具有的游说激励类型。一项最近的经济研究，恰恰揭示出这样的现实（安德森、速水，1996）。
在富裕国家与贫困国家中农业政策会产生不同激励效果的原因，在于两种类型的经济具有的一些十分不同的特征。第一是消费类型的不同。在贫困国家，农产品消费占家庭支出很大的比重。而在富裕国家，该比重则小得多。相反，在后一场合，制造业产品和服务等非贸易品占绝对多数的比重；第二是农业在产出和就业中所占地位的不同。贫困国家中农业的产出比重和就业份额都占很高比例，而富国的这两个比例都已降低到较小的水平；第三是所购买的投入品和资本品的不同。贫穷的农业经济中农民很少购买中间投入品和使用资本，而富裕经济中的农民强烈地依赖购买的中间投入品和物质资本；第四是税收方面。贫困国家中农民通常不缴纳所得税，因此较小的城市部门的实际收入，对于所得税的需求变化，比在富国更加敏感。
经济学模拟结果（安德森、速水，1996，第十章）表明，由于贫困国家与富裕国家以上几个方面的差异，形成在两种类型国家截然不同的游说激励类型。例如，在贫困国家，实施农业出口税会导致的农产品价格相对降低，但每降低10%所减少的农民收入不到4%，却可以使工业企业家的收入增加40%，其他部门企业家和工人收入也可以提高3%左右；另一方面，工业品价格的上涨，对工业企业家的收入具有巨大的正面效果，对农民的负面效果却很小，对其他部门企业家和工人几乎没有影响。
在富裕国家，农产品价格每上涨10%，可以提高农民收入23%，却只减少工业企业家收入的3%，减少其他部门企业家和工人的收入不到1%；工业品价格的上涨对农民的伤害几乎是对工业企业家帮助的5倍，其他部门企业家和工人则基本不受影响。
这种模拟结果有力地解释了，为什么贫困国家的工业企业家和富裕国家的农民具有相对强大的游说激励：贫困国家农业利益集团寻求农业价格支持和反对工业保护的激励只是富裕国家相应集团的1／9—1／6；贫困国家剥夺农业的政策给工业企业家带来的收益，比之带给农民的损失高出9倍多；富裕国家农民需求保护所得到的收益比工业企业家的损失高4倍以上。
至此，我们可以比较完整地解释对待农业的政策倾向的变化机理。即在贫困国家，由于农民组织集体行动的成本较高而激励较小，同时由于城市企业家和居民组织集体行动的成本较低而激励较大，所以，集体行动和政治家追求利益最大化的结果是形成歧视农业、保护工业的政策倾向。在富裕国家，由于农民组织集体行动的成本降低而激励提高，同时由于城市企业家和居民组织集体行动的激励相对减小，所以，集体行动的结果是使政治家转而对农业进行保护。
二、中国比较优势和政策环境的变化
1978—1994年期间，中国小麦的收购价格以每年9.0%的平均速度上升，水稻收购价格的年均上升速度为10.9%，玉米则为10.3%。与此相应，小麦、水稻和玉米同一时期的年均产量增长速度仅分别为3.9%、1.6%和3.7%。也就是说，以如此大幅度的价格上涨，并没有能够刺激起粮食生产增长的同比例增长。这种情形意味着有一种力量，以较之价格刺激强度更大的程度影响中国农业和粮食经济的发展前景。这个与价格刺激方向相反的力量，就是农业和粮食比较优势的下降。
经验表明，一个国家越是缺乏耕地资源，经济增长越迅速，其农业比较优势的下降也就越快（安德森、速水，1996）。从80年代初开始，中国经济的增长速度达到前所未有的水平，也是世界经济历史上所少见的。在这个过程中，耕地稀缺的资源禀赋特征显得越来越突出。于是，中国已经具备了农业比较优势迅速下降的条件。事实也正是如此，表1中列出了1978年以来主要粮食和经济作物的显示性比较优势指数。从表中所反映数字来观察，小麦和水稻已经失去了比较优势，玉米的比较优势十分不稳定，较高的出口份额可能并不意味着比较优势仍然保持。即使象油料、棉花和麻类这样的使用较多劳动力和较少耕地的经济作物，比较优势也大大降低了。
表1农业的显示性比较优势指数
资料来源：澳大利亚国立大学国际经济数据库
作为一个决定性的因素，农业比较优势的降低通常导致一种新的政策扭曲，即实行农业保护政策。前面的分析表明，在条件成熟的情况下，从对农业征税的扭曲政策，到实行保护农业的扭曲政策，中间的政策跨度只是一步之遥。是否迈出这一步，什么时候迈出这一步的关键，在于政治决策者对政治收益与成本的权衡。从有关的因素分析，可以判断中国农业保护政策的实行已经近在眉睫。
首先，城市居民生活支出中食物比重下降，其中用于粮食消费的比重已经降到较低的水平。1982年在城市职工家庭的生活费支出中，用于食品的支出比重为58.7%，用于粮食的比重为12.9%。1994年这两个比重已经分别降到49.9%和7.1%。虽然这两个指标的下降幅度并不是十分显著，并且与发达国家相比仍然是较高的水平。但已经发生的变化无疑会在一定程度上减弱城市居民对于食品价格和粮食价格上涨的抵制。与此相应的是，农民则因农业和粮食比较优势的下降，以大为高涨的激励寻求提高农产品价格的政策。80年代后期以来，城市居民收入增长速度大大高于农民的事实，进一步加大城市居民与农民之间寻求有利于自身政策的激励的不对称。
其次，在中国，粮食历来被看作关系国计民生的头等重要产品，是国家经济安全的基本象征。在立足于粮食自给自足的政策前提下，宏观层次供给的不稳定，导致从上到下各级政府都把粮食在区域自给自足作为基本战略。由于地区利益的差别和国内农产品统一市场发育水平较低，国家层次的农产品自给自足必然要通过每个地区的自给自足政策来保障。为达到这一目标，除了采取各种控制手段之外，还要借助于一系列刺激办法，从而加强了对农业的保护力度。
从国际经验看，对于食品安全的重视程度，倾向于使一个国家或地区承受更高的农业保护水平。一项计量经济学研究揭示出（安德森、速水，1996），象瑞典、瑞士这样的欧洲非军事同盟国家，需要主要依赖于自身的生产能力来维持食品安全，所以心甘情愿地承担较高的农业保护费用，以保持和提高食品自给水平。由于中国具有的庞大人口总量，在国际农产品市场上举足轻重。所以，粮食供给越是具有不稳定的预期，政府对农业保护的政策倾向越强烈。
最后，政府仍然希望通过提高对农产品的价格支持或其他直接补贴，增加农民的收入。迄今为止农业收入仍然占到农户生产性纯收入的68%，提高农产品价格仍然不失为一种提高农民收入水平的有效途径。整个社会的稳定与农村的稳定，在很大程度上取决于农民收入的稳定。因此，重视农村、重视农业、重视粮食的呼声总能够得到较多的附应。实际上，近年来这样的呼声，大多表现为直截了当地要求实行农业保护政策。
以上这些条件的变化所导致的结果，就是农业保护水平的提高，或者说农业政策从征税转向保护。由于粮食生产的比较优势下降特别快，所以粮食价格保护程度提高得也特别快。1993年小麦、大米和玉米的国内市场价格还普遍低于国际市场水平，1995年就全面超过了国际市场水平（表2）。
表2 国内集市粮价与国际市场之比（%）
1995年为年底数，其他为5月份数。
资料来源：Garnaut et al，1996，
郭玮，1996
仅仅从价格角度进行的比较，在假设不存在其他政策扭曲时才有意义。事实上，除了通过价格扭曲来对农业进行征税或保护外，各种类型的补贴也可以起到同样的征税或保护效果。为了更全面地衡量农业所得到的保护程度，我们将价格因素、国家财政投入、包括利率补贴在内的各种补贴综合计算，可以得出反映农业保护水平的一个指标——“农业生产者补贴等值”（英文简写为PSE）。
农业生产者补贴等值为负数的情况下，意味着农业仍然处于被征税的状态。而当取正值时，意味着农业已经受到保护。在1986—1993年期间，该指标始终为负数，对农业征税的比率最高时于1988年达到65%。到1994年，虽然该指标仍然为负数，但已经趋近于零，即对农业的征税水平大大降低，仅为2%。这个结果表明，尽管中国农业还没有到达保护阶段，也已经十分接近。从趋势上看，这个转折点无疑即将来临（表3）。
表3 中国农业的实际保护水平（亿元，%）
资料来源：Garnaut et al,1996
三、不完全保护的“非帕累托性质”
最终判断农业是否受到保护，还要与非农产业的保护程度一同考察。归根结底，对一个产业是征税还是保护，是一个相对的概念，即相对于其他产业而言，这个产业的收入是净流出还是净流入。因此，即使从有关的指标，可以观察到农业受到越来越少的征税，但是如果与农业相对应的制造业受到的保护更多，则相对而言，农业还是处于较强的被征税状态。虽然没有足够的资料来说明，但从经验中观察也可以确定，相对于农业，制造业显然享受着高得多的政策保护。可见，作出农业保护程度已经大大提高，并将继续提高的判断不无依据，可是预期农业保护会在较近的将来达到很高的水平，恐怕不是很有说服力的。相反，中国农业保护可能达到的一种境界，将会是既有保护，又保护不足。
对许多国家和地区从对农业征税到保护农业的转变时间进行分析，可以发现：平均而言，那些保持食品自给自足的国家和地区，从对农业征税变为保护农业的时间，是其人均收入为世界平均水平的2.6倍时；而仅仅保持65%的食品自给率的国家和地区，从对农业征税转变为保护农业的时间，是其人均收入达到世界平均水平时（Anderson.1994）。这就是说，实行彻底的农业保护政策，迄今为止是富人俱乐部的专利。以食品自给自足为目标，需要付出更高的代价才能达到农业从征税到保护的转折点，因而必须当其人均收入水平更高时，才能承受得起。
实行农业保护政策的一个重要条件，是一个国家的农业劳动力比重已经降到很低的水平。这意味着，一个较大比例的人口来补贴或保护一个较小比例的人口。反过来，如果在农业劳动力比重仍然很大的情况下实行农业保护，较小比例的人口保护较大比例的人口，经济负担之重，是不足以承受的。目前，中国农村人口比重高达71%，农业劳动力的比重为54%，显然不具备对农业实行全面保护的条件。
可见，在中国目前的情形下，最可能出现的将会是一种既对农业实行保护，同时又保护不足的局面。其含义就是国内农产品价格超过国际市场水平，同时又没有达到农业生产者所寻求的支持水平，结果可能是付出更高的政策代价。
一方面，农民不能从保护政策中得到足够的补偿。农民寻求较高的国内农产品价格，是因为农业比较优势的下降和生产成本的提高，使其生产既定数量的产品难以赢利。在有所保护的条件下，虽然农产品的国内价格已经提高，但又不足以使农业生产者获得相应回报，就仍然不能调动农民的生产积极性。于是，要想保障市场的需求，单单靠价格刺激就不够了，还需要政府对农产品生产的数量作出强制的规定，就要借助于传统的控制手段。也就是说，由于不完全的农业保护，农业经济中资源的市场配置就成为一纸空文。
另一方面，在国内价格高于国际市场的情形下，消费者则要支付较高的价格来满足食品需求。即是说，即便农产品价格仍然没有达到农民愿意充分供给的水平，但是以国际市场价格作为参照系，消费者为消费一定量农产品，已经从腰包里多掏了一笔钱。这种不完全的农业保护的结果是既伤害农民，又伤害消费者，政府也不能从中获益。这样的游戏，由于没有赢家，显然是一种“非帕累托改进”。在未能预见到这种结果的今天，农民以为争取保护的努力可以得到回报。而一旦这种结果出现，农民既不能得到充分的补偿，又失去了调整结构的良机。所以，如果说以前的分析告诉我们实行农业保护政策的危险性的话，这里则揭示出不完全的农业保护更不可取。