论国家审计在国家治理中的作用——审计署15年审计工作报告评述，本文主要内容关键词为：审计署论文,国家论文,年审论文,工作报告论文,作用论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从1998年至现在前后两任审计长领导的国家审计是我国现代国家审计发展最为辉煌的阶段。前任审计长李金华掀起了“审计风暴”，建立了审计结果公告制度，提出了审计“看门狗”理念，正式展开了绩效审计、民生审计、金融审计、反腐审计、经济责任审计等，引发了国民对国家审计的关注。现任审计长刘家义提出“在国家治理中，国家审计实质上是依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的‘免疫系统’，是国家治理的重要组成部分”。这一论点说明了国家审计内生于国家治理并反作于国家治理的道理。《审计署2008年至2012年发展规划》和《审计署“十二五”审计工作发展规划》都将维护国家安全作为审计的目标和任务，财政安全、金融安全、国有资产安全、民生安全、资源与生态环境安全、信息安全成为了国家审计的更为具体的终极目标。仔细研究审计署1998年至2012年15年的审计工作报告，从中可以跟踪近年国家审计理论与实务的发展脉络以及审计在参与国家治理、保护国家安全中的“免疫系统”作用。 一、国家审计工作15年评述 （一）财政收支审计评述 中央政府本级预算的审计对象主要是本级预算的收入组织情况和支出的组织情况。在收入审计上，主要是对国税、海关等部门对税收的组织上，但从2006年以后，审计的重点主要是对中央预算支出的审计上。李金华审计长曾说，“如果以审计财政收入为主，实际上它还是站在财政的立场上去监督下面的工作，是监督纳税人的。后来就发现很多财政资金用得有问题，因此变成收入和支出并举，以支出为主，站在纳税人的这个角度上去审计政府”。 从审计的具体内容上，尤其是从2010年以后，中央本级预算的审计内容从一般预算资金领域逐步扩展到政府性基金预算、国有资本经营预算、财政管理绩效、转移支付资金、决算草案编制、地方财政、国库管理、财税审批、税收征管、政府采购、中央决算草案编制方面。 从审计的具体目标上，由传统的“真实合法”向“绩效”转变，努力探索财政绩效审计的内容和目标；如，展开对预算执行效率、效果的评价。审计的终极目标主要是发现财政管理制度、体制、机制上存在的问题并提出对策和改善建议，这是审计“免疫系统”及参与国家治理、寓服务于监督之中，维护财政安全功能的具体体现。比如，关注并揭示了缺乏制度、制度设计缺陷、不遵守制度的问题；分税制体制中的政府职能不清；各级政府间财权、事权划分不明并由此引发的土地财政、地方政府高额负债等问题；地方财政管理不规范；专项转移支付分配不规范，多头分配、地方利益现象；关注并揭示了国债发行机制、国有资本管理机制问题。 （二）部门预算执行审计评述 审计署对中央各部委及下属单位的预算执行情况进行审计，主要是对各单位预算执行结果进行评价；政府采购和招投标审计评价；三公消费审计评价；披露了国字头部门单位违反财经法规的问题，如：虚列人员、重复申报项目、超标准申报、套取、挤占或挪用财政资金用于发放津补贴、修建办公楼等；未按规定征缴非税收入；自定项目收费或摊派；违规出租出借资产；委托理财以及资产入账不及时；违背“收支两条线”规定；私存私放资金设立“小金库；截留、少报、应缴未缴专项资金；接受和使用虚假发票列支问题。如，2010年抽查56个中央部门已报销的29363张可疑发票中，有5170张为虚假发票，列支金额为1.42亿元。其中：8个部门本级和34个所属单位在无真实经济业务背景的情况下，利用虚假发票套取资金9784.14万元，主要用于发放职工福利补贴等；12个部门本级和37个所属单位对票据审核把关不严，接受虚假发票报账4456.66万元。 尽管还存在屡审屡犯、屡犯屡审，“审丑疲劳”现象，但是审计还是发挥了监督权力运行、震慑、制约部门腐败的作用。许多部门的问题正是在审计的一年又一年的监督下得到了整改，同时两位审计长都坚持审计就是监督，监督搞好了就是服务。服务就是要帮助被审计单位发现问题的根源所在，提出建章立制的对策。 （三）政府性债务调查摸底评述 2002年审计署开始组织对中西部10个省、市的49个县（市）财政收支状况进行了审计调查，发现的主要问题之一是县级债务负担沉重，49个县（市）截至2001年底，累计债务达163亿元，相当于当年可用财力的2.1倍。 2006年，在收费公路审计调查时，发现的问题之一是一些地方过度依赖贷款建设收费公路，债务负担偏重。如浙江、河南等10省（市）“十五”期间的收费公路投资共6400多亿元，其中有4700多亿元为贷款等债务性资金，占73%。截至2005年底，18省（市）收费公路银行贷款余额高达8000多亿元。 2009年，在世界金融危机逐步蔓延、希腊、冰岛政府债务危机全面爆发的情况下，审计署对我国地方政府性债务展开调查审计，发现地方财政和政府性债务管理不够严格和规范，地方政府性债务总体规模大，历史遗留债务负担重，融资平台公司的政府性债务平均占一半以上。审计调查的18个省、16个市和36个县本级截至2009年底，政府性债务余额合计2.79万亿元。 2010年，审计署组织全国审计机关4万多人，统一培训、统一口径，历时半年多，以“见账、见人、见物，逐笔、逐项审核”的审计方式，对全国所有地方政府性债务进行了第一次大摸底。发现截至2010年底，除54个县级政府没有政府性债务外，全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计107174.91亿元。这次审计发现的问题是：一是地方政府举债融资缺乏规范，大部分债务收支未纳入预算管理，大多数地方政府通过融资平台公司等变相举债，有的甚至违规担保或直接举债，账外融资现象很严重；二是部分地区和行业偿债能力弱，存在风险隐患；三是地方政府融资平台公司数量多，管理不规范。政企不分、成了腐败的发源地和少数官员的提款机，部分融资平台经营风险很大。 继这次“普查”之后，2012年至2013年，审计署又对36个地方政府本级2011年以来政府性债务变化情况进行了“抽查”。审计发现，经过两年时间，从债务规模上，上述地方政府债务余额增长了12.94%；从债务结构上看，融资平台仍是地方政府的举债主体，从资金来源来看，负债主要源于银行贷款，所以，一旦政府不能顺利偿还到期的负债，将引起金融风险；从资金投向看，主要用于交通运输、市政建设、土地收储、教科文卫、农林水利建设、生态建设和环境保护、保障性住房等公共领域支出；从债务负担变化情况看，个别地方政府的负债率超过100%（债务余额与地方政府综合财力的比率）；从偿债率（当年还本付息额与地方政府综合财力的比率，为衡量当期偿债压力的指标）看，个别地区的偿债率超过20%。部分地区和行业债务负担较重；一些地方通过信托、融资租赁、BT和违规集资等方式变相融资现象突出；部分融资平台公司资产质量较差、偿债能力不强；债务制度不够完善，债务资金管理使用不够规范，有些债务资金被挪作他用，还有闲置几年以上。 基于当前的国内经济形势，第二次全国政府性债务从2013年8月1日起，审计署将对中央、省、市、县、乡五级政府性债务进行彻底摸底和测评。审计的目的就是要防范金融风险而引发的海啸般的经济衰退。审计署这种举全国之力，统一口径、统一标准的审计调查所起的作用就是迅速摸清处于黑箱状态的中国政府的债务规模、起始年份、分年度发展情况、余额结构、举债主体、债务资金来源情况、债务投向情况、未来偿还情况、债务负担总体情况、债务资金的使用情况等项内容。通过这些预警审计，为中央政府的经济、金融政策提供决策依据。对我国的债务机制、制度问题进行全面诊断。这些成果也是导致2013年7月31日国务院常务会议提出的在公共服务领域，政府也希望借鉴基建引入民资（BOT或其他）的方式，这将是我国未来公共投资领域中资金筹集的一个重大改革方向。 （四）重点民生项目及其他专项审计评述 民生安全是国家安全的基础。审计署从1998年的社会保障资金、铁道、邮电等11个行业主管部门统筹企业职工基本养老保险基金、98抗洪水救灾物资审计开始，在之后的逐年审计中，民生资金的审计一直是国家审计的重点。尤其是近几年，民生领域的审计涉及了全国城镇保障性安居工程跟踪审计；农村中小学校布局调整审计调查；城市基础教育经费审计调查；农村义务教育经费审计；中小学危房改造资金审计；节能减排政策执行审计；农村医疗卫生服务体系建设审计；新型农村合作医疗基金和相关政策落实情况审计；农村社会养老保险基金审计；三峡水利枢纽工程和三峡库区移民资金审计；现代农业生产发展资金审计；农业基础设施建设资金的审计；财政支农专项资金审计；国有土地出让金管理使用情况审计；城市最低生活保障资金、财政就业补助资金的管理和使用情况审计；汶川、玉树地震抗震救灾资金物资跟踪审计。 审计署在审计中揭露了很多问题：如，资金管理问题，包括资金跟进缓慢、资金闲置、资金分配链条长、分配层次多、地方配套资金不到位，这实际上涉及到了效率问题；违规违法问题，如，截留、挪用、违规出租、出借、投资、虚报冒领、重复报账、套取补贴、审查不严，不该补贴的补贴，也有补给了村干部。 总之，民生领域主要是审计了“三农”、教育、城市安居、低保、救灾等领域，实现以人为本的治国理念。这些资金也是专项资金的审计，但是这种专项资金的特殊性就是它是国家的政策资金，需要建立一套有效的、公平公正的运作机制来管理这些资金，有些资金的效果很难在短时间内显现。这就决定了审计的立足点就是要评价这些资金的筹集、分配、使用、管理过程中的真实性、合规性、效益性，发现制度、体制、机制存在的问题。 （五）重大政府投资项目建设管理审计评述 重大的投资项目是政府立足于一个国家、地区的长远发展规划而实施的重大战略性投资项目，是拉动经济，调整经济结构的具体体现。投资大，建设周期长，效果显现慢。因此，审计需要多年连续地跟踪审计，不仅对资金使用的合规合法性进行审计，还要对投资项目的绩效进行审计。近年，审计署主要对青藏铁路环境保护资金审计调查（2005年）；太湖、淮河、海河、辽河重点流域水污染防治资金审计（2004年）、京沪高铁（2009~2011年）、西气东输二线工程和中央支持新疆发展项目（2011、2010、2009年）、金沙江向家坝水电站（2009年）、金沙江溪洛渡水电站（2008年）、中小学校舍安全工程、渝怀铁路等17个已建成项目和京津城际轨道工程等8个在建项目审计（2007年）、三峡水利枢纽工程（2012、2007年）和三峡库区移民资金审计（2007年）、高速公路审计（2012），区域综合交通运输体系建设审计（2012年）、电力建设审计调查（2008年），病险水库除险加固工程审计调查（2008年）。 审计署主要从资金筹集、财务决算、资金管理、工程勘察设计、工程的招投标制度、施工过程管理、工程的质量管理、工程的验收制度、工程的投入使用情况、征地过程管理、资源环境管理等方面进行跟踪审计，重点查处不顾国情和实际条件需要而乱上项目、违规建设“两高”和产能过剩项目以及建设中造成的环境污染、资源破坏毁损、乱占耕地等问题。为国家的战略性结构调整、提升核心竞争力、增强自主创新能力、实施节能减排、产业振兴规划等重大决策和宏观政策提供信息反馈，处理好速度与效益、经济发展与资源环境的关系。 在审计中披露了触目惊心的问题，诸如社会投资不足；挤占挪用资金问题；以假发票或“白条”入账问题；征地损害农民利益问题；工程偷工减料问题；工程建成使用率不高问题等等。其中审计署2009年对京沪高铁跟踪审计发现，在京沪高铁正线、上海虹桥站、南京南站和大胜关长江大桥等工程的招投标过程中，京沪公司、上海铁路局等建设单位存在标书审核不严、未按规定招标等问题，个别施工单位违反招投标相关规定，将工程分包给无相应资质的单位。不合情理地缩短竞标、审标时限（如，在京沪高铁全线的土建招标中，铁道部违规将资格预审申请文件的获取时间由至少5个工作日缩短至13小时，从获取到递交时间由规定的一般不少于7天缩短至不到24小时），其中，原铁道部部长刘志军受贿、滥用职权一案的案件线索是由审计署移送。 （六）国有金融机构审计评述 审计署对国有及国有资本占控股地位或主导地位的金融机构的审计和审计调查，关注了货币市场、保险市场、资本市场运行中的突出问题。 一是重点审计金融机构执行国家金融政策的情况，开展对重大金融活动的专项审计调查，如贷款政策的执行上，发现了向未批先建、手续不齐或资本金不到位的项目发放贷款；违规发放土地储备贷款、虚假按揭贷款；向不符合条件的房地产企业提供贷款；擅自放宽贷款条件，违规提供“优惠”按揭贷款；“三农”及中小企业的贷款分类标准不够清晰；在小企业贷款及出口卖方信贷中额外收费；通过中间人以“统借统还”形式放贷，实际利率往往翻倍。 二是对贷款的使用过程进行跟踪调查，发现了贷款被客户挪用（如，被挪用于开发商业地产），被转入民间金融市场；用于高利转贷或归还民间借款；贷款违规进入股票市场、房地产市场以及国家限制发展的产业和领域；银行间债券市场关联交易输送利益。此外在保险市场虚假承保、虚假退保、虚假理赔等方式套取保险资金的问题，违规支付保险代理手续费。 三是要高度关注金融资产质量和风险，揭露金融机构在“风险、管理、效益”方面存在的问题；如，披露了一些金融机构通过同业代付、理财等创新业务但未纳入信贷规模统计和管理；对业务拓展中层层设立的子公司管控失效问题；掩盖不良资产，如违规虚增存款，将同业机构存款作为一般对公存款核算，以满足考核要求；用新增贷款置换逾期贷款；未及时调整资产质量分类，以掩盖资产质量问题；个别银行与当地政府、法院联手，编制虚假的贷款资料，违规剥离和收购不良资产、违规低价处置不良资产，致使国有资产流失。一方面银行间投资市场买空卖空现象严重，另一方面大量中小实体经济由于贷款困难而濒临倒闭的边缘，一些中小企业为缓解资金困难，参与民间借贷活动日益增多，民间借贷多是操作不规范的私下交易，有的存在非法集资、高利转贷等问题。 四是对在审计中发现的问题，从制度、体制、机制上提出建设性意见，促进金融法制建设，促进政府金融监管机构，有效防范金融风险，保证国家的金融安全。 正是由于审计的这些前期调查工作，国务院总理李克强提出要“优化金融资源配置，用好增量、盘活存量”，“紧货币、松市场、转实体”。自2013年7月20日起全面放开金融机构贷款利率管制，这是我国利率市场化改革的重要一步，有利于降低企业融资成本，有利于增强金融对实体经济的支持力度，利率浮动会让更多资金配置到中小企业中，有利于企业发展，降低了金融衍生品等虚拟经济风险的发生。这些政策的制定离不开审计的前期调查，审计在维护我国金融安全中发挥了预警作用。 （七）国企审计评述 对于国企的审计，早期的审计主要关注以下问题：（1）合规合法性问题，如：披露了违规融资和账外经营，企业法人虚假注资，转移国有资金，贪污、挪用公款、骗取银行贷款、违规经营等问题；国有资产流失，如，将国有资产转为集体或个人所有、关联交易让利、违规低价处置不良资产、违规剥离和收购不良资产、“小金库”现象。（2）关注企业损益不实或亏损情况，如，账外资金、潜在亏损、虚列资产、核算不实、财务混乱等问题。 在近几年，审计在关注以上问题的基础上，更是从企业绩效角度来评价企业的发展质量。如：（1）关注企业的重大投资决策（如，披露了由于国有企业的考核监管偏重于资产增值和收入利润等，导致一些企业盲目跟风投资多晶硅、风电、煤化工等项目，有的片面追求做大，投资管理不够规范，重复投资导致资源闲置浪费，部分投资项目效益较低等）；（2）内部治理结构问题（如披露了一些企业仍实行总经理负责制，内部治理机制不健全）；（3）企业未来可持续发展问题以及引起的环境问题（如节能减排问题、高耗能、高污染问题，水资源开发利用问题）；（4）核心竞争力问题（如在2008年的审计工作报告中以汽车行业为例，分析了我国国内汽车生产企业大多采取“以市场换技术”的方式与国外公司合资合作中，在技术、品牌、产品制造和营销网络等方面保护中方权益、推进“以市场换技术”的规定不健全，既影响了“以市场换技术”的实施效果，还在一定程度上压缩了自主品牌的市场空间）。 可见，对于企业的审计视角已经发生了变化，由合规、合法性向合规、合法、效益并重目标转变；由企业的微观问题上升到国家宏观行业未来可持续发展问题；更加注重企业盈利的质量，不仅关注经济指标，也关注与自然的和谐和环境资源问题以及核心竞争力等未来可持续发展问题。 （八）审计发现的重大违法违规案件——审计问责评述 腐败是一种权力的滥用和欺骗行为或在权力保护下的公然行为，其本质特征是拿权力或原则做交易，侵吞国家和集体财富，为个人或小团体捞取好处。总结十多年的审计工作报告发现，多数大案要案都是掌管经济实权的行政审批、工程建设、财政补贴、贷款发放、业务经营、金融、土地、国有资产管理、医疗、社保、教育等领域。 审计工作属于“探雷”阶段，通常在财政财务审计、专项资金审计和领导干部经济责任审计中，通过专门技术和方法，走访、谈话、内部控制、资金往来和账目掌握一手资料，发现并跟踪问题及线索，通过联席会议制度、情况交流制度、工作协同制度、成果运用制度、线索移交制度，形成了科学的反腐败监督机制。从1998至2012年，审计发现并移送重大违法违规问题和经济犯罪案件线索4839起，涉及的个人2816人，有关部门已经依法立案查处（数据源于1998~2012年的审计署审计工作报告的数据整理），责任人已经被追究责任。 但是目前，审计问责的事由和力度还存在些问题，问责的事由还停留在对罪大恶极问责，对于无作为、慢作为、不作为、乱作为、作为不力、不经济、无效率、无效果、决策失误、用人失察等由于难以量化定性而难以问责，这对于讲究绩效的政府是不利的；审计问责也不应只对结果问责，还要对过程问责，不要为腐败留下祸根；同时，问责也不要以部门问责替换对个人的问责，问责的链条应该拉长而不只是对下级直接责任者问责，审计问责还需要和其他部门的联动等。 二、未来国家审计对促进国家治理的作用 国家治理是主权国家的执政者及其国家机关为了实现社会发展目标，通过一定的制度安排和体制设置，协同经济组织、政治组织、社会团体和公民社会一起，共同管理社会公共事务、推动经济和社会其他领域发展的过程。它是多层管理主体共同管理社会公共事务、处理社会冲突、协调不同利益的一系列制度、体制、规则、程序和方式的总和。 刘家义审计长指出，“国家治理就是通过配置和运作国家权力，发现权力配置的缺陷——提出改善建议，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，确保国家安全、捍卫国家利益、维护人民利益、保持社会稳定、实现科学发展。” 因此，国家审计未来的发展方向，一是从审计的方式上，要进行绩效审计、资源环境审计、信息化审计、领导干部经济责任审计、财经法纪审计、大案要案审计、宏观政策和预算执行审计、政府投资审计、民生审计、数字化审计作为突破口，实现国家审计工作创新发展，为实现国家良治提供更好的审计服务；二要体现国家审计的系统性、和谐性、透明性，提高审计工作的开放度和社会公众的参与度，发扬“参与式审计”模式，审计结果向社会公开，实现国家审计与公众治理的互动共赢；三要加强国家审计的监督和服务，国家审计不仅要依法审计、依法处理，而且要帮助健全完善制度、机制和体制，加强法律法规的普法宣传，以促进提高国家对经济社会的管理水平，进一步发挥审计保障经济社会运行的预防和抵御功能；四是国家审计的立足点应该是立足微观，但是着眼宏观，关注国家财政安全、金融安全、国有资产安全、民生安全、资源与生态环境安全、信息安全。 从李金华的“国家资财的看门狗”（经济监督论）理论到刘家义“审计免疫系统”论；由传统的手工审计到计算机审计、风险导向审计；从审计的“评价受托责任”目标到审计“维护国家安全”目标的发展，反映的是审计人对审计与国家发展相互促进的认识过程，也是审计人在面临日益复杂的国内、国际形势的演变中，对审计内涵的更高层次的认识。尽管还存在由“点”到“面”的综合提炼还不够；由“事”到“制”的深度挖掘还不够深；由“财”到“政”的立意拔高还不够高；由“问”到“责”的监督强度还不够强，但是理论与实务是一个渐进发展的过程，因此，国家审计是实现国家治理的最坚实可信的力量，国家治理。标签：国家审计论文; 审计署论文; 企业经济论文; 企业贷款论文; 审计质量论文; 政府债务论文; 项目贷款论文; 治理理论论文; 社会管理论文; 工程审计论文; 管理审计论文; 经济建设论文; 审计目标论文; 政府工程论文; 国家部门论文; 财政制度论文; 经济学论文; 时政论文;