个人所得税税制模式：公平与效率的权衡，本文主要内容关键词为：税制论文,个人所得税论文,权衡论文,公平论文,效率论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
税制模式的选择是所得税制改革的一项重要内容，也是我国个人所得税制在体现纳税人家庭负担时需要从理论上和实践上重点解决的一个问题。虽然不同的税制模式并不意味着对应不同的税负分配结构，但税制模式是纳税人从形式上判断所得税是否能够实现税负公平目标的重要因素之一。因此，税制模式的选择问题一直是国际上所得税改革的重要讨论对象。不同的国家在不同的时期都或多或少地面临过税制模式调整的压力和实践。其中有从分类税制转向了综合税制，也有从综合税制向分类税制的部分回归。这些实践经验背后的理论和现实背景同样可以对我国税制模式的调整提供一个很好的借鉴。
一般而言，对所得课税从基本模式上可分为三类：即分类税制（同一纳税人的不同类别所得以不同的税率征税）、分类综合税制（或称为二元税制、混合税制，一般是在分类征收的基础上再征收附加税或补充税，或者是部分单独征税，其余合并征税）以及综合税制（同一纳税人的各种所得作为一个整体来纳税）。当然，在实际的税制中，无论哪种类型的所得税，都会有很多体现特定经济目标的优惠措施，这些都会扭曲税收负担的预期分配。如同样的综合所得，就各种参数设计而言（如资本收益的征免税、公司利润的处理、个人优惠的设定等），各国之间也存在很大的差异。尽管综合税制的目的是要对所有的所得项目全部综合并公平课税，但大量特别优惠法令对税基构成的侵蚀使得税制事实上成为了“拟分类”税制。所以，准确来说，从税基方面而言并没有真正意义上的纯分类税制或纯综合税制。只是从技术上而言，几种税制模式的差异才是比较明显的。
针对课税模式的选择问题，国内有很多文献对此作出了探讨。张斌和武辉主张分类与综合相结合的主流观点[1][2]，刘佐和后小仙认为应直接进入综合征收方式[3][4]，杨斌等学者从国情出发，提出应允许多元征收方式的存在，规范征收和简易征收并存[5]。而杜莉和沈玉平提出将劳动所得和资本所得区别征收的特殊分类税制[6][7]。然而，一个国家采取什么样的所得税制类型，不但是一个经济问题、管理问题，有的时候还是一个政治问题。这就需要在分析各种类型税制优劣及具体实施条件的基础上做出判断。
二、税制模式的实践及背景分析
分类税制方面，从历史上看，是经济不够发达的国家所采用的典型税制，如老挝、黎巴嫩、苏丹等[8](P149)。俄罗斯的税制也可看作是特殊的分类税制。虽然对于总所得按13％的单一税率课征，但对一些特殊项目，如获奖超过法典规定部分、股息收入等则适用35％和9％的税率。韩国1974年之前是分类综合税制，此后转为综合税制。但现在又成了从综合税制部分回归分类税制的典型国家之一：对利息和股息单独适用15％的税率，而在1997年之前该两项所得是并入综合所得的；对资本利得则按不同的税率征收，其他所得以四档累进税率合并征收。在20世纪80年代，采用分类税制的国家和地区更普遍，多数中东国家及我国香港都包括在内，此外还有部分非洲、拉美的国家。到90年代初期，丹麦、芬兰、挪威、瑞典等北欧国家引进了一种特殊分类税制（DIT）。在这种制度下，对资本所得采用比例税率，而对劳动所得采用累进税率，这就使得所得税税基背离了综合税制的基础。但一般来说，高收入者资本所得高，DIT会使得其调节横向公平和纵向公平的能力受到置疑。然而，不同于综合所得税制对高收入者住房抵押贷款利息不予扣除的规定，DIT对所有获得资本所得的纳税人不予扣除，以此来实现公平。不过，这也就容易滋生出DIT的一个不足之处，即容易促使纳税人将资本所得转化为劳动所得。荷兰在2001年的税制改革中也将收入分为三类分别征税：对劳动所得按累进税率征收，对股利所得按25％的比例税率征收，对资本所得则按30％的比例税率征收，这与其他北欧国家有所不同[9]。
分类综合税制方面，二战前后，法国、意大利、比利时、西班牙和希腊都实行过。但很多国家实行的论据是基于可行性的考虑而不是理论学说[10](P24)。拉美国家在20世纪70年代大多采用分类综合税制，但研究发现这其实是受各自前宗主国的影响较深。但也有一些例外，墨西哥1954年推行包含七种所得类型的分类税制，其中一些还具有累进税率机制。1961年过渡到分类综合税制，1964年采取了进一步的脱离分类税制的步骤，对富人征收单一的综合税、对较低收入者分劳动所得和资本所得征收两种不同税率的税。现在，这些国家大部分都转向了综合税制。日本实际上采用的也是分类综合税制，除对利息、山林所得和部分红利及资本利得单独课税外，其他所得（每一项所得均有相应的各项扣除）均被要求汇总申报纳税[11](P73)。此外，日本还有两个属于个人所得税性质的税种：个人居民税和个人事业税。前者按地区定额征收，后者对自由职业者征收。需要指出的是，日本是OECD国家中个人所得税占税收总量的比重最低一类的国家之一，大概为20％左右。而OECD国家该比例的平均值是30％[12](P11)。这似乎也是其所得税制类型选择的一个注脚。
综合税制方面，应该来说这是历史最悠久、且在国际上处于主流地位的所得税制形式。英国从1842年开始正式实施的将比例税率和减免额相结合实现间接累进的所得税是综合税制的早期形式。1909年，英国又对较高的所得采用一套累进的附加税，使得税制具备了双重累进的性质，这种制度一直延续到1973年，之后就过渡到现代综合税制。法国在1917年开始实行分类综合税制，而且在分类时对不同的所得比例税率不同，不过这种变化被认为是“源于政治上的妥协而不是经济或技术上的论证”[10](P21)。这种制度在1947年被引自英国的双重累进制替代，直到1959年变为现代综合所得税制。美国的所得税从1913年正式开征以来，基本上就以综合税制的形式出现。发展到现在，已经是资本主义国家中最复杂、也是最完善的综合所得税制。
综合所得税制的最大目标就是实现税制的纵向公平，这也正是综合税制在民主体制中被广泛推崇的原因之一，尤其是当所得税在国家的税制体系中占据重要地位时。不过，此种税制能否实现公平，关键在于如何恰当定义所得这一引起很大争议的问题。关于所得定义，有两种不同的理论：一种是“来源说”，即只有从一个可以获得固定收入的永久性来源中获得收入才是应税所得；另一种是“净增值”说，也就是后来发展的H-S准则的雏形，即一定时期内个人消费权利净增加的货币价值[10](P39)。两者的本质区别在于对资本利得、偶然收入等非永久性收入来源的处理上。但“来源说”因其定义不清晰以及有悖于公平原则而受到批评。因此，H-S标准就被以对所得的更理想定义及更好地贯彻按能力纳税原则而引入到综合税制中来。不过H-S准则的难处在于如何处理实物所得、转移所得及推定所得等。所以，在实际中，如果完全按照这个标准作为构建税制的基础，会遇到很多困难。如经营费用和消费支出的区分、耐用品的估算租金和实物形式的所得和服务等[13](P363)。Boris就对综合所得税基（CTB）可能带来的问题作了详细论述，并指出对所得的不同定义及其扣除项目的不同判断将对公平性带来很大影响[14]。而且，CTB要求对不同来源的所得、不同的支出项目等等都要同等对待，这也是一种不公平。于是作者给出了另一种定义所得的方法：一个纳税期间内个人的消费加上（或减去）个人资产价值的增加（或减少），以及实现了的资本利得或损失。对于工薪阶层而言，所得等于其货币和实物总收入减去相关耗费再加上自有房屋净租金的价值和净资本利得。Charles和Robert则用了一个HAIG-SIMONS-TIEBOUT模型来分析综合所得概念下对收入和费用扣除界定的两难，如自有住房的隐性收入。所以，在实践中，也并非就是完全按照H-S标准来定义所得的。如美国的所得税中应税所得就不包括自有住房的推定租金所得[15]。当然，由于不同类型的所得税制在理论上而言不宜采用相同的所得概念，较为局限的所得概念“来源说”往往就成为了分类税制的基础。
不过，综合税制依然要以所得的分类为基础。这是因为每一类所得都有自己的特点，出于明确纳税人的义务和方便税务管理以及体现每类所得特有的核税方面的可行性、限制性考虑，课税方法必须适应各类所得的特点，如源泉扣缴比较适合工薪、股息利息所得等等。但自营职业者和农业所得是公认非常难征的所得项目，也无法用源泉扣缴来征收。从这一角度来说，几种税制类型在第一阶段对所得分类上是一致的，只是在第二阶段征收时表现出不同的操作方式。
对所得的传统分类可分为资本所得、混合所得和劳动所得，标准的分类税制对每类所得实行比例税率，而且税率依次降低。综合税制则需将所有所得相加，所以对资本利得征税也是理所当然的。很多综合税制中对资本利得的优惠规定这一事实体现了在综合税制中也有分类税制的因素。但在综合税制下按项提供优惠性扣除将与其贯彻按能力纳税的目标相抵触。所以，综合税制引进标准扣除就成为必要了，否则容易使综合税制变为“拟分类”税制。但这并不排除提供分项扣除的选项。美国所得税正是给纳税人提供了这两种扣除选择，只是选择标准扣除的纳税人要占70％以上。在分类税制下，分项扣除引起的扭曲就较少，因为该项扣除只是减少该种税基。还有，设计合理的分类税制应该是采用比例税率的，分项扣除后的税收利益不像在实行累进税率的综合税制下那样使富人比穷人得到更大比例的好处。
另有一个在模式选择上的特殊现象就是，非洲国家的税制类型显示了与其前宗主国强烈的相关性，讲法语的国家采用分类综合税制的较多，如20世纪60年代西非、中非、突尼斯国；而曾是英国殖民地的国家基本上都实行综合税制。这表明，税制类型的选择有的时候与其说是经济上的结果和技术上的依赖，不如说是政治上的附和和文化上的传承。所以，采用何种形式的所得税制度似乎与经济发展水平并无严格的关系，分类税制或分类综合税制并不是经验型税制发展过程中必不可少的阶段[10](P31)。
三、不同税制模式的利弊分析
税制模式的优劣有三个基本评判标准，即收入生产率、对所得分配的影响和税法的简洁性[10](P163)。从收入生产率上来看，分类税制和综合税制并无根本区别。因为一个国家在一个确定的时期其所得税税基的种类和数量总是固定的，这并不会因采取的税制模式的不同而使得税收更容易征或更难征。而且，分类税制和综合税制都需建立在对所得的分类基础之上。这显然也不会因为是否是将各类所得合并后再征或对各类所得征税后再合并税款而使得总税款有所不同。从简洁性来看，分类税制显然比综合税制更显简单。这主要不是因为综合税制采用的累进税率比分类税制采用的比例税率复杂（事实上分类税制也有着自己一套有区别的比例税率），而是因为分类税制可以灵活地根据每种不同类型的所得而采取不同的稽征方法。如可以同时采取源泉扣缴、自主申报等。当然，适宜稽征方法的选择与税制类型没有关系，而是与每一所得的类型有关系。但在综合税制下，各类所得合并之后就只有选择一种方式来稽征了。此外，征纳成本相对较低也是分类税制的另一个优势。当然，征纳成本也因所得类别不同而异。如在英国，对自营所得、租金和利息的征收成本几乎达到6％，而对工薪的征收成本约1.5％左右[10](P160)。在实施的难易程度方面，分类税制也更优，因为源泉扣缴的税款就是最后的税款，而综合税制则需要将源泉扣缴与年度申报相结合。
不过，综合税制的最大优势则在于建立在累进税率基础上的按能力分配税负的机制被认为在形式上要强于建立在比例税率基础上的按所得类型分配税负的机制。这在有着相同的各类所得税基时是一个事实，可如果因针对各类所得的优惠或扣除项目不同而使得两种税制税基不同时，税负分配的预期结果可能会发生变化。但不管是什么原因导致实际税负分配未达到预期目标，在分类税制的框架内其扭曲性总是比在综合税制中要轻。综合税制的另一个优势就是按能力标准建立的税制更加容易获得纳税人的认可。总而言之，税收学者普遍认为综合税制要比分类税制更好，虽然这并不意味着用综合税制取代分类税制是一种现实的选择。
分类综合税制的基本做法是在分类征收的基础上再对符合条件的总所得征收一种附加税或补充税。按照评判标准，这种征收方式的效果如下：首先，从收入生产率来看，附加税一般只占总收入的一小部分。如1960年，在法国、意大利和比利时，附加税占所得税的比重分别为不足2％、18％和10％。发展中国家的占比要稍高一些，如1984年多哥的该比例为17％[10](P165)。低收入生产率的主要原因在于附加税纳税人的范围有限（起征点一般较高）。其次，从税负分配角度看，分类综合税制的目的在于在分类税制的“底层”（分类部分）和综合税制的“上层”（综合部分）分别实施区别定性原则和纳税能力原则以实现税负纵向分配的合理化。这种税负分配机制实际上使得税收负担在纳税人之间由渐变变成了突变，在适用综合税制的纳税人和适用分类税制但本该适用综合税制的纳税人之间又产生了新的不公。一方面增加了税制的复杂性，另一方面税负的分配也不可能比连续的综合税制更合理。第三，从简洁性来看，分类综合税制显然比综合税制包含更多的税种和税率模式。而附加税全面个人化并完全实行累进税率与综合税制模式实际上是一致的。这就决定了分类综合税制一定会比综合税制更复杂并会导致税务管理更难。附加税也似乎并不能完全弥补分类税制的不足。因为如果一笔所得逃避了分类税制，那么这笔少缴税款通过附加税来补交的可能性也同样非常小。因此，分类综合税制不能弥补税务管理上的低效率，而只能使低效管理更严重[10](P171)。
总之，没有证据表明分类综合税制要好于综合税制。法国的经验证明，分类综合税制并不能使分类税制和综合税制的优缺点互补。
四、税制模式选择的影响因素
正如前文所述，一个国家税制模式的选择有的时候并非是基于经济上或技术上的考虑，而是一种政治的附和和文化的传承。但这种选择方式毕竟是少数，更多的还是在综合考虑本国经济上的需要和技术上的可能。从经济上而言，主要考量的是不同税制模式的税负分配结果是否能与社会的价值取向保持一致以及征收成本是否能做到最低；从技术上而言，需要考量的是税务管理的水平是否符合税制模式对其的要求。
（一）不同税制模式对税负分配的效果及其征收成本
考察不同税制类型对税负分配的不同效果，首先要明确税负分配的标准。在国际上，区别定性理论和纳税能力理论被认为是最重要的税负分配标准[10](P164)。区别定性理论要求对不同类型的所得采取不同的税收政策；而纳税能力理论则是要求对不同所得的纳税人采取不同的税收政策。所以，区别定性理论通常与分类税制联系在一起，而纳税能力理论则通常与综合税制联系在一起。其次，要明确不同税制模式对不同税率模式要求的客观性，在此基础上才可以探讨税负分配效果。根据纳税能力标准，综合税制通常需要采用累进税率。而在分类税制下，按纳税能力分配税负的目标只能在两种条件下达到：每个纳税人只有一个所得来源或者累进税率公式对各种分类所得都一样。从这一意义而言，我国的分类税制实际上“半个人化”了。简言之，分类所得中采用累进税率即使可行也是不可推荐的。违反这一原则虽然对主要获得劳动所得的大部分纳税人来说并不会引起大的问题，但对部分所得而不是对综合所得采用累进税率会严重削弱对富人的综合所得实行累进的预期效果。
从以上两点出发，在分类税制下，根据区别定性理论，对各种所得分别课税被认为是最合逻辑和最合理的，否则就不是真正意义上的分类税制，更像是分类综合税制的变型。因此，对劳动所得和资本所得区别对待也是在情理之中的。而且，劳动所得的薪金收入者比以投资为生的资本家付出的生产成本要多。劳动所得还具有较少的持续力，往往会因劳动者的失业或疾病而中断。于是，区别定性理论支持对劳动所得比对资本所得给予更优惠的待遇。因而，分类税制的税负分配效果首先是体现出国家对不同类型所得的抑扬态度，可能会导致税负向国家不鼓励的所得类型上倾斜；其次，由于不同所得的纳税人所得来源不同的可能性很大的缘故，以比例税率为基本特征的分类税制通过对不同所得采取不同的比例税率，也可以部分地实现税负按能力标准的分配。
所以，分类税制和综合税制同样可以发挥税负分配作用。合理的分类税制所固有的按所得类型分配与作为综合税制特征的按人的类型分配可能会有很多重叠，均可以体现出不同纳税人的纳税能力。对不同所得的不同待遇，综合税制也可以通过一定的形式反映出来。例如，对劳动所得的优惠待遇同样可以在以综合税制下对劳动所得的特别扣除而不是以分类税制下对其采用较低的比例税率体现出来。当然，这会使得税制变得更趋复杂，加大税收征纳成本。但无论如何，综合税制在贯彻按能力标准、以累进税率的形式分配税负方面的优势很明显，也更容易得到纳税人的认同。当然，对仅有一种所得来源的纳税人（大部分纳税人正好处于这种状况）来说，采用分类还是综合方法，实质上是无关紧要的，因为对他们而言，没有什么需要综合的，他们关心的只是税率的高低和形式。所以，综合税制和分类税制模式之间最重要的区别在于有倾向性的分配原则和相关的税率模式[10](P176)。在这方面，综合税制更可取。
鉴于处于两个极端的分类税制和综合税制在税负分配方面的各自特点和共性，处于中庸地位的分类综合税制似乎可以平衡两者的优缺点，但事实证明这只是一种期望。分类综合税制由于在对所得分别征税的基础上再就高综合收入者补充征税，这既有可能因同类所得中的高所得者面临额外的补充税而偏离分类调节的目标，也很难再在高所得者的综合税基中加入特别扣除来体现特定优惠项目。而且由于存在“符合条件的总所得”的定义问题，就必然导致定义的随意性及其引致税负分配的随意性。这显然不如连续的综合税制来得公平。总之，在税负的分配方面不比分类税制和综合税制有优势，分类综合税制不可能优于综合税制。
至于征纳成本方面，正如前文所述，不同的征纳成本与所得的类型有关。建立在所得分类基础之上的分类税制可以依据不同的所得类型来选择征纳成本最小化的稽征方法，总的征纳成本必定是最小的。而为了做到对特殊所得的特定优惠和对纳税人纳税能力的界定，综合税制必然要求以充分的纳税人信息为基本前提。如纳税人的所得来源、所得额、家庭情况等信息。对这些信息进行鉴别并反映到纳税人的应纳税额中去显然不是一件容易的事，既可能加大征纳成本，是否可行也还是个问题。分类综合税制除了会遇到与综合税制一致的问题之外，还有一个成本—收益对比的问题，即附加税或补充税能否超过其征纳成本。
（二）不同税制模式对税务管理水平的要求
有效的税务管理是一种可行税制的基础，再好的税收也离不开管理。在这一点上，综合税制要求高水平的税务管理，需要充分掌握纳税人的全面信息和具备充分的技术手段。信息缺乏和征管落后的综合税制必然导致税基受到严重侵蚀。分类税制则不存在这个问题，只需要灵活地采用不同的稽征方法应用于不同的所得类型就可以了。因而对税务管理水平的要求是相对不高的。至于在分类税制下很难征的税，在综合税制下也同样是很难征的。所以，由分类税制向综合税制的转变是需要有适当有效的税务管理的，如果这个条件不能满足，综合税制虽然从公平的观点看可能是更可取的，但结果却有可能只是一个税收公平的假象：实际税负大大偏离名义税负，只是这种偏离被表面的累进税率下的税负公平所掩盖。这必然会扭曲税负分配的预期目标，而且在累进税率情况下的扭曲要比比例税率情况下更严重。因此，在不能有效实施最优类型的税制的社会，采用次优的可行的税收办法可能更可取。
分类税制或分类综合税制向综合税制的转向并不是一个一般性的趋势，而是在很大程度上取决于其实际的经济环境、税收环境和社会的价值取向等因素。只要实际税负和名义税负之间存在着大的差距，由分类税制或分类综合税制向综合税制模式转向就没有什么实际意义。当应税所得易于逃避税收时，综合税制预期的税基综合性和理论上的累进性只会是一种假设性存在而已。
五、中国税制模式的选择
综合以上分析，由分类税制向分类综合税制或综合税制转向的建议并不一定能实现预期的政策目标。是否转向需要根据一定时期的经济、政治、技术和管理上的现实需要和文化传承的惯性来决定。
引入综合税制本是在按能力负担的原则下出于调节高收入阶层收入（大部分不以工薪收入为主要来源）的考虑，但正如前文所分析的，在分类税制中难以征收的税，同样会在综合税制中体现出来，综合税制并不会比分类税制更加有利于税负分配的公平。相反，分类税制却往往可以运用简单的稽征方法征税。因此，并没有理论和实践证据表明在操作上综合税制要明显地优于分类税制。但综合税制的优点却在于可以将很多的经济、社会、甚至是政治的功能融合进来。不过，这又造成了税制过于复杂的结构，并在各自的国家遭到了很多的批评。此外，综合税制还会因为其高边际税率压制生产积极性和使逃避税行为增多，并且受通货膨胀影响引起的税档爬升更严重，这就进一步增加了综合税制管理的难度。所以在美国，甚至产生了很多新的税制改革思路，如以比例税率替代累进税率的单一税，因为累进税率是税制复杂性的根源之一，如果采用比例税率，税制设计上的许多棘手问题就不存在了。鉴于公平是所得税最重要的原则，这种替代如何能在政治上被采纳是一个现实问题，除非伴随着其他税收或补贴的改革。但这样就会在其他借口下恢复累进税或造成间接的累进。这种替代方式与分类税的区别是，对每一类所得都采用相同的比例税率，而分类税是每一类所得的比例税率应该是不同的。还有的建议是以支出税取代所得税、重新回到分类税制、以增值税替代所得税的地位等。虽然目前并没有真正成功的案例，但至少说明在以所得税为主的国家也面临着许多需要克服的问题。
而要实行分类综合税制，唯一可行的办法就是在现行分税制征收的基础上，再针对超过一定应税所得总额的纳税人征收附加税，以求达到名义上的公平。不过，这样做对税负分配的影响已在前文有所分析，即并不能比分类税制或综合税制更能达到公平税负分配的目的。相反，却使得税制更加复杂，而且所获得的额外收入还有可能低于为此付出的成本。所以，这种转向并不是一个好的选择。
事实上，在工薪收入构成了我国居民收入的主要来源的收入结构之下，再加之对资本利得暂时不征税，我国的分类税已经具备部分综合税制的性质了。因为对于主要的工薪、个体工商户生产经营以及对企事业单位的承包承租经营所得均是采取累进税率这一综合税制最基本的税率形式的；劳务报酬、稿酬所得、特许权使用费以及财产租赁所得则通过设置特殊的扣除方式而实现了特殊的累进形式。其他所得则采用比例税率形式。所以，我国的现行的税制模式并不是简单的分类税制或综合税制，也不是标准的分类综合税制，而更像是一种特殊的分类税制。这种特殊的分类税制既体现了国家对不同所得类型的不同税收政策，符合区别定性理论；同时又针对纳税人主要收入来源的工薪所得采用累进税率，符合纳税能力标准。而且这种特殊的分类税制对税务管理水平的要求与分类税是一致的。因此，这种特殊的分类税才是适合我国目前国情的税制模式。
提倡在我国实行综合税制的另一个重要考量就是税制要照顾到纳税人的家庭负担。但社会的这种要求事实上在我国的特殊分类税制下也是可以实现的，方法就是对于已婚纳税人的免征额乘以一定的家庭系数，如1.5。因为在中国，城市家庭结构基本相似（基本上都是3口之家），而家庭结构较复杂的农村居民现在却基本是所得税调节的盲区。因此是否按家庭申报或是否扣除抚养和赡养费其实对改变税负的人际分配并没有显著的作用。所以，引进夫妻合并申报制度这一复杂的操作形式也就没有太大的实际意义。采用家庭申报可能对新进入城市的原农村居民（有着和城市居民不一样的家庭负担，如农村养老保障的缺失、医保的不足和教育的不足等）有着比较显著的意义，但是这可以通过其他的变通办法来解决，并不意味着要对个人所得税税制的整体架构作出重大变革。
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