统筹城乡，加快农村经济社会发展——当前的农村问题和未来的政策选择，本文主要内容关键词为：农村论文,经济社会发展论文,城乡论文,未来论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十六大报告指出，农民收入增长缓慢，城乡差别扩大是当前经济发展中的突出问题。针对当前的矛盾和问题，党的十六大报告明确提出，统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务。将城乡两个问题统筹考虑解决，把繁荣农村经济和加快城镇化进程并提，这在党的文件中还是第一次，是解决“三农”问题的新思路。2003年初召开的中央农村工作会议又进一步指出，实现党的十六大提出的全面建设小康社会的宏伟目标，必须统筹城乡经济社会发展，更多地关注农村，关心农民，支持农业，把解决好农业、农村、农民问题放在更加突出的位置。
一、城乡差别扩大是影响国民经济持续发展的突出矛盾
城乡差别不仅表现为收入差别，还表现在消费和社会发展等各个方面，但收入差别是城乡差别的基础，也是影响国民经济协调发展的核心问题。
1.城乡居民收入差别阶段性变化的状况
从图1可以看出，改革开放以来，我国的城乡关系经历了一个变化过程。1978年到1984年，由于农村改革的推进，农业生产发展，农民收入增长，城乡收入差别缩小；1985年后，由于城市改革的推进，城市的就业机会增多，城镇居民收入增长较快，城乡居民的收入差别除个别年份有所缩小外，总体上呈扩大趋势（王小鲁，2002；约翰逊，2002；陈宗胜等，2002；宋洪远，2002b）。1985年城镇居民人均可支配收入与农村居民人均纯收入之比是1.86∶1，到1990年城乡收入之比扩大到2.20∶1，1995年又进一步扩大到2.71∶1，2000年扩大到2.79∶1，2001年这一比例又继续攀升到2.90∶1。据世界银行1997年对36个国家的分析，城乡居民的收入比率一般低于1.5∶1，极少超过2∶1。与此相比，我国的城乡居民收差距是明显偏大的。如果考虑到城镇居民享有各种补贴、劳保福利和社会保障等隐性收入，以及农民尚需从纯收入中扣除柴草等不可能成为消费基金、“三提五统”和用于再生产的部分，有关专家估计，目前我国的城乡居民收入差别大约为4∶1。即使在一些收入分配高度不平等的发展中国家，城乡居民的收入差别也不像我国这样大。
图1 城乡居民家庭人均收入（1978～2001）
资料来源：《中国统计年鉴2002》，中国统计出版社。
2.城乡居民消费差别阶段性变化的状况
随着城乡收入差别的扩大，城乡居民在生活消费水平上的差别也在不断扩大。从表1可以看出，“八五”期间，农村居民人均生活消费支出的年均增长率为17.5％，这一时期城镇居民人均生活消费支出的年均增长率达到22.6％；“九五”期间，居民生活消费支出的增长速度回落，城镇居民人均生活消费支出的年均增长率降低到7.2％，农村居民人均生活消费支出的年均增长率则降低到5.0％。城乡居民人均生活消费支出的比例1985年为2.12∶1，到1990年扩大到2.19∶1，1995年扩大到2.70∶1，2000年又扩大到2.99∶1，2001年又进一步扩大到3.05∶1（宋洪远等，2002a）。
表1 城乡居民人均生活消费支出 单位：元/人
资料来源：《中国统计年鉴（2002年）》，中国统计出版社。
3.城乡收入差别及其变动对居民收入总体差别及其变动的影响
城乡差别是形成我国居民收入差别的重要因素。据陈宗胜等（2002）按基尼系数分步分解法测算的城乡收入差别对全国居民收入差别的影响的研究表明，在1988～1999年中国居民的总收入差别中，由城乡差别解释的部分平均为53％；由农村内部差别解释的部分平均为35％，由城镇内部差别解释的部分平均不足12％。陈宗胜等人还用同样的方法研究了全国居民收入差别变动的原因，研究结果表明，城乡收入差别的变动对全国居民收入差别变动的影响最大，其贡献率在15％～246％之间，农村居民和城镇居民内部收入差别的贡献率分别在-148％～2％之间和-1％～32％之间（见表2）。
表2 城乡收入差别对全国居民收入差别及其变动的贡献率
资料来源：陈宗胜、周云波著：《再论改革与发展中的收入分配》，经济科学出版社，2002年第一版。
4.农村居民最终消费需求份额的变化及其对GDP增长的影响
从GDP总量的构成看，自1980年初开始，最终消费占GDP的比重逐年下降，从1981年的67.5％下降到1994年的57.4％。随着国家刺激内需政策的实施，从1995年开始，最终消费占GDP的比重又有所回升，2000年重新升高到61.1％。但是，从1984年开始，农村居民消费占GDP的比重虽然个别年份略有回升，但总体上却一直呈下降趋势，从1983年的34.0％下降到2000年的21.7％。从新增GDP的来源看，最终消费增长对GDP增长贡献的变动趋势，与农村居民消费增长对GDP增长贡献的变化趋势，基本上是一致的（见表3）。从消费需求角度看，占总人口60％以上的农村人口购买力不旺，极大地影响了我国国民经济的增长速度。可见，农村居民新增消费对GDP增长的贡献率下降，是新增最终消费对GDP增长贡献下降的主要原因。
表3 农村居民消费与GDP变化的关系
资料来源：《中国统计年鉴（2002年）》，中国统计出版社。
二、城乡差别扩大的原因与城乡要素资源的流动
城乡差别的存在和近年差别的扩大是各方面因素综合影响的结果。既有体制因素，如户籍制度、就业制度和社会保障制度的城乡分割等；又有政策因素，如投资、财政、金融和流通政策的不协调等；也有发展方面的因素，如农村的教育、卫生和文化等社会事业建设滞后等。其中体制和政策是主要的原因。
1.城乡分割体制与农村劳动力转移滞缓
长期以来，我国实行的以户籍管理制度为基础的城乡分割体制，把城乡居民划分为农业户口和非农业户口，使农村人口不能自由向城市迁移，阻断了农民进入城市工作的途径，造成并维持了城乡居民之间过大的收入消费差距。进入90年代以来，随着城镇户籍管理制度的改革，以及城市用工制度的松动，农村大量劳动力进入城市打工，但这只是一种体制外的、暂时的流动，他们的户口仍然在农村，也不纳入城市的就业管理。以户籍制度和就业制度为主要内容的城乡分割体制并没有根本改变，使大量的农业剩余劳动力滞留在农业和农村，导致就业结构与产值结构存在较大的结构性偏差（见表4）。目前我国是世界上第一产业就业比重最高的国家之一，仅次于缅甸（62.7％）等少数发展中国家。城乡分割体制造成的城镇化进程滞后，是造成我国城乡差别扩大的根本原因。
表4 第一产业的就业结构与产值结构的偏离度
资料来源：《中国统计年鉴2002》，中国统计出版社。
2.工农二元结构与农业相对生产率下降
从表5可以看出，自1985年以来，我国工农业二元结构强度不仅没有缩小，反而在最近几年有所扩大。这说明，从20世纪80年代中期以来，随着城市改革的推进，我国的工农关系并没有得到调整，工农业二元结构还没有根本改变，农业相对生产率和相对收益率仍然偏低，其结果是农民的务农收入下降，导致农民务农积极性下降，以及农业投资不足。工农业二元经济结构造成的农业生产效率低下，是造成我国城乡差别扩大的重要原因。
表5 工农业的二元结构强度
资料来源：《中国统计年鉴2002》，中国统计出版社。
3.农村市场发育不完善与工农产品价格“剪刀差”扩大
从图2可以看出，如果以1985年的农产品收购价格和农业生产资料价格为100，80年代后半期和90年代上半期，农产品收购价格和农业生产资料价格都呈上升趋势，前者略高于后者。1994年和1996年，国家先后两次大幅度提高了农产品收购价格，农产品与农业生产资料的价格“剪刀差”一度缩小。1996年以后，农产品和农业生产资料的价格都呈现出逐年下降的态势，但由于农业生产资料价格的下降幅度总体上小于农产品价格，农产品价格与农业生产资料价格的“剪刀差”再度扩大。国家在放开生产资料（农业投入品）市场的情况下，却没有放开农产品（产出品，如粮食）市场。农产品流通体制不顺，农村市场结构不对称，是造成工农产品价格“剪刀差”扩大，导致城乡差别扩大的原因之一。
图2 农产品收购价格指数和农业生产资料价格指数
资料来源：《中国统计年鉴2001》，中国统计出版社。
4.国民收入分配格局变化与投资结构向城市倾斜
20世纪80年代是我国农村集体和个体投资增长较快的时期，1980～1990年，农村集体和个体固定资产投资年均增长速度达到25％，占全社会固定资产投资的比重由14.6％提高到27.5％。但进入90年代以后，由于国民收入分配向城市倾斜，农民收入增长缓慢，农民的投资能力减弱，社会投融资向城市倾斜，农村固定资产投资的增长速度明显降低。1990～2001年农村投资的年均增长速度为17.3％，明显低于同期城镇集体和个体投资24.8％的增长速度。特别是在1996～2001年间，农村投资年均增长速度只有6.2％，比城镇投资的年均增速低10.2个百分点。在这种情况下，90年代以来，农村固定资产投资占全社会固定资产投资的比重总体上处于下滑的态势。2001年，农村固定资产投资占全社会固定资产投资的比重为19.5％，比1990年降低了8.0个百分点。虽然其间的1995年和1996年有所回升，但自1997年以后连续5年回落。到2001年，农村固定资产投资占全社会固定资产投资的比重已回落到了1981年以来的最低点（见图3）。
图3 按城乡划分的集体、个体固定资产占全社会固定资产投资的比重
资料来源：《中国固定资产投资统计数典（1950～2000年）》，《中国统计摘要2002》，《中国农业发展报告（2002年）》。
5.财政体制和税收制度与农村财政资金流出
（1）财政资金流出额逐年扩大。农业各税和乡镇企业税金是财政部门从农村筹集资金的主要方式，国家财政用于农业的支出是财政部门向农村注入资金的主要渠道。据此测算，改革开放以来，财政资金在农村的流动明显分为两个时期：1984年以前，财政资金是向农村净流入的，但流入量逐年减少；1985年以后，财政资金是从农村净流出的，且流出数量快速增加。1978～2001年，农业各税和乡镇企业税金由54亿元增加到2594亿元，年均增长20.3％。其中，农业各税由28亿元增加到286亿元，年均增长速度为10.6％，与同期财政用于农业支出的增长速度基本持平；乡镇企业税金由26亿元增加到2308亿元，年均增长21.6％（见图4）。国家通过财政手段，从农村拿走得多，给予农村的少，到2001年农村资金通过财政渠道净流出达1078亿元。
图4 农村财政资金收支变化情况
资料来源：《中国财政年鉴（2001年）》，《中国统计摘要（2002年）》，《中国农业发展报告（2002年）》。
（2）财政支农支出比重逐年降低。随着农村财政资金流出额的扩大，财政支农支出的比重也逐步下降。应当说，改革以来国家财政农业支出的绝对量是不断增加的，1978～2001年，国家财政用于农业的支出由15亿元增加到1516亿元，增加了9倍，年均增长速度达到了10.5％。但财政农业支出占全部财政支出的比重是逐步降低的，1978年国家财政用于农业的支出占全部财政支出的比例为13.4％，1990年下降到10％，到2001年只有8％，其间虽然在个别年份略有上升，但下降的趋势是比较明显的。
6.金融体制和利率制度与农村信贷资金流出
（1）农村信贷资金净流出额增加。以农户储蓄存款和农业存款反映金融部门从农村筹集的资金，以农业贷款和乡镇企业贷款反映金融部门向农村注入的资金，据此测算，1996～2001年，农村地区通过信贷渠道流出的资金由1912亿元增加到4780亿元，增长了1.5倍（见表6）。另据有关研究，在改革以后的多数年份，信贷资金都是从农村净流出的，在1979～1994年的15年间，有11个年度为净流出，流出的资金总量约为882亿元（邓英淘，1998）。
表6 农村信贷资金收支情况 单位：亿元
注：1996年农业贷款中包括乡镇企业贷款。
资料来源《中国金融年鉴2002》，中国金融年鉴编辑部。
（2）金融部门支农力度减弱。近几年国有独资商业银行根据自身发展需要，减少了分支机构。大约60％的邮政储蓄从县以下地区筹集而来，增加了农村金融机构组织存款的难度（中国人民银行货币政策分析小组，2002）。虽然中国人民银行通过再贷款方式给农村信用社以一定数量的资金支持，但仍无法弥补各商业银行在县及县以下金融机构中减少的资金份额。近几年来，商业银行特别是国有独资商业银行贷款存在着向大城市和大型企业过度集中的现象。这种现象，削弱了商业银行对县域经济和中小企业的支持。近几年国有独资商业银行精简了一部分基层营业机构，新的服务体系尚未形成。有些银行对分支行的流动资金贷款权上收过多，对分支机构主动营销贷款缺乏激励和约束机制。不能主动培育和选择客户，又使一些应该发放的贷款没有发放。国有金融机构将资金主要贷给城市部门，导致农村出现严重的资金短缺。
三、统筹城乡经济社会发展实行战略转型
关于如何加快农村经济发展、增加农民收入，政府和学界可谓见仁见智，提出了许多思路（宋洪远等，1999；约翰逊，2002；王小鲁，2002）。归纳起来主要有3种思路：一种是通过提高农产品价格，增加农产品产量，提高农业产值份额，由此来增加农民收入；第二种是继续在农村内部调整农业产业结构，推动乡镇企业发展，吸纳农村劳动力就业，提高农民收入；第三种是立足于城乡开通，推进城镇化进程，带动农村剩余劳动力转移，同时以市场为导向，推动农业和农村产业结构调整，提高农业比较效益，探索一条以城镇化为先导，统筹城乡发展的新型增长方式。
第一种思路是最传统的做法，我国在这方面已经积累了许多经验，但由于市场环境的变化，这种做法已经很难奏效。我国绝大多数农产品已经走向市场，农产品供给已基本结束了绝对短缺的时代，粮食等少数农产品尽管国家仍实行一定程度的控制，但不能脱离市场需求的制约。在这种背景下依靠提高价格的办法，刺激农产品总量增长，结果或者使国家财政背起沉重的负担；或者使农民不能真正得到增收的好处。无论是哪种情况，都会造成资源浪费或不经济，这对于处于发展阶段的我国，显然代价较高。加入WTO之后，受国际市场和技术条件等方面的限制，我国大宗农产品的提价空间已经十分有限；退一步讲，即使还有一定的空间，结果也不一定会像预期的那样理想。因此，在我国目前农产品供大于求的情况下，只能实行保护性的价格政策，以防止农民收入过度下降，但以此来作为一条农民增收的主要途径，显然是行不通的。
再看第二种思路，虽然乡镇企业在吸纳农村劳动力就业方面还有一定的潜力，但是单纯依靠乡镇企业的发展并不能从根本上解决当前存在的就业问题。首先，经过长时间的运转，乡镇企业自身存在的矛盾和问题已经充分暴露出来，要解决这些矛盾和问题必须转变乡镇企业原来的发展方式，核心就在于理顺企业与社区政府或行政组织的关系，内容包括产权制度、信用制度、经营管理制度等许多方面。要实现这种转变还需要一个过程。其次，乡镇企业的布局分散以及由此产生的产业结构不合理、扩充第三产业就业能力差、土地资源浪费等问题，也不只是靠企业自身所能解决的。这都制约着乡镇企业的进一步发展。目前看来乡镇企业发展已经不再是导致农民收入增长的主要动因。所以，要使乡镇企业继续成为促进农民就业、增加农民收入的有效途径，必须要跳出乡镇企业来寻找出路。
可见，解决当前农民收入增长缓慢、城乡收入差别扩大问题，已经不能再简单沿袭过去的方法了，必须探索新的途径和新的办法。当前农业和农村自身之所以难以从根本上解决农民收入问题，主要原因是其创造就业的能力弱化。这一方面表现为目前的农业和农村中扩张就业所需的资源（主要是资本）不足；另一方面又表现为农业和乡镇企业的生产方式和运行模式落后，既不利于提高资源的利用效率，又制约了农村劳动力的转移。在这种情况下，加快城镇化进程、加快产业重组、促进生产要素流动和农村剩余劳动力转移就成了一个突破口。必须从统筹城乡经济社会发展出发，实行农业和农村发展战略转型。
城镇化进程滞后制约着我国农村经济和整个国民经济的发展，加快城镇化进程将对我国未来的发展产生深远影响。首先，城镇化的推进可以促进城乡之间的要素流动，从而扭转当前城乡不合理的投资结构；其次，城镇化的推进可以带动乡村工业和乡村人口由分散走向集中，由此为产业结构调整尤其是第三产业的发展创造条件；第三，城镇化过程中资产结构和产业结构的调整，可以生成新的就业空间，使就业结构逐渐趋于合理；第四，推进城镇化可以节约利用资源，特别是土地资源，降低农村工业化的成本。
在城镇化战略中，乡镇企业仍然占有重要地位。据有关方面测算，乡镇企业适当集中比分散办厂，就业能力（包括连带效应）可扩张50％以上。因此，如果能在推进城镇化的过程中，引导乡镇企业（特别是其增量部分）向城市尤其是小城镇适当集中，无疑将为乡镇企业提供更为广阔的发展空间，而乡镇企业的发展又会伴随着企业吸纳就业能力的上升，从而又反过来推动城镇化进程，由此可以形成一个农村工业化和城镇化有机结合、相互促进的良性循环。
在城镇化战略中，农业依然占有基础地位。应当看到我国的农业在增加农民收入方面还是有潜力可挖的，但是释放农业的增收潜力，农业的生产方式必须要由过去只追求产量增加，向在保证数量的前提下寻求品种改良和质量提高的方向转变，使之既可以适应变化着的市场需求，又可以产生更高的效益。实现这一目标的手段，一是要调整农业的产品结构和区域布局，二是要在农业的产前、产中、产后各个环节提高科技含量，三是要建立起农业生产与市场的有效连接机制。通过这些途径，提高农业的生产效率，推动农业的现代化。
以城镇化为主线的发展战略，其目标是要从改变要素结构入手，以要素结构的变化推动产业结构的转变，进而带动农村剩余劳动力的转移，促进农民收入的增长和农村经济以至整个国民经济的健康发展。不可否认，同前两种思路相比，由于这种思路是从全局着眼，统筹城乡经济社会发展，不仅涉及的范围广，而且会触及国民经济中许多深层次的矛盾和问题，因而需要一整套的改革措施相配合，可能会有一些难度或风险；但同时也要看到，只要配套政策得当，并按照这一战略推进改革，就可以使产业之间和城乡之间形成相互促进、相互支持、协调发展的良好局面，就可以从根本上解决农民收入问题以及农村和国民经济的长远发展问题，这对我国今后改革进程的加快，也将产生深远而积极的影响。
四、加快农村经济社会发展的途径和措施
通过以上分析可以看出，加快农村经济社会发展实际上需要加快诸种要素（包括资金、劳动力等）在工农和城乡之间的流动。在各类要素的流动过程中，劳动力转移处于中心和主导地位，资金要素的流动则是促进劳动力转移的前提和配合条件。在我国经济社会发展的新阶段，制约农村经济社会发展的各种因素在要素流动上表现的突出特点是：农村劳动力就业转移滞缓，农村地区资金投入不足。因此，加快农村劳动力转移，扩大农村地区投资，应是今后一个时期促进农村经济社会发展的主要方面。促进农村劳动力转移，扩大农村地区投资，应把重点放在扩大农村非农部门的投资规模，加快城镇化进程，提高投资资金吸收新增劳动力的就业容量上。为此，国家在宏观决策上应考虑以下几个方面的政策调整和体制改革。
1.加强农村公共设施建设，促进农村社会事业发展
国家必须增加投入，加强农业和农村基础设施建设。调整国民收入分配结构，调整财政支农资金的使用方向，把粮棉主产区和贫困地区作为重点投入的区域。增加政府对农业基本建设的投资，进一步增加对农田水利基本建设的投入，加快林业和草原生态环境建设。在增加农业基础设施建设投入的同时，加大对农村基础设施建设的投入，特别是在农村电力、农村能源、乡村道路、自来水、通讯设施建设等方面，要加大投入力度。要把加强农村教育、卫生、文化等社会事业作为重点，新增经费投入主要用于农村。
2.扩大农村地区投资，促进农业和农村经济发展
生产要素投入特别是资金要素投入不足，是制约农村经济发展和结构变革的主要因素。不改变这种局面，将难以增强农业发展的后劲，保障农产品的有效供给。要按照优化产业结构的要求，制定有效的宏观经济政策，采取切实有力的措施，调整城乡投资结构，扩大农村投资规模。改善农村资源配置效率，建立资金回流农村的有效机制。改革农村财税体制和金融体制，引导财政资金、信贷资金向农村流动。
3.调整优化农业结构，加快建设现代农业
随着经济的发展和国民经济结构的变革，农业在国民经济中的份额下降是一个必然趋势，在这一背景下，农业的增长尤其要转到质量和效益上来。鼓励和引导各类工商企业参与农业开发，增加对“公司+农户”的农产品加工和流通等龙头企业的贷款；改革农业科技推广体制，推进农业科技进步；深化粮食流通体制改革，搞活农业生产资料流通；加快农产品市场设施建设，发展现代流通方式；发展农产品行业协会和农民专业合作组织，建立健全农业社会化服务体系；扩大非农部门向农业部门转移的现代生产要素供给，改善农业资源配置效率；发挥比较优势，调整优化区域布局；全面提高农产品质量，提高农业的综合效益。
4.调整政策，创新体制，促进乡镇企业发展
应当看到，乡镇企业在集聚非农部门建设资金，提高非农部门投资就业容量等方面仍具有潜力。目前乡镇企业的发展正处在转折时期，特别是在国有企业加快市场化改革以来，乡镇企业的发展又面临着许多新的困难，竞争压力和市场约束增强。在这种情况下，政府应该重视和帮助乡镇企业解决一些实际困难。首先，要制定和实施促进乡镇企业发展的政策措施，给予乡镇企业以同等的竞争条件和市场环境。其次，金融部门要加大对乡镇企业发展的支持，运用信贷政策、利率、再贷款、股票融资、民间投资等各种方式，扩大对乡镇企业的资金投入。第三，要引导乡镇企业加快结构调整、技术进步和体制创新，实现新的发展。第四，要把发展乡镇企业和发展小城镇结合起来，引导乡镇企业向小城镇集中。
5.加快小城镇建设，提高农村城镇化水平
乡镇企业与小城镇的共同发展，是我国在实践中摸索出来的比较符合我国实际的农村工业化与城市化道路。近年来，随着户籍管理制度改革的不断深化，小城镇建设步伐明显加快，已经成为我国农村城市化的重要途径。发展小城镇离不开必要的资金支持。首先，要增加对小城镇的基础设施建设投资。除增加政府的财政投入外，要吸引各种投资主体参与小城镇的开发。金融部门要在坚持项目资本金制度的前提下，鼓励进行项目贷款、固定资产贷款、地方政府贴息贷款等。其次，金融机构要增加对小城镇居民生产和消费的信贷支持。对在县城和中心镇务工经商的农民的自建（购）住房进行住房信贷，对购置的大宗生产或生活用品进行消费信贷。第三，要探索农民身份转变后原有耕地使用权的流转方式。保留进城农民的土地承包权，以此作为他们的社会保障，解除农民进入小城镇的后顾之忧。第四，要进一步改革和完善小城镇的管理体制和制度。对新到小城镇落户的农民在子女入学、参军、就业和社会保障等方面与原来的城镇居民一视同仁。
6.消除城乡壁垒。促进农村劳动力就业转移
转移农业剩余劳动力不能单纯着眼于农业和农村经济内部，也不能仅仅依靠小城镇一种方式，大中城市也要顺应城镇化发展的大趋势，破除城乡壁垒，使城乡之间的要素流动更加顺畅。因此在今后的城市改革中，应当结合我国城镇化的推进，将改变城乡二元经济社会结构、建立城乡统一的劳动力市场纳入议事日程，并逐步推进包括户籍制度、就业制度、社会保障制度、基础教育制度等在内的各项改革。积极调整城乡关系和工农关系，消除体制障碍和政策歧视，扩大农村劳动力就业转移的空间。加强职业技能培训，搞好管理和服务，促进农村劳动力转移。
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