中国网络反腐体系构建与路径选择，本文主要内容关键词为：中国论文,路径论文,体系论文,网络论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D630.9 文献标志码：A 文章编号：1000-8594(2011)01-0124-05
2008年必将因“全球金融危机”和“伟大的北京奥运会”而被历史学家载入史册；同时在中国，2008年又被称为“网络反腐年”，从年初的湖南“网络反腐第一案”到年底的铁岭20个政府秘书长“出国考察门”，再到南京“天价烟”事件，网络反腐迎来了属于自己的繁荣时代。据中国互联网络信息中心(CNNIC)《第23次中国互联网络发展状况统计报告》[1]显示，截至2008年底，我国互联网普及率首次超过全球平均水平。同时，我国网民数、宽带网民数和国家CN域名数，三项指标继续稳居世界排名第一。现今网民人数超过美国人口。由此可见，网络日益成为社会生活中不可或缺的部分，并日益成为社会经济生活中新的监督形式。开展网络反腐研究不仅可以丰富反腐理论，开阔思路，还可进一步丰富互联网文化建设的承载意义与体系，并且针对中国当前反腐任务艰巨、网络反腐和制度反腐乏力的现状，该研究可为反腐败工作提供理论支撑，推进政府反腐决策的科学制定和反腐败成效的取得，全面推进中国特色网络反腐制度构建与反腐败工作的健康发展。因此，本文研究不仅具有现实意义，对中国特色反腐倡廉理论体系的创新完善，更具有理论价值。
一、国内外研究综述
国外学者对反腐廉政研究关注较多。Krueger，Anne O.(1974)[2]在他划时代的论文中引入了租金的概念，指出了在政府控制的经济部门中竞争性寻租是一个要素。分析了借助国有企业数量上的约束和关税制度创造的寻租机会。Schleifer等(1993)[3]聚焦于腐败对资源配置的后果研究，讨论了对一个即定国家其政党结构和进程决定了腐败的范围，指出腐败代价巨大。Mauro，Paolo.(1995)[4]通过对来自国际商业的数据集分析表明，腐败、繁文缛节、效率低下的司法和政治不稳定降低了投资与经济增长。Manion，Melanie.(1996)[5]采用博弈论研究了对行政官员的支付贿赂。得出结论认为，要摆脱腐败现象需要大量的体制变革。Bardhan，Pranab.(1997)[6]从贪污腐败和效率、腐败和发展、腐败的民族差异、减少腐败政策问题、减少腐败的激励五个方面对腐败问题进行了综述。Myint，U.(2000)[7]认为要正视腐败并讨论了在有大量法规和中央集权下最不发达国家腐败的诱因和后果。Ahmad，Naved.(2002)[8]重新检验了腐败与政府管制的线性关系。指出仅仅达到临界水平的政府管制的减少并不会减少腐败现象，必须彻底减少政府管制。Sandholtz(2003)[9]认为，更大程度的国际一体化导致较低层次的滥用公职谋取私利的腐败，并用150个国家的数据分析说明了一个国家越是强烈地融入国际交换、沟通和组织的网络，其腐败程度可能越低。Svensson(2005)[10]论述了八个最常被问的公共部门腐败行为问题。
在国内，何增科(2002)[11]在新著《反腐新路》中对转型期的中国腐败问题进行了深入而细致的研究，认为在社会主义现代化建设的新的历史条件下，有效遏制腐败的新路就在于：依靠体制改革和制度创新，从源头上预防和治理腐败。金江军(2003)[12]认为依托互联网开展廉政建设赋予人民获得信息以及相应获得救助的权力，可以使对政府机关权力的制衡机制更为丰富，在传统的上级行政权力对下级行政权力的监督之外，发展个人权利对行政权力的监督和司法权力对行政权力的监督，形成权力制衡的科学体系。邹由林(2004)[13]认为健全社会监督机制，加强对权力的监督和制约需要广泛发动群众支持和参与，为反腐败工作营造良好的社会环境和舆论氛围。要积极借助网络等现代科技手段，提高公民参与程度，增强权力运行的透明度。熊富标(2005)[14]认为如何使网络传媒成为反腐败斗争的重要手段和途径成为一个全新的课题，并从权力与腐败的相互关系入手，对网络反腐的途径提出了见解。周丽萍(2007)[15]认为网络以其公开透明快捷的特性，成为反腐败的天然盟友。但尚缺乏法律的支撑，也未被官方认可。
综上所述，以“网络反腐”为关键词和题名通过中国知网跨库检索仅有4篇文章，除两篇报道性文章外，另外两篇参见综述文献[14-15]。由此可见，关于网络反腐的理论研究在国内仍处于相当的初级阶段，国外虽然对反腐廉政研究面广且深入，但由于制度的相对成熟与完善以及国情的差异，“网络反腐”从未形成研究热点。因此，与上述研究不同，本文在阐述中国反腐现状的基础上，对网络反腐进行了理论界定，分析了中国网络反腐现状、特征及存在的问题，同时结合网络反腐制度建设乏力的状况，给出了网络反腐的战略设计以及路径选择。
二、中国反腐现状及网络反腐理论界定
1.中国反腐现状
党的十七大也明确提出，坚决惩治和有效预防腐败，关系人心向背和党的生死存亡，是党必须始终抓好的重大政治任务。但是，伴随着经济的高速增长、改革的深化和开放的扩大，种种消极腐败现象也逐渐滋生蔓延起来，严重困扰着社会，对稳定形成威胁。多项社会调查表明，腐败已经成为中国民众最为关心的议题之一。我国目前正处于消极腐败现象的高发阶段，主要表现为：(1)高官腐败现象严重。我国权力腐败主体的官阶越来越高，巨案连连，金额越来越大。一方面，高级干部犯罪猛增，涉案官员的级别越来越高（见图1）。另一方面，涉案金额不断增加。(2)腐败窝案、串案现象严重，并且不断增多。早在1989年被发现的铁道部副部长罗云光的受贿案在全国引起了很大震动。自那以后，全国纪检机关陆续揭露出了一批新的腐败窝案、串案，如陈希同贪污案、康塞案、远华案等。(3)中国腐败程度在国际对比中形势严峻。中国属于世界上腐败程度比较严重的国家之一（见表1）。在20世纪90年代，根据反腐败机构“透明度”国际协会所公布的1996年全球各国腐败情况的年度排名显示，中国在全球腐败现象最严重国家的排名中位居第五。(4)中国多年的反腐斗争实践证明，制度的缺失是腐败肆虐的根源。制度缺失使得能够为官员隐瞒非法财产提供了巨大的便利，以及给腐败行为的及时发现和查处带来了极大的不便和障碍。
2.网络反腐理论界定
近年来，随着互联网的加速发展，网络已成为网民表达诉求的一个重要渠道，同时对党员干部的反腐监督等方面逐渐展现前所未有的力量。从研究而言，明确网络反腐的定义显得更加重要和紧迫。但理论界、纪检和监察等实际工作部门目前尚未给出一个较权威的概念。从逻辑学的角度，根据“属差种差”法，可以将其界定为以互联网为平台的反腐败。从语言学的角度，采用比喻法，可以将网络反腐界定为网民反腐败的一种渠道和平台。从我国现行法律法规和反腐败实践进程看，网络反腐可以理解为利用互联网，遏制国家机关工作人员等非法利用职权的过程。从经济学角度看，网络反腐是指以互联网为平台，遏制少数人的寻租活动。综合考虑这些角度的基础上，本文将网络反腐界定为：整个社会以互联网为载体，以电子政务和网络投诉监督为平台，并且与制度反腐相结合共同促使执政党组织和国家机关及其工作人员遵循廉政法律规范，从而达到遏制腐败的一种方法和手段。它包括三个方面：(1)网民利用网络平台对党风廉政建设和反腐败工作提出意见和建议；(2)纪检相关部门接受、处理和反馈网民的信访举报及有关投诉，处理和受理相结合；(3)以网络为基础的电子政务建设和以政府信息公开为基础的网上监督系统的推广和应用，制度创新和技术创新相结合，要务公开、政务公开。首先，这一概念明确了网络反腐的主体及客体；其次，指出了网络反腐的平台；最后，明确网络反腐的最终目的就是促使政府及公务人员遵循廉政制度规范，遏制腐败，使得反腐败制度最终上升为法律约束。就我国当前网络反腐的实际来看，该定义便于操作，具有较高的实用价值。
三、中国网络反腐的特征和问题
当今时代，网络的惊涛拍岸，冲击着传统的反腐格局。2005年12月28日，中央纪委、监督部首次公布了中央纪委信访室、监察部举报中心的网址(www.12388.gov.cn)，这标志着，网上举报正式纳入了官方权威反腐渠道。与此同时，我国反腐倡廉的法规制度建设也是成绩斐然，中国法律制度与《联合国反腐败公约》相衔接第二阶段工作正式展开；《中华人民共和国行政监察法》、《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》等重要法律法规开始修订，等等。党的十七大明确提出，在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设，拓展从源头上防治腐败工作领域。可见，网络反腐与制度反腐相结合，更能够使网络反腐成为畅达民意、维护权益、鞭挞腐败的便捷而有效的手段。
中国有近3亿网民，网民参与的普遍性和不受控制性，使得群众的知情权、参与权、表达权和监督权在网络监督过程中得到很大程度的实现。与传统的舆论监督方式相比，网络监督更直接、更真实、更能保护监督者的合法权益。网络作为反腐工具和手段，主要具有以下三个方面的特征：(1)及时快捷、广泛便利。网络举报、网络监督都是“点对点”反馈，摈弃了以往公民参与政治生活的“上门—登记—谈话—反映情况—受理”一系列烦琐程序。同时，网络能够迅速地将批评意见和检举报告在“网声”中高度聚焦，从而形成强大的社会压力和舆论攻势，引起政府的高度关注。(2)抗干扰性强。网络举报在很大程度上可以降低外界因素的影响和干扰，并且保护举报人的身份，减少思想顾虑，便于相关部门发现问题和开展反腐败工作。(3)立体直观、生动形象。网络媒体兼容了文字、图表、声音、动画、影像等多种传播手段，是真正意义上的“多媒体”。网民可以将记录腐败分子罪证的图片、音频、视频直接上传到网站，作为纪检监察机关立案侦查提供强有力的证据。
然而，在这一派繁荣景象的背后，网络反腐也在遭遇问题与争议，主要有：(1)网络反腐资源亟待整合。与官方网络的沉寂不同，民间网络反腐带给人一种锣鼓喧天、轰轰烈烈的感觉，进入2008年以来，“林嘉祥”事件、“周久耕”事件和“考察团”事件……无一不在网络曝光后无处遁形而被调查，继而被处理。官方的权威侦查资源与民间网络反腐亟需整合，毕竟查处腐败是“依职权”的政府行为，而不是“依申请”的政府行为，而事后查处也并非最终目的，查处是为了更好地在事前遏制、杜绝腐败。(2)网络反腐缺乏法律规范。目前，网民动辄发动“人肉搜索”上演网络暴力甚至演变成大规模群体性治安事件，或者因为反腐心切举报失实而出现诬告或诽谤，侵犯隐私，引发诉讼。相关部门有的也迫于网络压力，急于给网民一个交代而容易造成以行政处分取代刑事追究，导致更深的腐败行径受到屏蔽。这些都说明了缺乏法律规范已经成为网络反腐的最大硬伤。(3)网络反腐未能与制度建设有效衔接。网络监督仍处于一个初级阶段，但网络舆情汹涌，民众并不缺乏反腐热情，更多网民将自己身边不合理现象公之于众，掀起了一股网络反腐潮。虽然我国一直在加大网络反腐监督力度，但是网络监督的主体合法性尚不明确，监督手段缺乏或受到限制，网络监督信息不可避免地带有局部性和片面性，以致有的地方、有的官员漠视网络监督，对网络声音置若罔闻，甚至对网络举报人进行压制和打击。所以，在网络监督到了一定程度，就应该由反腐机构根据一定的制度规范介入调查，更好地整合网络反腐和制度反腐来共同推进反腐败进程，使网络反腐向着制度化方向发展。
四、网络反腐体系构建与路径选择
（一）网络反腐的体系构建
对网络反腐进行战略设计，合理地规划和引导网络民意、网络举报、网络舆论，才能充分发挥网络反腐的效力。网络反腐战略应遵循的原则：(1)遵循宪法原则。网络空间是人类现实空间的延伸，是现实空间的映射。网络空间立法的依据依然是宪法，并且用法律规范网络反腐。(2)时效性原则。网络反腐应充分发挥网络信息快速更新的优势，适时更新相应内容。(3)互动性原则。网络反腐应该利用网络的特点，充分调动信息生产者和信息消费者的积极互动。(4)系统性原则。网络反腐是一个系统工程，要树立全局意识和系统观念，依靠各个部门、机构的协作和配合，齐抓共管，协同努力。(5)兼容性原则。网络反腐相关法律的制定要在维护共同利益的前提下，积极促进国际合作。网络反腐战略目标：建立健全制度保障机制，完善权力阳光运行机制，权力运行监督机制基本建立，拒腐防变长效机制初步建立，党风政风明显改进，人民群众的满意度有新的提高。网络反腐战略重点主要包括三个方面：(1)推进构建惩防体系。以建设性的思路、举措和方法推进网络反腐进程，从源头上有效预防和治理腐败，实现网络反腐透明化、公开化、阳光化，在关键领域和重点环节预防和治理腐败，使惩治和预防、深化体制改革与完善法律制度有机结合。(2)加强制度创新，从源头上防治腐败。在推进网络反腐法制建设的同时要加强制度创新与完善，不断总结反腐经验教训，使其适应市场经济发展和社会和谐稳定的要求，将制度建设贯穿于整个反腐预防和惩治的各个环节之中，从源头上来防治腐败。(3)实行家庭财产申报制，增设反腐利刃。作为防止腐败的有效手段，家庭财产申报制度被称为“阳光法案”，这种极具约束力的反腐机制被世界许多国家借鉴与完善，其反腐效力也被许多国家所验证。实行家庭财产申报制，将政府官员的家庭财产置于公众和社会的监督之下，对于可疑财产和不廉行为也易于揭露，从而在源头上对腐败问题进行预防与惩治，并且该制度在保证全面打击腐败的同时，也保护了官员的合法权益，使他们可以自由地获取和支配自己的合法财产收入，避免受到任何形式的诬告、陷害。
（二）网络反腐的路径选择
网络反腐作为一项伟大的新生事物，是非常艰巨复杂的系统工程，必须立足创新，着眼改革，积极探索网络反腐的有效路径，确保各项制度落到实处。为此，需要遵循腐败制约机制流程（见图2），积极探索其有效途径，确保实现这一新生事物走上良性、可持续发展的轨道。
图2 腐败制约机制流程图
1.制度保障机制——加强网络反腐与制度反腐之间衔接
网络反腐的实质在于建立制度保障机制，加强网络反腐与制度反腐的对接，形成新的监督体，同时进行反腐倡廉法规制度建设也是惩治和预防腐败体系建设的核心内容与治本之策。2008年8月13日湖南省株洲市纪委、市监察局正式出台了《关于建立网络反腐倡廉工作机制的暂行办法》，这是国内首个纪委网络反腐办法，此暂行办法为我国网络反腐树立了一个新标杆，标志着中国网络反腐正大步向制度化迈进，实现了网络反腐和制度反腐的有效衔接。网络反腐是制度反腐的具体体现，制度反腐是预防腐败的根本途径，党的十六大以来，中央纪委、监察部共起草制定、修订法规和规范性文件170余件，各省、自治区、直辖市，中央和国家机关共起草制定1200余件，初步确立了反腐倡廉制度体系的基本框架。这些制度规范为民间网络反腐充分提供了制度化出口，同时也使现有反腐机制在民间资源配合下，能够更有效地预防和惩处腐败。因此，作为党和政府的纪委监察部门必须建立制度防腐以及相关的配套制度来保证网络反腐的顺利实施，例如，实施家庭财务申报制度和金融实名制等，用遗产税和赠与税制度、公民信用保障号码制度、预防和惩治贪官外逃的反腐败国际合作制度三项相关配套制度来切实完善反腐制度。更重要的是，在网络反腐过程中，各部门的职能整合必不可少，只有通过人大、司法监督机制的介入和相互间的职能整合，才能真正实现网络反腐与制度反腐的对接，反腐工作必定变得更加高效。
2.权力阳光运行机制——发展电子政务，增强反腐斗争实效性
构建权力阳光运行机制，开展电子政务，事关党和政府形象，事关改革开放和现代化建设的全局。发展电子政务应主要从三方面着手：一要在畅通公开渠道上下工夫。通过以电子政务为主的有效载体，切实畅通各事项的公开渠道，对需要公开的事项，各级各部门都要确保公开，使权力的授予过程、行使过程和运行结果尽可能公开透明。二是在反腐预测预警上下工夫。建立健全反腐预测预警制度（见图3），各部门通过信息收集、预警和处置反馈，形成一个上下贯通、立体交叉、多层次、多方位的预警机制。三要建立健全问责机制，强化责任意识。加强对制度执行情况的监督和检查，发现问题坚决予以纠正，构成违纪的严肃查处，建立和完善反腐倡廉制度执行情况的考评机制、奖惩机制，以确保各项制度真正落到实处，保障网络反腐与制度反腐有效地衔接。
图3 反腐预警预测机制
3.权力监督机制——搭建网络反腐虚拟平台，构建网络反腐体系
建立健全权力监督机制，是加强党自身建设的需要。为了规范和加强党内监督，2003年中央纪委会同有关部门起草并由中央颁布我们党第一部规范党内监督工作的基础性法规——《中国共产党党内监督条例（试行）》；2009年7月，由中央纪委、中央组织部起草并由中央颁布了《中国共产党巡视工作条例（试行）》，这是贯彻党章有关规定、完善党内监督制度的一部重要党内法规，对于完善巡视制度，规范巡视工作，加强领导班子和干部队伍建设，保证党的路线方针政策和中央重大决策部署的贯彻落实，具有十分重要的作用。同时，在信息技术不断发展的时代，各级领导更应该重视计算机网络技术的发展和应用，逐步建成网络反腐的技术平台，建立健全权力监督机制。一是建立网络反腐虚拟平台，实现反腐体系一体化。要不断地加强反腐网站的建设与维护，丰富反腐网络文化载体。县（区）一级的纪检监察机关都要建立反腐网站，条件不成熟的要在政府网站以及党建网站上开设相关的反腐专栏、反腐举报信箱等，形成一个全国范围的网络反腐体系，实现群众对腐败的全程监督。二是要强化队伍、提高素质。开展网络反腐，建立网络反腐虚拟平台，离不开专业人才和一批高水平的文化人才。纪检监察部门要加强专业人才的培养，重视对网络管理、系统管理、安全网络、软硬件支持等技术人才的培训，形成一支专业性很强的反腐网络建设队伍。三是要整合资源、形成全力。要整合全国各地各部门的反腐网站，优化网络资源，加强与各部门的联系和沟通，形成网络反腐的合力；进一步引进社会力量参与到网络反腐中来，以拓展网络反腐的广度与深度，完善权力监督机制。制度监督与网络监督形成相互制约与多重监督的格局，从根源上铲除腐败的土壤。
4.拒腐防变教育机制——加强反腐倡廉网络宣传工作，大力推进网络反腐
落实拒腐防变教育长效机制，关键要从占领文化传播制高点和掌握信息化条件下反腐倡廉宣传主导权的高度，充分认识到加强反腐倡廉网络宣传工作的重要性和反腐文化建设，依靠广大人民群众的积极参与。坚持围绕反腐倡廉建设，加强网络评论工作，形成正面舆论强势。坚持和完善反腐倡廉网上宣传联席会议制度，加强成员单位的沟通和交流，进一步丰富人民群众参与和监督的形式，扩大群众的知情权、参与权、选择权和监督权，以形成网上宣传的合力。与此同时，也要充分利用互联网的特点，建立健全拒腐防变教育领导机制和工作机制。作为拒腐防变教育长效机制建设的责任主体，各级党委（党组）要加强建立领导机制和工作机制，把加强党员干部思想道德教育列入重要议事日程，要继续深入开展党务公开、政务公开、村务公开等工作，积极推广党委讨论决定重大问题和提拔任用干部票决制、干部考察公告制、任前公示制等公开透明的制度，加强行政权力透明运行工作，扎实推进“阳光党务、政务”建设，切实履行好组织实施本地区本部门拒腐防变教育工作的职责。
综上所述，本文在文献梳理的基础上，阐述中国反腐现状，对网络反腐进行了理论界定，弥补了理论界的空白，对网络反腐现状、特征与问题进行了深度分析，给出了网络反腐战略应遵循的战略原则、战略目标和战略重点，并按反腐败模式发生的过程提出了网络反腐需要建立四种机制：制度保障机制、权力阳光运行机制、权力约束机制和拒腐防变教育机制。唯有这样，网络反腐与制度反腐才能有效地结合，才能使中国反腐败切实取得成效，全面推进中国特色网络反腐制度构建与反腐败的健康发展。需要指出的是，网络反腐是一个全新的课题，对这方面的理论研究还很欠缺，期待今后能在实证研究和定量研究方面有所突破。
收稿日期：2010-10-12