开发区档案管理研究，本文主要内容关键词为：档案管理论文,开发区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
开发区是率先建立社会主义市场经济体制、启动经济快速发展的试验区。开发区的档案工作是伴随着开发区的建立而出现的新事物。如何根据开发区的特点去加强开发区档案的管理与利用，有效地为开发区建设发展服务，是社会主义市场经济体制下，档案工作深化改革的重要内容之一。下面从四个方面谈谈不成熟的看法。
一、开发区及开发区档案工作现状
对外开放，是建设有中国特色社会主义的一项基本国策。邓小平同志明确指出：“对外开放具有重要意义，任何一个国家要发展，孤立起来，闭关自守是不可能的，不加强国际交流，不引进发达国家的先进经验、先进科学技术和资金，是不可能的。”〔1 〕我国正是在这一思想指导下，利用国外资金、技术、管理经验，并在政策上给予一定的优惠，建立起为我国社会主义经济建设与社会发展服务的经济、技术、文化旅游开发的试验区。
我国新时期对外开放的突破，是从沿海建立经济特区开始的。兴办深圳、珠海、汕头、厦门4个经济特区后，利用国外资金、技术、 管理经验来发展社会主义经济的崭新试验，取得了很大成功。兴办经济特区后，又相继开放沿海十几个城市，在长江三角洲、珠江三角洲、闽东南地区，环渤海地区开辟经济开发区，1988年批准海南建省并划定海南岛为经济特区。1991年，中央又决定开发上海浦东，开放沿江、沿边城市和全国各省省会及一些有条件的城市，全国对外开放的格局基本形成。
1988年中央批准北京市新技术产业开发试验区之后，在各地已建立的高新技术产业开发区中，再选定一批开发区作为国家高新技术开发区，并给予相应的优惠政策。
1991年3月6日国务院批准国家科委审定的21个高新技术产业开发区为国家级。同时还有上海、大连、深圳、厦门、海南5地， 分别在经济技术开发区与特区内，也确立了5个国家级的高新技术产业开发区。
自1984年第一个国家经济技术开发区——大连经济技术开发区成立至今，目前全国各级各类的开发区已多达2千多家， 其中属于国家级的120多家。开发区的主要类型有：
1、经济技术开发区；
2、高新技术产业开发区；
3、保税区；
4、边境经济合作区；
5、国家旅游度假区。
按行政区域级别划分有：国家级、省（自治区、直辖市）级和市（地）级。
国家开发区的建设方式是：自筹资金、自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展。
总之，开发区的建立与发展壮大，对全国各地经济建设已经作出了应有贡献，显示了强大的生命力。
档案部门比较早地注意到了开发区这一新的工作领域：1992年在广州召开的第七次沿海开放城市及经济特区档案工作协作会，将开发区档案工作作为会议的主要议题。 国家档案局对开发区的调查研究也始于1992年，1993 年将制定《开发区档案管理暂行规定》列入议事日程， 1994年10月在青岛召开了“开发区档案工作座谈会”，并邀请国务院特区办、法制局、国家科委火炬办有关同志参加。
由于各地经济情况、资源环境不同，因此开发区的发展速度及发展规模也不尽相同，在开发区建立较早的地方与城市，对开发区档案工作积累了较多的经验，一些地方已颁发地方性文件、规章以指导和监督开发区的档案工作。例如：湖南省档案局、省计委、省建委联合颁发了《湖南省开发区档案管理暂行办法》，上海市先后制定并下发了《上海市开发区档案管理暂行办法》、《上海市开发区档案分类方案》和《上海市开发区文件材料归档范围保管期限表》，对规范开发区档案工作起到了政策导向作用。各地作法归纳起来主要有以下几点：
（一）加强《档案法》和开发区档案工作重要性的宣传，进一步提高各级领导的档案意识，加强开发区的档案工作。
（二）各级档案行政主管部门明确分管领导人，配备专人对开发区档案工作进行指导与监督。
（三）把做好开发区档案工作，列为各级档案行政管理部门目标管理的一项内容，年终认真考核。
（四）贯彻落实“统一领导、分级管理”的档案工作原则，充分发挥地方的积极性。
（五）加强开发区的法制建设，建立制约机制。
（六）加强开发区档案工作队伍建设，充实档案专业人员，并有计划地、有重点地进行业务培训。
二、开发区档案工作的特点
开发区是一项新兴的事业，开发区档案工作也更是一项全新的工作，它具有许多新特点。
（一）不稳定性。
自费开发，开发范围不断扩展，开发区机构设置，不要求与政府机构上、下对口，开发区内的企业无行业管理（没有“婆婆”）。它不是一级政权，许多政府职能工作的由政府各部门办理，加之开发区的规模越来越大，机构时有变动。开发区的档案管理模式，要随着情况的变化而发生变化，它具有明显的不稳定性。
（二）多元性。
主要表现在开发区的档案归属与管理体制多元化。首先从档案的归属看，呈多元化。开发区档案以自身保管为主，其中属于全面性、管理性的可以送交地方档案馆；城建档案，竣工图可自身保管，地下管线图，整体规划图可送交当地城建档案馆，以利于政府对全区建设的管理与规划。《开发区档案管理暂行规定》（以下简称《暂行规定》）第十六条规定：“开发区管理机构各部门及直属单位形成的档案，应在5 年内向开发区档案馆或总档案室移交；区内基本建设项目竣工档案在工程竣工验收后6个月内， 建设单位应向开发区档案馆或总档案室报送竣工档案 。 ”“开发区管理机构应及时向所在城市报送开发区总体规划和与城市衔接的道路、地下管网图。”其次，从管理体制上看，也呈多元化趋势。有的开发区规模小，只设一个档案室即可，有的开发区规模大，不但设有档案馆或者总档案室（即综合档案室），而且开发区管理机构各部门或者各直属单位，设有小型档案室，或者指派专人专管或兼管档案工作。再次，从领导关系上，也是多元化。以上海市为例：市档案局主管全市开发区档案工作；区、县档案局配合市档案局监督、指导在本区、县范围内的开发区档案工作；开发区管委会或开发公司和有关专业主管部门，负责对开发区原貌档案的建档管理；建设单位负责有关地物原貌的拍摄工作。[2]
（三）涉外性。
开发区工作以外向型经济为主，三资企业所占比例较大，引进项目档案多，合同协议档案多。外资企业档案又有许多新情况，有的外资企业正在启动，有的不了解我国档案管理的模式，有的不接受诸如档案一类在企业中并不十分迫切要解决的法规，有的主管部门认为不要多干预等等。
（四）高新性。
所谓高，是指开发区档案反映了开发区建设的高起点——投入成倍增加，路桥、水电等基础建设，一般按现代化标准实施，年年大变样，体现了高速度。开发区的项目建设，一般都是设备先进，科技含量高，国际上一些具有实力的跨国公司、大财团，如三菱、丰田、富士通、禧玛诺、大宇、三星、振兴、统一、杜邦等都进入开发区，进行项目与企业开发。因此，它的基础建设与项目开发档案，数量之多是历史上空前的，其价值也是很重要的。
所谓新：开发区档案中涉及较多的新技术、新工艺，新设备、新材料、新管理方式。
三、开发区档案工作机构及其职能
目前，开发区档案工作建立时间较短，各种管理模式与方法，尚处于探索与试验阶段。但是，档案的形成，却是与开发区的各项建设项目同步进行的，这就使得科学地建立档案工作机构，实施对开发区的档案和档案工作的管理成为一种必然要求。由于开发区档案工作的特殊性，因此在工作机构的设置上，也不能强求一致，应从实际出发，因地制宜地建立开发区的档案工作机构。
（一）按照《开发区档案管理暂行规定》的要求，建立档案工作机构。
该《暂行规定》第六条要求：“开发区管理机构必须建立总档案室，具备条件的应建立档案馆，保管开发区需要永久和长期保存的档案及有关资料；开发区各入区单位应当建立档案室，统一管理本单位的档案。”比如“天津开发区总公司，1989年4月设立档案室，1991 年建档案科，负责总公司机关的档案管理和对12个直属公司的档案工作进行指导，监督和检查。”[3]广州开发区成立了档案馆， 比较多地开发区建立了档案室。
（二）一级政府模式
有的地方把开发区看成是一级政府建制，在开发区内设立档案局、馆，区管委会直属单位设档案室。形成一个类似某一城市的直属城区的档案事业体系。
这种管理模式，目前尚有不同意见：一种意见，认为开发区只是某一级人民政府的派出机构，成立档案局、馆会影响到现行体制，且名不正、言不顺，有一点不伦不类；另一种意见则认为可以参照政府建制，有现存的制度与办法可以参照使用。因为：尽管从功能上讲，开发区的首要任务是搞经济建设，比一级政府单一得多，职能机构也比政府少，但无论机构多少，开发区的档案仍是时刻在形成和产生着的，总是需要有一定机构对其进行管理以便为开发区的各项工作服务。从这个角度看“与一级政府的档案部门所要承担的职责没有什么两样，如有条件或可能，成立开发区档案局、馆，就能使开发区的档案工作具有可靠的保障”。“由于开发区一般都远离城市，在地理位置上已相对独立，成立开发区档案局、馆开展档案工作，直接为本开发区的经济建设和各项管理服务，与其它行政区内的档案局、馆在业务上并没有任何冲突，而且从发展的眼光来看，某些开发区在将来还有可能成为一级政府建制”，“参照一级政府建制设局、馆、室这样的管理体系，有现存的制度、办法等可以套用，新成立的开发区借用过来进行操作也比较容易。 ”[4]广东省在56个地、市级开发区中，有18个设有档案机构（科、室），其中广州开发区的档案局正在筹备之中，其余17个档案科（室）尽管是开发区管委会办公室的内设机构，但各区管委会和党委都赋予它对全区机关、团体、企、事业单位档案工作进行监督指导检查的职能，它实际上已经代行了一般区级档案局的职能。
（三）文件中心模式
文件中心既是档案实体的保存基地，又是立书立卷、档案业务咨询服务的机构。由于开发区的设置与编制都受到严格的限制，许多开发区还会出现几个机构只有一套人马的局面。这种特殊情况就为文件中心这种新的管理模式提供了可能。由于文件中心类似于国外某些信息咨询中介机构，与市场接轨，靠优质服务来吸引区内企（事）业，甚至机关单位将档案与资料交由文件中心管理。例如：江苏省常州高新技术产业开发区，就建立了文件档案中心。
（四）设立基建档案库房专管基建档案模式
这种模式主要考虑基建档案在开发区档案中所占的地位，以及它目前所面临的种种困境而设立的。在有条件的开发区档案馆或总档案室内，应专门设一基建档案库，定期接收开发区内形成的所有基建档案。正如《暂行规定》第十六条所强调的那样：“区内基本项目竣工档案在工程竣工验收后6个月内， 建设单位应向开发区档案馆或总档案室报送竣工档案。”这个基建库，既是集中统一保存区内全部基建档案的基地，又是基建档案业务日常的咨询和指导机构。这样，就可以解决基建档案习惯上由开发区基建规划办管理，而其库房、人力有限又管理不好的矛盾。应该看到，开发区的基建档案具有形成快、数量大，重复利用率高等特点，加上现有的许多开发区已远离城市中心区域，使得基建档案保存在开发区内已成为一种事实。而开发区从目前情况来看，在开发区建立城建档案馆，既无必要又不可能，于是在开发区内设立一个介于城建档案馆和基建规划办公室下属的档案科（室）二者之间的基建档案库来集中统一管理开发区所有的基建档案，就成为一种行之有效的模式。
（五）建立协调网络
对开发区档案工作的与监督，可以采用省、直辖市、市（地）、县档案行政主管机关、有关专业主管部门、开发区管委会或开发公司和进区建设单位共同管理的协作网络和开发区域内由开发公司牵头形成进区单位参加的协调网络。上海市档案局在这方面有比较成功的经验，他们已不再纠缠于开发区琐碎的具体业务之中，而是把档案行政管理的职能，如何集中在开发区档案工作的主要矛盾上，并充分运用宏观调控手段，使开发区档案工作水平提高一步。
（六）开发区档案工作机构的主要职能
按《暂行规定》第八条的规定，开发区档案工作管理部门的职责主要有4项：
1、贯彻执行国家有关档案工作的法律、法规和方针、政策。
2、建立健全开发区档案工作的规章制度。
3、负责开发区总档案室（或档案馆）的业务建设， 并确定其接收档案的范围。
4、负责对全区各单位的档案进行协调、监督和指导。
在开发区的二级单位，一般在办公室内设有档案室，作为档案管理的分支和全宗内一个归档部门。它的职能是：
1、指导、监督各部室文件的形成、管理与归档。
2、机关平时文书处理。
3、文书、科技文件立卷、整理工作。
4、档案室内部建设、管理及档案利用工作。
5、统一指导自办实体档案的建立完善[5]和向开发区总档案室（或档案馆）移交档案工作。
综上所述，开发区档案工作在我国档案工作领域中，还是一片待开垦的处女地，究竟应该用什么样的机构进行管理，它们的职能怎样才能适应开发区档案工作实际，尚待深入研究与探讨。
四、搞好开发区档案工作的几点对策
开发区档案工作有其特点，也有其难点。要利用开发区这个改革开放的窗口和经济科技试验区的有利条件，为推进开发区档案工作做出贡献。
（一）把开发区档案事业建设纳入法制化建设的轨道
首先，强化依法治档的观念。贯彻《中华人民共和国档案法》及其《实施办法》，还有《开发区档案管理暂行规定》（995年6月30日由国家档案局、国务院特区办、国家科委联合发布），是做好开发区档案工作的法律依据。开发区是改革开放的产物，又是改革开放的超前试验区，所以做好开发区的档案工作，不仅仅是为了当前开发区的建设，更重要的是为了今后城市的发展与建设，提供可以借鉴的经验。开发区档案正是开发区建设的历史记录，是开发区基础管理的组成部分，对于维护进区各单位的合法权益和历史真实面貌，均能达到很重要的作用。
其次，加强对档案法规的宣传教育，在力所能及的范围内进行法制建设总动员，组织学习《档案法》为核心的一系列档案工作法规，增强档案意识，使开发区档案的建立与完整，成为开发区每一个成员的应尽义务。
再次，明确档案目标管理责任制。把工程项目，技术开发、设备引进与管理、会计与审计等日常业务，把它与建立档案有机结合起来，并建立与健全开发区档案管理的规章制度，使业务人员的权利与义务统一起来，使各类档案的归属与管理，做到有法可依，有章可循。
（二）开发区档案工作更要强调贯彻“统一领导、分级管理”的原则
所谓统一领导，主要是指统一思想、统一主管领导、统一制度。
统一思想：应该看到，开发区建设是一项整体性的系统工程，各部门有不可分割的联系，各项工作关联性很大。如果档案实行分散管理，尽管局部（本部门）利用起来方便，但从整体来看，却很难做到节省人力、物力，齐全完整，而且从长远的发展眼光来看，今天的开发区是明天的建成区，建成后要移交，移交需要完整，如果进区各单位不统一认识，是很难完成这项使命的。
统一主管领导：《暂行规定》第五条规定：“开发区管理机构应当明确分管档案工作的领导人。”江苏省常熟经济开发区确定该开发区的开发集团副总经理曹润源分管档案工作，由于各方面的努力，该开发区档案工作成为苏州范围内开发区中首家达到苏州市先进水平的单位。
统一制度：以《开发区档案管理暂行规定》为龙头，制定一系列规章制度，可以建立地区性的补充与具体规定，比如《宁波市开发区管理暂行规定》；建立与健全档案管理规章制度，并具体详细地制定开发区各类档案的归类及其具体管理的办法；参照地方与主管系统档案工作制度，结合本开发区实际情况，具体形成一整套规章制度，以规范开发区档案工作沿着健康方向发展。
所谓分级管理，不能等同于分散管理，从开发区目前现状来看，在档案实体管理上，拟分两种情况的分级管理：
第一种：省以上直到国家级开发区，档案的实体管理，拟实行二级管理：开发区管委会一级，应按《暂行规定》第六条执行，即建立总档案室，具备条件的应建立档案馆；开发区各入区单位（即二级单位）应当建立档案室，统一管理本单位的档案。这种情况适合于开发区规模较大，进区单位较多的地区。
第二种：开发区的所有单位（无论管委会本身，还是进区所属单位）形成的档案，在本单位保管一段时间（比如半年或一年后）全部移交开发区档案室。这种情况，适宜于规模较小，直属单位不多且保管条件不好、驻地又比较集中的开发区。
（三）理顺开发区统一的分类方法
一般来说，市政府有多大职权，开发区就有多少职能。在各种纵横交错的职能活动中，形成了多种门类、多种载体的文件材料，选择正确的分类方法决定着文件系统化的合理程度。应该从开发区的实际情况并参照国家工业企业的分类的有关规则与标准，编制开发区档案分类大纲和确定归档范围。有的开发区把档案先分为4大类：
1、企业管理档案：党群工作、行政管理、经营管理、 生产技术管理、干部职工档案；
2、企业生产与科技档案：产品、设备仪器，科研、开发新技术；
3、基建档案；
4、企业会计档案。
开发区档案的归档范围：
开发区管委会（一级）
1、开发区的建立、批准，组织机构的设置， 干部人选的任免等报告、批复、通知等文件材料。
2、上级对开发区建立的特殊优惠政策、法规及管委会制订、 印发的各种具体实施办法、规定、通知等文件材料。
23、本开发区内建设的规划、方案、厂房建筑、 房地产购置的报告、请示、批复意见，合同、协议等依据性和凭证性文件材料。
4、在本开发区内设立的各企业单位有关文件、统计报表等。
开发区各直属单位（企业事业单位）（二级）
原则上参照各专业主管部门规定的企业档案归档范围和自身特点进行归档。一般包括：
1、本单位的建立、扩建、中止、解散和有关建立前的报告、 批复、合同、章程、营业执照以及上级有关主管机关的各种审批性、凭证性的依据性材料。
2、本单位机构设置、人员任免、招聘，辞退，奖惩、工资福利、劳保待遇和员工变化的文件材料。
3、董事会、厂务会等各种重要会议记录、决定、 决议及备忘录等文件材料。
4、本单位的生产计划、统计、技术经济分析、 产品销售活动中形成的文件材料。
5、本单位的财务、审计、税收等活动中形成的各种凭证、报表、帐册等文件材料。
6、重要科研、设计、生产和工程项目建设， 设备引进等活动中形成的文件材料。
7、上级政府有关部门下发的与本单位有关的， 应当归档保存的其他文件材料。
开发区档案管理的重点：
1、全面反映开发区情况的管理性文件。
2、基本建设档案。
3、企业档案，包括外商投资企业和集团公司的档案。 开发区新技术活动中所形成的档案材料。
（四）开发区基建档案要理顺几种关系
开发区多在城市规划区域内，开发区内的城建档案工作，如何与整个城市的城建档案相衔接，这是一个十分现实的问题。开发区档案管理办法中有关城建档案的规定与城建档案管理办法也有一个如何衔接的问题。这是需要档案行政管理部门与基建主管部门很好协调的问题。
在开发区建设中，大凡经过启动开发阶段，进入形态开发阶段，大量的基本建设项目，特别是地下管线、市政设施等即大规模开工建设。与此同时，大量地形成基建项目档案资料。开发区的基建项目，多数属于招商开发、项目投资、交付使用、物业管理。基建档案成为：投资建设方、受让承租方、物业管理方三者之间的媒介，所以管好、用好基建档案，对促进开发区的基本建设，具有重要作用。这是需要明确以下几点关系：
1、基本建设项目档案工作的管理职能与开发区规划、 建设管理权限的关系。
开发区为某级政府的派出机构。它具有相应一级政府的经济管理权限，对区内土地及其自然资源统一规划和管理的权限，规划审批、管理权限。开发区基建档案管理部门，明确管理职能，指定有关部门负责，尽早地把基建项目保证金收齐，并承担基建档案项目竣工档案资料的验收和接收管理工作。
2、基建档案工作管理体制与开发区体制建设的关系
希望建立单独机构、归口管理、对“小政府、大服务”的开发区来说，很难做到，只能要求职能明确，而不能要求一一对应。以江苏常州高新技术产业开发区为例，管委会于1993年6 月批准建立开发区文件档案中心，是隶属于管委会的全民事业单位。在它的诸多职能中，应包括：负责接收管理区内基本项目档案资料；参与项目竣工验收，对竣工档案资料进行验收，负责区规划范围内的基建项目的档案保证金的收取和管理等。
3、基建项目档案保证金的收取与开发区招商优惠政策的关系
有的地方把免交保证金作为招商的优惠政策，这不符合国家有关规定。保证金制度是一种制约措施，有利于档案的完整与安全。当然在收取方式上可以灵活一些：比如，初创时期可少收一点，适当降低收费标准，随着开发区的不断发展与知名度的提高，项目成批进区，应逐步加大收取比例，力使收取保证金工作规范化。源头工程、地下网工程，收费可高一些，工业用房与商品住宅楼，收费就可低一些。纯属招商开发项目应高，国家财政拨款的项目可以低一些。这里应掌握好，保证金只减不免，严格审批。
4、验收竣工档案资料与开发简化程序的关系
档案管理部门参加验收，这是一项成功的经验，国家也一再三令五申。然而，有的建设主管部门把验收竣工档案资料这个环节给省略了。在验收时，不通适档案部门参加，以至于项目已竣工、工程已核算、建筑队已撤，档案部门还一无所知。这样就增加了竣工档案资料接收工作的难度，使相当一部分工程项目，无完整档案，给今后工程的使用、维修和扩建带来了隐患。
应当明确，简化手续是指不必要的审批手续，而不是把验收这个必不可少的环节也简化了。把应履行的程序盲目地删节，只能说明专业管理水平的低劣和内部运行机制的欠缺。因此，要广泛宣传与切实做到，真正把基本建设项目档案资料验收工作，作为加强开发区基本建设管理的一个重要环节，使它发挥应有的作用。
总之，怎样根据开发区的特点去加强开发区档案的管理和利用，有效地为开发区建设发展服务，是社会主义市场经济体制下，档案工作深化改革的重要课题之一，在这方面尚缺乏实践经验与理论指导，本文仅作为引玉之砖，供同行们参考。＊
注释：
[1]邓小平：《政治上发展民主， 经济上实行改革》（《邓小平文选》第3卷115页）。
[2]详见《中国档案》1995年第7期：《走向深入的开发区档案工作》。
[3]天津开发区总公司档案科：（《依法做好档案管理工作》《天津档案》1994年第2期）。
[4]张中华：（《开发区档案工作机构设置之我见》《档案学通讯》1995年第3期）。
[5]常熟市档案局、常熟经济开发区管委会：“高起点、 全方位、创一流”《档案与建设》1995年第6期。
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