丘陵地区农村经济发展的主要制约与突破选择——四川省的实证分析，本文主要内容关键词为：丘陵论文,实证论文,农村经济发展论文,地区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从总体发展趋势看，我国丘陵地区由于资源约束严峻，人口负荷沉重，基础相对薄弱，经济发展面临一系列特殊困难，发展相对滞后，在全国不同类型地域的经济发展整体格局中发挥的作用趋于降低，面临的形势十分严峻。因此，本文以四川省为实证分析对象，重点就全面加快丘陵地区经济发展的主要制约及关键性突破进行较为深入的研究。
一、四川区情特点的基本判断
四川丘陵地区67个县（市、区）虽幅员面积仅占全省18％，但耕地面积占57.6％；总人口占59.9％，其中农村人口占62.3％；GDP占43％。可以判定，无论从人口、耕地和经济总量的比重看，丘陵地区在四川省经济发展全局中占有至关重要的位置。
就四川丘陵地区现实看，大多数县域经济发展面临的首要任务实际上仍然是农村经济的发展。因此，四川丘陵地区县域经济发展中最基本和最紧迫的矛盾，就是农村经济发展面临一系列复杂的资源性和体制性制约，必须进行带根本性的重大突破。要实现丘陵地区跨越式发展这一重要目标，首要的是必须从农村动态发展的角度重新认识和判断四川省丘陵地区的基本区情特点。
综合而言，对四川丘陵地区区情特点有以下三点基本判断。
1.丘陵地区已经成为全省农业发展的重心区
由于比较优势规律的作用，改革以来，四川农业重心区已经从成都平原区转向盆中丘陵区，从主要农产品的比重看，丘陵地区粮食总产量占全省粮食总产量的61.8％，油料总产量占67％，水果总产量占63.2％，蔬菜总产量占57.1％，肉类总产量占60.8％，水产品总产量占74.1％。由此足见，丘陵地区农产品供给在全省农产品供给中居于举足轻重地位。
更重要的是，随着成都平原区工业化和城市化速度的进一步加快，以及盆周山区以退耕还林为主的生态建设力度的全面加大，丘陵地区作为四川省农业重心区和主导区的地位将只会进一步加强而不会削弱。结论十分清楚，在丘陵地区显著改善农业发展条件、保障农产品供给、提高农业比较效益、增加农民收入，并不仅仅是丘陵地区自身发展的需要，而且是四川省保障农产品供给安全及保障粮食安全的需要，我们应当也必须站在这样的高度来认识和审视四川省丘陵地区的农业发展问题。
2.农业资源严重匮乏，人地矛盾十分尖锐
丘陵地区是四川省农业资源最为稀缺的地区。人均耕地仅0.73亩，明显低于全省平均水平；水力资源短缺，仅占全省水力资源总量的8.5％；森林覆盖率为17％，比全省低7个百分点；可开采的矿产资源分布极少。从农村人口与农业资源的对应关系评价，四川省丘陵地区农业资源的负荷相当沉重，土地垦殖率很高，对环境的压力极大，由此不可避免地产生两方面的后果。一是丘陵地区水土流失严重，目前水土流失面积的比重已达到23％。二是丘陵地区是全省自然灾害发生频率和影响范围最为严重的地区。
由于人地矛盾尖锐，相比而言，四川省丘陵地区小农经济特征也更为突出，土地零星分散问题尤为严重，在农产品供给形势发生重大变化，农业比较效益一路下滑的背景下，丘陵地区农业粗放化经营已经成为一个日趋普遍的现象，事实上已成为四川省耕地抛荒最严重和最集中的区域。因此，一方面是农业资源特别是耕地资源严重稀缺；另一方面是耕地资源利用不充分，利用率不断下降矛盾日趋尖锐，这是四川省丘陵地区农业发展面临的最棘手的难题之一。
3.农业劳动力过剩将是一个长期性矛盾
丘陵地区18％的幅员面积承载四川全省59.9％的人口，人口密度每平方公里高达572人，即使同全国平均水平比较，也是人口密度最高的区域之一。由于这一区域产业结构单一化程度高，工业化、城市化滞后，农村人口占该区域总人口的比重超过80％。因此，大量农业过剩劳动力的存在是丘陵地区面临的严峻现实。通过减少农民来减轻耕地负荷，也是四川丘陵地区面临的最艰巨和最具挑战性的任务。
尽管丘陵地区在劳务输出方面已经取得了非常令人鼓舞的成就，但盲目乐观是没有根据的，我们不能让已有的成绩影响了我们对长期趋势的判断。就这一区域严峻的资源约束而言，农业劳动力大量过剩将是一个长期性矛盾，现有的努力只是有所缓解矛盾而难以从根本上解决。其有两个方面的基本原因：
第一，当前劳务输出的竞争性日趋加剧，农村劳动力向外定居式转移进展迟缓。
第二，丘陵地区向耕地内和非耕地释放劳动力压力的空间十分有限。
可以肯定，在相当长时期内，四川省丘陵地区农村经济发展的速度和水平将主要取决于我们在农业劳动力资源开发利用上所能取得的实际进展和成效。这是丘陵地区区别于其它区域的最重要和最基本的区情。总之，农业自然资源严重匮乏和劳动力过剩矛盾极其尖锐，使丘陵区农业和农村经济的发展面临着大大超过其它区域的特殊困难。同时四川省区域经济格局的自然演变又把丘陵地区不可改变地推向了承担四川省农产品主要供给任务的农业重心区的发展方向。显而易见，这是一项面临双重困难的任务，因此，丘陵地区沿袭常规的按部就班的发展路径是很难有出路的，必须认清形势，抓准症结，突破瓶颈，通过优化结构，突出特色，实现跨越式发展目标。
二、四川丘陵地区面临的主要制约
从总体上看，四川丘陵地区经济发展基础较为薄弱，主要存在下述制约因素：
1.基础设施建设严重滞后
四川丘陵地区每万人拥有公路里程；每万人拥有电话数量；农村人均用电量等指标都明显低于全省平均水平。农田水利建设方面的矛盾更为尖锐，病险水库占全省75.3％，45％的耕地基本无灌溉条件。从根本上看，导致丘陵地区基础设施建设落后的直接原因是投资不足，其固定资产投资比重仅占全省的30％，与四川农业发展重心区的地位完全不相符合。
实证分析表明，税费改革前丘陵地区有限的农村基础设施建设主要是依靠增加农民负担的方式推进的，由于农民承受能力有限，带来的结果必然是：（1）农民收入状况恶化。（2）农村基本生活和生产条件改变缓慢。特别值得重视的是，基础设施建设严重滞后已经构成丘陵地区农村发展的重要瓶颈，如无显著改变，结构调整和产业化推进都将受到很大制约。但税费改革后，虽然有效扼制了农民负担的无序增长，但在一定程度上又进一步恶化了四川丘陵地区农村基础设施建设滞后的矛盾，从长期发展的角度看，这种状况令人担忧，需要高度警惕和重视。
2.生产要素利用率低下
从土地、劳动力、资金三大生产要素评价，丘陵地区生产要素利用率不高的矛盾都是十分突出的。
——土地：一是普遍过度垦殖，土壤质量下降，水土流失虽有所抑制但仍然严重；二是粗放经营，耕地抛荒现象呈发展态势；三是虽然耕地稀缺，保护耕地的任务相对更重，但占地规模和速度与其它地区相比并无差异，农民在此过程中利益受损害的矛盾同样突出。
——劳动力：从两方面看，一是劳务输出。丘陵地区劳务输出低龄化趋势明显，带来就业能力降低的结果。同时就业结构改变不明显，绝大部分仍是脏、累、苦、险等低层次就业，劳务收入水平基本无上升。总体上劳务输出仍处于粗放化的初级阶段，在就业竞争不断加剧背景下面临一系列新的挑战。二是能力培养。一方面农村普通教育缺乏针对性和分层次培养目标，强行拖入应试教育运行轨道。税费改革后，教育经费缺口增大，被迫向农民转嫁，农民不堪重负。从调查情况看，在丘陵地区按现在趋势发展，农民子女受教育面和受教育程度都有可能呈下降趋势。另一方面，农村职业培训发展不足。农村职业培训是提高外出民工就业能力最重要的基础工程，但重视不够，支持不力，针对性不强的问题较为突出，除少数县外，丘陵地区农业劳动力培训仍是一个极为薄弱的方面，需要大力加强。
从总体上评价，四川丘陵地区农业劳动力数量庞大，成本低廉，既是长期存在的巨大就业压力，但同时又是农村资本原始积累的主要来源。从目前情况看，劳动力低效利用仍然是带普遍性的问题。
——资金：对丘陵地区而言，当前农村内部金融抑制的矛盾并没有有效缓解或改善。一般农户求贷无门的现象仍然较为普遍。农村资金净流出的数量仍然有增无减。总体上看，资金要素的利用受到的体制约束最为严重，利用不充分的矛盾尤为尖锐。
3.农产品加工业发展不足
我国在农产品由供给不足转入基本平衡和相对过剩阶段之后，农产品市场竞争已进入白热化阶段。值得注意的是，农产品市场竞争的焦点已开始从初级农产品的质量竞争逐步转为农产品加工产品的质量竞争。一个地区农产品加工业发展规模的大小、技术水平的高低、核心竞争力的强弱，将在很大程度上直接影响甚至决定这一地区农业发展的规模和水平。
四川丘陵地区农产品品种繁多，总量丰富，具有发展农产品加工业的相对优越条件。特别是沿海地区产业升级不断加快，农产品加工业的发展明显萎缩，使四川丘陵地区的比较优势更加凸显。近年来，丘陵地区加快农业产业化发展，重视培育龙头企业，农产品加工业在原有基础上取得了长足发展，但存在的问题不容忽视。带普遍性的问题主要有：（1）规模小、分布散、加工设备落后，产品质量不高、市场竞争力弱。（2）同构性矛盾突出，低层次过度竞争，产业链短、关联性弱、缺乏综合竞争优势。（3）初加工产品多、深加工产品少，名牌产品缺乏，加工资源利用率不高。（4）加工企业大多与农户保持松散联系，难以形成利益共同体，产业带动功能比较有限。
总之，与丘陵地区在四川农业发展中所处重要地位相比，其农产品加工业发展差距仍然很大，发展不足仍是主要矛盾。
4.农村基层政权负荷沉重、运行困难
乡镇机构庞大、乡村干部数量众多，是当前农村经济与社会发展中的又一突出矛盾。由于传统的行政管理是以防范式管理为主的管理模式，人口数量与机构规模高度正相关，人口众多必然导致丘陵地区乡镇机构庞大，行政运行成本高的矛盾更为严重。对此可以从3个方面看：
（1）丘陵地区乡镇行政事业机构部门总量更大、层次更多、行政成本高、运行效率低。
（2）丘陵地区乡村干部数量更大，人头费用支出更多，财政压力更大，税费改革后乡村两级运行困难的矛盾更为突出。
（3）丘陵地区乡镇负债情况更为严重，负债比重达到全省乡镇负债总额的61.9％，构成农民负担反弹的重要隐患。
综合而言，除上述主要制约因素外，农业技术推广渠道不畅，农民组织化程度不高，市场体系发育迟缓等同样是丘陵地区农村发展面临的不容忽视的制约因素，但比较而言，上述四个方面的制约和限制是更带根本性的，必须以其为突破口首先加以突破。
三、四川丘陵地区应当实施的重要突破
1.农村基础设施建设的突破
丘陵地区农村基础设施建设滞后已经构成瓶颈性矛盾，必须下决心调整投资重点，改革投资方式，实施根本性突破。
第一，全面加大省级以上财政投资力度。
超过农村社区范围的农村道路、通讯、农田水利等农村基础设施建设作为农村公共产品的主要组成部分，政府财政投资应当成为投资的主渠道。就丘陵地区现实而言，由于县乡财政负担沉重，税费改革后其地方财力进一步趋于下降，基本没有能力成为这方面的投资主体。
因此，丘陵地区农村基础设施建设投资应主要由省级以上财政承担，在尽可能争取国家财政投资倾斜的前提下，必须根据丘陵地区客观上已成为四川省农业重心区的现实，将农村基础设施建设投资重点尽快向丘陵地区转移，显著加大投资力度，应力争在2～3年内使丘陵地区固定资产投资占全省比重从现在的30％提高到45～50％。
同时，要改革财政资金低效的农村基础设施投资方式。农村基础设施建设作为公共产品投资，也应当采取市场化方式运作，实现公开、公平、规范的招投标方式，企业运作、政府监督，以此提高农村基础设施建设投资效率。
第二，构建多元化农村基础设施建设投资渠道。
在省级财政作为丘陵地区农村基础设施建设主渠道的前提下，还必须多元化开辟市场渠道筹集资金，弥补财政资金的不足，对此有三个方面的基本选择：
一是发行专项基础设施建设债券、有偿筹集建设资金。二是拍卖农村基础设施系统使用权、经营权或冠名权，筹集建设资金。三是以减税让利方式激励企业进行农村基础设施建设投资，拓宽社会资金进入渠道。
2.农村土地制度改革的突破
对丘陵地区而言，耕地稀缺是一个长期性的难以逆转的矛盾。通过农村土地制度的创新完善，从根本上扼制耕地荒芜、质量退化、低补偿大规模占用等突出矛盾，无疑具有特别重要和特别紧迫的意义。丘陵地区土地制度的突破和创新应从四个方面进行。
——重点推行土地股份制。农村内部土地流转应重点支持土地股份合作制发展，使农用耕地以股权化的方式完成从土地资源向土地资本的转化。大多数丘陵地区由于区位和资源条件的限制，并不具备龙头企业进入进行农业开发的基本条件，以土地入股、合作经营的方式进行土地经营，克服小农户低效经营土地的弱点，构建小群体、大规模的规模经营模式，是一种更为切合丘陵地区实际的现实选择。
——探索农户土地使用权抵押制。在农村土地资源与金融资源之间建立内在联系，尝试构建全新的农村土地金融制度，农户以土地使用权抵押方式获得贷款，既降低农业融资风险，又促进土地利用更加合理。已有的国际经验证明，这是一种十分有效的农村土地制度设计。
——改革现行农村土地征用制度。现行农村土地征用制度存在严重弊端，对农民利益造成极大损害，构成农村社会稳定的严重隐患，助长了耕地资源大规模无序占用恶性发展，丘陵地区这方面的现实和潜在矛盾都尤为尖锐。应当率先探索下述两方面的改革途径。一是国家征地严格限制在公共产品建设方面，在继续保持强制性征地特性的同时，征地价格必须与土地市场价格基本吻合。二是一切经营性用地都通过农村集体建设土地进入市场交易的方式解决，对这部分土地专门发放农村集体土地建设用地证。珠江三角洲地区农村集体土地直接进入市场的比重已达到50％，这充分表明，只要政策措施有效，这方面的改革探索是完全可行的。
——发育规范的农村土地租赁市场和土地产权市场。农村集体土地以租赁或入股方式参与土地资源的非农化开发。在不丧失土地的条件下降低农村工业化门槛，农民则以土地权利实际加入工业化进程。
3.劳务输出产业化发展的突破
丘陵地区劳务输出产业地位举足轻重，现正发生两个方面极其重要的变化。一是以政府推动为主的劳务输出向以市场推动为主的劳务输出转化。二是劳务输出的就业竞争正在从体力优先向技能优先转化。与之相适应，丘陵地区劳务输出产业发展战略必须进行重大调整。
（1）全力强化政府的服务功能
丘陵地区劳务输出产业的发展离开政府的重视和支持是不可想象的，但当务之急是必须进行政府功能重新定位。一方面，逐步退出直接组织劳务输出的过程，让专门的劳务输出服务企业取而代之，更充分地发挥市场配置资源的效能。另一方面，政府的服务功能应重点转向两个重要方面：一是提供公共培训，提高外出民工的基本素质。二是制定保护进城民工合法权益的法律框架、程序、规则，加强执法监督，利用政府权威开展民工维权活动。因此，应当加大这方面的投资力度，为政府劳务输出管理部门更有效地发挥服务功能提供基本条件。
（2）大力扶持劳务输出服务企业发展
劳务输出市场化进程越快，对就业指导、职业介绍、职业培训、劳务派遣、创业指导等中介就业服务体系的依赖性就越强，丘陵地区这方面的发展仍然只是刚刚起步，基本上是自生自灭的发展方式。必须制定发展规划，出台扶持政策，扫除体制障碍，促进丘陵地区功能多样的农村就业服务体系得到更快发展，更好地发挥对劳务输出产业的支撑和带动作用。
（3）有针对性地强化职能培训
职业技能培训是丘陵地区农村人力资源开发的重头戏，是促进劳务输出产业持续发展的基础工程，各级政府应从战略高度上充分重视。丘陵地区应考虑制定和实施专门性职业技能培训战略，在进一步开放农村职业教育市场、吸引更多的社会资金进入开展职业技能培训的同时，政府应当逐步增加专项资金予以扶持，发挥财政资金的启动和导向作用。
（4）农产品加工业的突破
立足现实，丘陵地区农产品加工业发展的突破应从下述四个方面展开：
①加大财政扶持力度。在丘陵地区重点培育一批有自主知识产权、产业关联度大、带动能力强的农产品加工龙头企业，使丘陵地区既是四川省农产品生产的重心区，也成为农产品加工的重心区。
②创新原料生产基地建设方式。农产品加工业的发展与原料基地建设密切相关。丘陵地区必须进行原料生产基地建设方式的重大突破和创新。应根本摒弃政府主要以行政手段推动的方式，重点发挥农产品加工龙头企业的主体作用。一是以龙头企业的技术服务为导向建设原料生产基地，把满足农户技术需求与建设稳定的优质原料生产基地融为一体。二是以利益保障为导向建设原料生产基地，通过构建稳定的利益联接机制，激发农民的生产热情，发展具有比较优势的农产品原料生产基地。
③推进技术进步和技术创新。比较而言，四川丘陵地区农业科技资源配置相对不足，应主要走外生性技术进步路径。重点是促进农产品加工龙头企业与农业大专院校、科研机构从一般项目松散合作向以资产联合为基础的更紧密的技术合作发展，优先开发特色农产品的精深加工工艺、技术和装备，依靠技术进步和技术创新提高农产品加工企业的核心竞争力。
④强化龙头企业带动功能。要在农产品加工龙头企业与农产之间创新性地建立契约联接，利润分配联接、资产联接等多样化利益联接方式，构建全新运行机制，强化其产业带动功能。
（5）乡镇机构改革的突破
推进丘陵地区乡镇机构改革已迫在眉睫，改革目标是解决丘陵地区乡镇机构过度庞大，运行成本高，困难大等方面的突出矛盾。从丘陵地区实际出发，为减少改革震荡，可以选择分三步渐进推进的改革模式。
第一步：精简乡镇机构，向村级分流人员，既加强村级经济建设的力量，又较大幅度减轻地方乡镇财政供养压力，四川遂宁等一些地方已有的改革实践表明，这方面的改革不仅是可行的，而且是有相当潜力的。
第二步：适度合并乡镇，以买断工龄、自谋发展的方式支付必不可少的改革成本，打掉部分乡镇干部的国家干部身份，较大幅度减少乡镇财政供养人员，缓解地方财政压力。
第三步：精简政府管理层级，探索将乡镇政府改为县级政府派出机构，设立乡公所，运行经费由上一级政府财政解决，更大幅度地精简乡镇机构和人员。
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