现代金融监管制度的理论分析，本文主要内容关键词为：理论论文,监管制度论文,金融论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
综观当今世界各国，凡是实行市场经济体制的国家，无不客观地存在着政府对金融体系的监督和管理。由于它与现代市场经济体系中的“市场失效”和金融体系中的内在不稳定性相联系，旨在克服这些因素，从而为现代经济金融体系的正常运行创造一种“秩序”。所以，金融监督与管理及相关制度在本质上构成现代市场经济和金融制度结构的基本要素之一。在现代经济学中，金融监督和管理制度应从“政府管制”的意义上去理解，它特指的是政府通过特定的机构（如中央银行）对金融交易行为主体进行的某种限制或规定。所以它不同于政府或中央银行运用经济金融政策对宏观经济运动进行调控。政策调控指的是政府通过调整它所掌握的某些经济变量来影响市场经济中各种变量的取值，以影响经济行为主体的交易和选择行为。而金融监管制度则是直接对商业性金融机构或主体作出某种限制性规定，并加以监督执行。由此决定了金融监管制度作为一种具有特定内涵和特征的政府管制行为在本质上构成现代金融制度结构中的独立层次，从而也就必然存在一种理论体系用以解释和说明金融监管制度问题。
一、金融监管的制度结构与决策过程
金融监管是一种补救市场失灵和维护金融体系稳健有效运行，并藉以提高资源配置效率及使公共利益不受侵害的制度安排。在明确金融监管的根源、合理性、目标和内容的情况下，政府应具体通过什么样的监管机构，以怎样的权责结构和方式，以及怎样处理、安排监管机构与被监管者之间的关系等，来具体实施金融监管过程，实现金融监管的目标乃是一个值得重点研究而且颇费思量的问题，因为，金融监管的这种制度结构和决策过程涉及许多利益关系并从根本上决定着金融监管的效果。而且，在现实经济中，各国通过长期的金融监管实践，已形成了各具特色的金融监管制度结构和决策方式，从而形成了不同的金融监管制度模式。如果承认金融监管制度结构和决策过程的重要性，而且承认金融监管模式的差异是由一定客观因素决定从而是有规律可循的，那么深入考察这些因素和规律进而给金融监管制度结构及其差异以恰当的逻辑解释和规范性结论，似乎就成为金融监管理论研究的重点和难点。从已有的金融研究文献看，单纯介绍各国金融监管模式及其差异的论述居多，而分析其根源者居少；从各国追求目标的不同来解释和理解金融监管模式及其差异者居多，而进行制度性分析的论著居少。我认为，在金融监管制度模式及其差异的决定因素中，社会经济制度及其所包含的利益结构和经济发展水平因素虽然不能算是唯一的但却必然是最为重要的。
（一）集中计划经济中的金融监管与现代市场经济中的金融监管。
金融监管制度的不同结构和模式首先是由社会经济制度的性质决定的。这在传统计划经济条件下的金融监管与现代市场经济条件下的金融监管的制度结构和决策过程差异中得到了最清楚的反映。传统社会主义经济制度是一种以公有产权关系和高度集中的权益结构为依托的计划者主权制度。政府代表全社会直接掌握着社会资源的占有、支配、收益和调拨权。经济决策权集中在以排斥自由竞争和市场关系的纵向一体化科层制结构中，企业和各基层单位表现为这种一体化结构的国家大工厂的直接生产车间，严格按上级指令行事，资源配置和经济交易方式表现为计划者主权机制。这样一种经济社会制度结构体现在金融领域就是大一统的集中计划金融制度：中央银行与商业银行合一，国家银行垄断全部金融业务，既行使中央银行职能又从事信贷、储蓄、结算和外汇等业务。金融机构、金融资产和金融资产工具都很单一，金融资源的配置数量、方向和价格均由严格的国家计划所规定。银行系统自身上下级的关系是存款上缴、贷款上要、信贷规模和投向以及利率水平均由严格信贷计划所决定的管理体制。在这种经济、金融制度结构中虽然也存在着字面意义上的金融监管问题，如定期或不定期地检查计划执行情况，监督各单位或当事人履职情况并施以奖罚措施等，但这种监督管理机制与现代市场经济条件下和意义上的金融监管制度相比有着根本性的差异：首先，集中计划经济条件下的金融监督和管理是由作为计划者的政府通过指令性计划和行政命令的方式实现的，其决策过程紧紧依附于国家银行的集权制度结构和计划经济运行方式，而且往往形成经营、调控与监管合一并由同一主体（即政府）承担的格局，无法形成独立的和与其他主体相制衡的监管目标、主体、制度和机制。其次，传统计划经济体制下的金融监督和管理的决策过程与高度集中的权益结构相适应，主要体现为大一统国家银行体系内部自上而下的垂直传递和管理过程。所以监管的目标和过程更多地体现了计划者或政府部门的意图及利益，基层单位和微观主体的利益和要求难以得到承认，只是无条件执行政府的政策，从而与“公共选择”和“社会决策”的原则相悖。最后，传统计划经济体制下的金融监管方式主要倚重行政手段，无论是监管的目标、规模、内容和时机还是奖惩规则均有很大的主观性和随机性，难以形成统一和规范化的金融监管制度。
现代市场经济制度是一种以产权关系明晰化和利益格局多元化为依托的消费者主权制度，各经济利益主体在自主和自由选择的前提下，按照价值规律和等价交换的原则进行公平交易和平等竞争，对于市场失效的领域则由体现公共选择原则的政府干预或管制行为予以补救，由此引导社会经济资源的优化配置。这种社会经济制度结构体现在金融方面，就是确立了中央银行与商业银行及其他金融机构职能关系分离、商业性金融机构与政策性金融机构合理配置、金融机构多元化并自主经营公平竞争的现代金融制度。在这样的经济金融制度结构中，各商业性金融机构按市场经济规则从事商品化货币资金的融通和经营活动；各政策性金融机构则与市场失灵和资源配置中的政府职能相适应，以弥补资本市场空缺为基本职能，按照“逆市场选择”的方式进行投融资活动，以从微观和宏观两方面提高金融资源配置的效率；而中央银行则主要执行货币政策调节和金融监管职能，以保证货币金融的稳定和金融体系的安全有序运行。从逻辑上讲，与市场经济和现代金融制度结构相适应的金融监管制度应当具备的特征为：第一，金融监管的主体具备相当程度的独立性，中央银行无一例外地在金融监管制度结构中扮演重要角色，在金融监管的决策和实施过程中发挥重要作用。由于中央银行在金融制度中处于相当超脱和独立地位，同时又和银行及其他金融机构有着较为密切和直接的联系，因而只要法律赋予其必要的职能和权力，就能低成本而富有成效地履行这种职责。第二，金融监管在从社会利益出发强调金融体系的健全性和稳定性的同时，也充分考虑被监管者的利益独立性和自身效益，尊重和保障金融机构的合法权益。就是说，市场经济条件下的金融监管更多地体现了金融体系有效运行的客观需要和“监管需求者”，即被监管者的共同利益，而不是单纯从“监管供给者”，即监管机构的利益和目标偏好出发考虑监管问题①，从而在一定程度上体现了“公共选择”和“社会决策”的原则。第三，金融监管的决策过程必须依法进行。不仅被监管对象要依法行事，而且监管机构的监管行为同样必须受到有关法规的约束和制衡，不能滥用职权，否则亦将受到法律的惩处。为此，真正规范的金融监管制度必然是以比较完备的金融法规体系为依托的。
（二）市场经济国家金融监管制度的不同结构与模式
金融监管制度的结构和决策模式不仅在不同性质的社会经济制度下存在根本性差异，即使在同一社会经济制度下，由于具体体制安排和组织形式的不同也存在许多不同特点，从而形成了不同的金融监管组织结构和各具特色的监管制度模式。在经验实证分析的基础上进行较为抽象的概括，现代市场经济国家的金融监管制度模式主要有三种，其基本结构特征和决定因素如下：
模式Ⅰ：是一种较为松散的“双线多头”的金融监管制度模式，其特点是：中央和地方两级均拥有对金融机构的监督管理权，形成所谓“双线”管理格局；同时每一级又有若干个监管机构共同完成监管任务，形成所谓“多头”管理结构，实行这种金融监管模式的国家为数不多，而且主要与市场经济较为发达和地方拥有较大程度独立性的联邦制国家相联系。例如在美国，联邦这一线的监管机构主要有联邦储备委员会、财政部通货总监和联邦存款保险公司；在州这一线，则各州都有银行监督监理管和管理机构。加拿大也属于这种模式。此种模式与联邦制国家相联系的决定因素或逻辑根源在于：联邦制国家在具体的社会体制安排上具有地方相对独立、利益主体多元化和决策结构比较松散的特征，这种利益和制度结构必然反映在金融监管制度中。作为“社会决策”和利益均衡的结果，“双线多头”的金融监管制度结构更能适应联邦制国家的特点和内在规定性。例如州一线拥有监管权有利于各州根据当地的具体情况施以不同的金融监管政策，从而更有效地实现监管目标等。
模式Ⅱ：是一种相对集中的“一线多头”的金融监管制度结构。其特征为：金融监管权力集中于中央一级，形成管理的“一级”格局，地方只是中央监管的代理者和执行者，没有独立的监管权力；但在中央一级拥有金融监管权力并实施监管政策的机构并不是集中于一个机构，而是分别由两个或两个以上机构共同负责金融体系的监督管理，形成所谓“多头”管理的格局。此种模式一般与经济金融较为发达和中央拥有较大权力的“社会市场经济”国家相联系。例如，在日本，财政部的银行局和国际金融局作为主要的监管机构，通过与日本银行的紧密合作，共同完成监管任务。法国的金融监管结构更为复杂，经济财政部、法兰西银行、国家信贷委员会和银行管理委员会共同负责金融体系的监督管理。这样一种金融监管模式之所以与“社会市场经济”的国家相联系，其基本的经济和逻辑根源在于：“社会市场经济”国家一般都形成了全国统一的市场体系和经济管理体系，中央政府在管理和调控经济过程中拥有较大的权力，这是形成金融监管权力集中于中央的社会经济基础。其次，由于政府拥有较大的经济管理调控职能和权力，必然要有相对复杂的经济管理职能机构来相互配合和相互制衡地完成经济管理和调控任务。这也必然在金融监管中得以体现，在现实中就形成了“多头”管理的制度结构。
模式Ⅲ：是一种高度集中和单一的金融监管制度结构。其基本特征为：全国金融业的监督管理由中央银行集中掌握和进行。这种金融监管模式在发达国家和发展中国家均较普遍。经济发达的国家中如英国、荷兰、爱尔兰、澳大利亚等，这些国家的特点是市场体系较为完善统一，经济发展比较平衡国土幅员不大，中央银行有较高的独立性，这些特点均决定了中央银行比其他机构能更为容易和有效地履行金融监管职责。多数发展中国家采取这种集中单一的金融监管制度模式，其根源在于这些国家的政府承担着较大的推动经济发展的职能，而且国内市场体系很不完善、金融制度结构比较简单，客观上需要政府通过中央银行集中统一地干预和管理国内金融体系，而集中单一的金融监管模式既是政府干预金融体系的必要条件，又能与相对简单的国内金融制度结构相适应。与发达国家不同的是，发展中国家的金融监管虽然也由中央银行集中进行，但中央银行在金融监管方面主要体现了政府的意志，并不具备独立性的监管目标和决策权力。
（三）走向更一般的金融监管制度结构
从理论和一般意义上讲，在现代市场经济条件下金融监管应当采取什么样的制度结构和决策过程主要取决于金融监管的特点。与其他管制政策相比较，金融监管的特点在于它的公益性、广泛性和复杂性。从公益性看，金融监管具有使受监管产业即金融产业和不受监管产业同时受益从而有益于整个社会的特点，否则，如果仅从“特殊利益”论的角度理解金融监管问题，就无法解释当今出现的国际范围内的金融监管问题，如巴塞尔协议所体现的国际银行业的资本标准和金融监管精神等②；从金融监管的广泛性看，不仅表现在各国均对国内金融体系施以不同程度和方式的监管政策，而且还体现在作为监管对象的金融业具有覆盖面广和渗透力强的特点，为此雷蒙德·W·戈德史密斯曾将金融系统称为与国民经济基础结构共存的金融上层结构③；从金融监管的复杂性看，对金融业的监管涉及到许多方面的经济关系和具有专业性、技术性的具体问题，客观上需要专门的监管机构来实施和处理。金融监管问题的如上特点从理论和逻辑上规定了有效的金融监管政策应当在一个更为特定（相对于其他方面的管制问题）和一般（由金融监管的特点所决定）的制度结构中产生。这种特定的一般性的金融监管制度结构从理论分析和探索的意义上看，至少包括以下要点：
1、金融监管机构的充分独立性和自主性。一般来说，管制机构自主权和独立性的大小决定于管制问题的受益结构和复杂程度，具有很强公益性和复杂性的管制问题其管制政策就应当在一个很少受宏观政治力量干预的管制机构中制定出来，反之简单而突出的管制问题则导致政治力量的干预。如前文所述，金融监管问题在特征和性质上属于公益性和复杂性较强的问题，由此决定了金融监管机构应当具备法律上的充分自主权和独立性，这是防止金融监管本身脱离客观标准和社会利益或被动地扮演调和利益冲突角色的制度保证之一。
2、金融监管机构的技术性和专业性。金融监管问题本身的专业性、技术性和复杂性决定了金融监管的主体不能由一般性的政府机构来承担，而必须由其官员拥有金融专业知识、凝聚力、较强的立法权限和良好领导方法的专业性机构承担。这是金融监管主体有能力监管这一系统、并使制定出来的监管政策体现公益性和经济合理性的资源条件之一。
3、金融监管的分支机构与集中统一。由于金融监管问题的广泛性和复杂性，金融监管政策的执定和执行不可能由一个主体全部承担，而必须由广泛分布的分支机构来具体地贯彻实施，特别是对于幅员辽阔的国家（如中国）就更是这样。但由金融监管问题的性质所决定，金融监管分支机构的设置安排应当充分体现集中统一的原则。即金融监管的权限高度集中于中央一级的专门性监管机构，金融监管分支机构直接从属于上级机构。作为上级机构决策的执行者或代理者，它必须与平行的其他权力机构保持独立和超脱关系。
4、以上规定性表明，只要中央银行具备充分的独立性，并且法律赋予其监管金融业务的职权，那么它就构成金融监管主体或机构的最佳选择。这不仅因为金融监管的某些目标与中央银行的货币政策目标直接相关，而且还在于中央银行所具有的(1)法律地位，(2)与银行及金融机构的广泛联系，(3)高度的专业性和技术性，(4)广泛分布的分支机构等“资源条件”，使得中央银行最适宜充当金融监管主体的角色，它能比其他政府机构更为有效和低成本地履行金融监管的职责。譬如，中央银行履行金融监管职责可以大大节省另设监管机构所必须化费的创设成本等。正因为如此，在现实中无论是单一的金融监管模式还是多头的金融监管模式，中央银行均在金融监管过程中发挥重要作用。而且，更多的市场经济国家选择了中央银行集体进行的单一金融监管制度模式。
二、金融监管与金融创新
将金融监管与金融创新联系起来加以分析旨在说明金融监管主体与客体的相互作用关系和金融监管的动态过程，这将有助于我们更全面而深刻地理解现代市场经济条件下金融监管制度的调整和变革问题。
（一）金融监管与金融创新的相互作用过程
在特定经济条件下，金融制度和体系中的微观金融组织机构作为一个特殊的企业和市场主体总是倾向于生产更多的“金融商品”（创造更多的资产和负债数量）以求得更大利润。这种“个人理性”的行为规则在无约束的条件下就可能导致单纯市场调节的失效和经济金融体系的灾难性危机，即引起金融体系的整体“非理性”。为此，客观上需要来自市场调节之外的金融监管机制以约束和规范商业性金融机构的经营和竞争过程，进而为整个金融体系创造一个良性竞争和稳定运行的金融秩序和环境。然而，由于金融监管在实际上总是通过限制商业性金融机构的某些获利机会而实现的（否则，金融监管就失去了存在的理由），所以金融监管的意向也就必然与微观金融组织机构的获利冲动和“个人理性”行为相冲突。为此，当经济压力使金融监管制度具有约束力时，金融机构和市场就必然要设法逃避金融监管过程以求获得更大利润。这样，金融制度和体系中就会发生金融机构创新与金融监管制度之间的相互“博奕”和作用过程；经济压力在现行监管制度具有约束力时会限制金融机构和市场的获利机会，对此，微观金融组织机构受获利冲动的驱使会通过创造一些新的金融工具或经营方式以逃避金融监管；对于这种创新行为金融监机构必然要调整对策，采取某些新的监管政策和规则以消除微观金融创新所可能导致的宏观负效应。其结果必然是：金融创新部分抵消了某些金融监管的预期效果，但随之而来的是另一种内容和结构的金融监管政策。为直观起见，金融监管与金融创新的相互作用关系可概括为图7－1所系的动态过程。
图7-1：金融监管与金融创新
关于金融监管与金融创新相互作用过程的典型案例是美国的Q（字）条例及其引发的若干金融改革问题。Q（字）条例曾对美国银行业和储蓄机构的多种存款帐户规定了付息上限。当1965年以后该条例变得极为严厉时，金融机构和市场随之创造了一些新的金融工具，其中最重要的金融工具包括可转让存款单、回购协议、银行持股公司商业单据、欧洲美元存款及货币市场互助基金等。对此金融监管机构采取了两种对策。在一些场合下，监管者修改条例以加强Q条例，如限制隐蔽利息的支付形式与规模，对试图逃避付息上限的某些负债扩大准备金要求以及1966年起将Q条例的对象扩大到储蓄金融机构。与此同时，监管者也时常改变规则以放松某些过分的限制，如1978年监管者创立了10，000美元面值的货币市场存款单，可以不受Q（字）条例的限制。美国经济学家爱德华·凯恩等曾认为，政府旨在控制金融创新而进行的金融改革会产生一种效果：对金融体系的管制会导致市场发动新的创新，这些创新部分抵消了政府管制，随之而来的是更多的政府控制，这种管制与创新的过程以黑格尔的方式不断重复和演变，使静志均衡根本不可能实现④。
（二）几点说明
为深刻而准确地理解金融监管与金融创新的相互作用关系及其动态过程，有必要对几个基本问题加以说明。
1、应当明确，“金融创新”是一个内容十分宽泛的概念，它包括金融工具、金融业务、金融机构、金融技术、金融市场和金融制度等多方面的金融变迁和革新问题，而这里所涉及的金融创新则主要是指与金融监管问题相关即逃避监管意义上的金融工具和经营方式创新问题。
2、金融监管是一个公益性的管制问题，它既有利于受监管产业（金融业）又有利于不受监管的产业（非金融产业），但这种公益性是就整体和宏观意义而言的，从微观或单个金融机构来看，金融监管总是通过限制性的方式而实现的，这是理解金融监管与金融创新相互作用关系的关键。否则，如果金融监管的意向和微观金融组织机构的获利冲动并不冲突，甚至金融体系在金融机构追求利润最大化的过程中能够自动实现稳定，有效运行，那么金融监管也就失去了存在的必要和理由。
3、在充满竞争关系的现代经济社会中，每个经济主体基于自身“理性”所作出的最佳选择并不总能导致宏观收益的最大化。常见的现象是：每个经济主体的最优化选择可能导致整体收益的“非最优化”甚至下降，最终导致对谁都不利”的结果。这在经济学中被称为“合成谬误”。明确这一点对于我们理解金融监管的抑制（或约束）性与公益性的关系至为重要。
注释：
①从理论实证角度看，管制是为利益集团与管制者所共同喜好的一种制度，一项管制政策不可能永远向某一利益集团倾斜，金融监管问题就更是这样。参见余晖文《管制的经济理论与过程分析》载《经济研究》1994年第5期第53页
②1988年7月，国际清算银行的巴塞尔银行条例和监督活动常设委员会，正式通过“关于统一国际银行业的资本计算和资本标准的建议”，即巴塞尔协议，其主要目标在于使银行提高安全系数和消除各国银行不平等竞争的根源。
③参见［美］雷蒙德·W·戈德史密斯，《金融结构与金融发展》上海三联书店1990年译版。
④［美］托马斯·F·卡吉尔等著《八十年代的金融改革》中国金融出版社1989年译版第5页。
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