公民资格的发展对治理的影响，本文主要内容关键词为：公民论文,资格论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、市场—国家—社会治理机制：资源分配与风险分担
在以民族国家为共同体基本单元的现代社会，政府和市场长期以来被世界各国视为分配资源和抵御风险的两个相互补充的有效机制。其中，市场是资源分配和风险分担的基础机制，而政府则居于共同体公共治理结构的核心地位，从这个核心所确立的一系列现代制度和科学技术的不断应用增进了人类的总体资源和幸福，也使人们比以前更具有有效抵御风险特别是自然界风险的能力。
现代科层制政府治理模式的一个重要特征就是政府与公众之间的关联通过代表传送带——代议制来实现，而代议制要实现被代表的所有公民的利益，关键在于普通公民通过行使权利的行为而形成彼此之间的参与网络。在政治现实中，政府作为民意的代理人和各种利益的调节者，一经产生就具有了既有制度规范和文化习俗所赋予的自主生命，并按照既有制度、程序和习惯而展现其理念、行为和制度逻辑。换句话说，一般情况下，现代科层制政府在公共事务的管理当中，依其自身高度组织化的体系就能够从社会公众那里汲取足够多的社会信息和资源，公民的服从而非参与构成政府治理的必不可少的因素。但随着全球化时代同时到来的是全球风险社会的形成，[1] 近年来我国的SARS、禽流感、频发的重大灾难对我国的公共治理形成的挑战都成为风险社会已经来临的宣示，2004年7月，我国的媒体上也出现了类似的警示性信息。[2] 风险社会的特征简而言之表现在：首先，自然界、技术进步以及人造制度所造成的风险交织在一起，社会必须同时对所有这些方面的挑战做出反应。其次，风险发生的时空界限、严重程度和后果的多样性已经超出工业社会中对风险的可控制性、可预测性的认识和由此而建立的风险预测和处理系统的应对能力，因此，贝克指出，“在风险社会中，不明的和无法预料的后果成为历史和社会的主宰力量”。[3] 最后，风险的分配与个体所应承担的责任在现有的制度体系和治理模式中尚未形成。可以说，人类社会的总体发展步入风险社会这一判断改变着人们对资源进行分配的观念和格局，对国家的治理能力构成挑战，并促使新的治理结构和模式的形成。
20世纪80年代末期以来的全球结社运动也是人们抵御风险社会的一种理性选择的结果，与市场和国家构成抵御风险的三大治理机制。公民资格以平等的公民所享有的与上述三领域相对应的公民权利、政治权利、社会权利，与公共精神通过责任和信任编织的社会资本网络一起，发挥着塑造治理模式的作用。从这个意义上说，作为通过创造公民来管理社会变迁过程的一种战略，公民资格“本身的目标是可变的，因此，公民资格和公民的各种权利并不只是成员资格纽带的表达，而且还随着环境、期望和公民的实践而变化。”[4] 由于公民资格的所有权利都涉及资源的分配，而责任的承担又都与相应的社会情境密不可分，任何有关公民资格的具体内容的发展同时也都是人们对公共权力结构及其运行的思考，因此，公民资格的发展就体现为公共权力结构和公共权力行使过程中公民参与的轨迹和重要性。
二、公民资格发展对参与的需求
从形式上看，人类社会公民资格的发展在一个共同体内部经历了从覆盖少数人向覆盖所有人的由排斥到包容的过程，这个过程首先体现了平等从特殊走向普遍的轨迹。那么，是什么样的机制使公民资格发展出了从排斥到包容的轨迹呢？或者说，是什么因素促进了平等的公民身份范围的扩展呢？
我们认为，从公民资格作为平等身份由少数人的特权走向整个社会的普遍身份的过程和公民资格不断拓展新的权利构成和内涵这两个方面看，公民资格的发展机制与反映着利益要求的权利的提出密切相关。公民资格发展的经验表明，权利要求的提出主要通过三种方式：一是阶级斗争甚至暴力革命。政治共同体内各阶级之间的关系反映着各阶级所承认和遵守的秩序，当这种秩序的合法性受到质疑，即往往是当统治阶级对被统治阶级的压迫接近或达到临界点时，被压迫阶级就在可能的范围内采取各种手段来反抗并争取平等的权利。二是被排除在某些权利之外的群体或享有不完全公民资格的群体组织起来，合法地向社会和政府表达权利要求或不服从于对己不利的制度的愿望而形成的社会运动。巴巴利特在20世纪80年代指出：“作为吸引各种不同背景的人们参加集体行动的形式，社会运动的构成成分是作为私人而合法地由社会组织起来的成员，人们由于对目的具有共同的自觉性而在社会运动中结合起来。……在实际缺乏公民权利时，社会运动由于提供人们成就行动的资格，因而可以成为一种替代权力的力量……凡是不能享有的权利，都可通过夺取和动员多数人来获得。”[5] 三是公共领域中的交谈和讨论、争论。这种方式在20世纪后半期以来表现尤为突出。不同利益群体之间的理性沟通和相互协商既能够避免阶级斗争带来的合法性危机和一系列社会问题，又能够避免社会运动给社会带来的震荡，所以，这种对权利要求进行的协商式解决为著名政治学家哈贝马斯倡导为民主的规范模式之一。
这三种方式都是公民参与的不同形式，其中，第三种方式被认为是合法参与的表现，也是公民在既定制度框架下以行使权利的方式争取新的权利的表现。第二种方式可能是合法的行使权利的表现，也可能是在合法行使权利无效或无力的情况下的非法参与，而第一种方式往往被视为参与的极端化，是在理性沟通和社会运动都无法达成权利与权力之间的妥协的情况下以牺牲公共秩序为代价的权力重组和权利重新确认。由此可见，权利是要依赖于公共权力的，政府必须有力量来反映和执行公民要求，而公民也必须有足够的力量来捍卫自己的权利。这种政府和公民双方的需求就需要共同体成员以不同的形式对社会不同领域的参与。
因此，对于现代国家来说，公民资格权利的保护和发展实际上就是不断在公民之间营造出某种集体行动逻辑的过程。对于一个追求共同体稳定发展的国家来说，这就要求两个原则：第一，授予人民平等的参与权，第二，通过理性讨论形成体现为制度体系的集体意志。第一个原则要求公民资格包括一系列与参与相关的政治权利，第二项制度就是形成公共空间，以便人们能够自由地交换意见。以选举为例，作为公民践行权利和参与的制度形式，选举在现代国家已经成为一种仪式。人们投票并不是因为他们相信民主人物，而是因为他们有某种义务感的驱使和权利感的荣誉。制度基本上都以仪式和典礼表现出来，而政治制度需要某种理想化的过程使其所组织的仪式和典礼为人们所接受而具有合法性，并使人们能够产生集体行动。使这些仪式合理化的过程不仅是意识形态的要求，而且是一种社会现实，产生社会效果，其中一个根本的效果就是它们使政治制度稳定化。
公民对公共物品话题如环保的关注和讨论成为公民行使权利进行参与的第一步。公民围绕公共物品和公共服务所采取的集体行动，依赖于国家制定的约束个人和集体行为的规则。公民的实践活动无疑在身份认同的基础上进行，不仅强化公共沟通，而且通过公民的参与实践活动创造和巩固公民对政治的认同。“行为者越多地参与制度游戏，就必须越多地沟通彼此的观点；而他们越多地沟通自己的观点，他们就越多地从事到愈益辨清公共利益和吸引公众注意的仪式化形式中。”[6] 现代国家中公共沟通的一个非常重要的场所是媒体，媒体通过信息的流转构建着人们对真实世界的形象和理解，信息的流转越频繁，沟通就越多。对于在各个领域都具有多元化特征的共同体来说，沟通是处理差异问题唯一的手段，因此，沟通模式就成了集体行动的核心领域。权利的平等使参与和沟通成为一种普通而平常的仪式，使人们习惯于通过这些仪式讨论公共问题，增强对公共利益的关怀。
可见，公民资格作为国家与其个人成员之间的制度联结和价值纽带，无疑将参与内化为其必要机制。正因为如此，有的学者甚至在市场—国家—社会结构中，将参与论证为公民资格的一种新的权利，[7] 以此来说明参与已经成为公民资格的一种内在特征。在国家已经不是唯一的公共治理中心的全球化时代，作为与市场等制度体系相互补充和分庭抗礼的制度体系，公民资格的支撑价值和理念——对平等、基本自由的承诺在民族框架的现实当中必须也必然以公民的参与为最终的落实。
三、公民资格发展对治理的影响
在人类对公共生活和个体自由的思考不断趋于成熟的今天，市场虽然是一个向人们平等开放的领域，但市场过程不断制造着差异和不平等的结果，从而与公民资格所不懈追求的平等之间形成了一股持久的张力。这种张力不断塑造着社会的结构，同时也不断地推动政府寻求更为开放的方式来提供公共物品和公共服务，进而为从国家和公民双方的共同努力下营造和谐社会提供可能，并时刻提醒人们：只要存在着公民资格的平等精神照耀不到的人群，争取权利的活动就不会完结。不仅如此，由于公民资格各种权利及其内涵的变化都需要得到公共权力的确认，作为权力集中器的国家也成为人们提出权利要求和扩展权利行使程度的核心。即使公民资格平等得到一个国家的主流价值观和制度的确认，还涉及到国家作为公共权力的核心对这种平等采取的是积极应对还是消极防守的问题。吉登斯在论述传统国家向现代国家演变过程中行政力量的兴起时指出，尽管国家对公民的监控手段随着国家制度和教育体系的不断发展而日益强化，但军事等暴力手段从直接介入国内事务中撤离出来，代之以公民通过法院、议会等国家创制出来的各种沟通渠道行使权利与国家的监控之间形成体现为一种双向的控制的内部绥靖。从国家角度看，公民权利与治安方面的监控相对应，政治权利体现着国家行政力量的反思性监管方面的监控，而社会权利对应于生产“管理”方面的监控。公民资格的发展在一定意义上可以看作是普通公民与权力精英之间通过权利的行使和权力的让步来管理社会变迁效果的妥协产物。
值得注意的是，进入20世纪90年代以来，随着人们就公共事务进行沟通的公共空间的发展，全球化进程使社会公共领域在政治公共领域之外成为公共事务处理的重要领域，公共权力在垂直分层之外呈现出政治公共领域向社会公共领域水平流动的现象，这个过程与公民对结社自由权利的行使同步进行，体现为以组织性、民间性、非营利性、自治性和自愿性为特征的社团和其他公民社会组织的兴起。由于处于市场和国家领域之外，许多学者将这些组织的大量涌现和功能发挥看作是对市场失灵、政府失灵的补充，将之作为与市场、政府相并列的“第三部门”。还有的学者则从公共物品、契约失灵、补贴和消费者控制理论等角度解释非政府组织在20世纪末期的繁荣。无论如何解释，不争的事实是：按照不同的需求和追求而成立的大量的形态各异的公民社会组织以其服务对象的明确性和行为的灵活性，日益构成与国家和市场相并立的彼此补充的领域，发挥着资源分配和风险分担功能。公民社会中的这些组织通常是公民基于一定的目的例如自我服务或支持某类公益事业而运用结社自由权自愿组织起来的公民群体，它们一般规模较小，但由于与公民的联系紧密，可以提供国家无法提供或难以提供的公共物品，激发个人主动支持公共目标，并在公共服务领域助国家一臂之力。正是看到非政府组织的自愿性和积极的社会效应，吉登斯所倡导的由布莱尔在英国实施的“第三条道路”寻求国家、市场和以非政府组织为主要代表的公民社会组织之间的合作，而这种合作就构成20世纪90年代兴起的强调公共部门、私人部门与非政府组织合作处理公共事务的治理浪潮的主流内容。由此，吉登斯断言“社会运动、单一问题团体、非政府组织以及其他公民联合组织必定……从地方政治直到世界政治中扮演重要角色。”[8] 可以说，从当下民族国家与非政府组织各自功能的发挥来看，在公共物品和公共服务领域中，非政府组织的确能够起到弥补政府功能不足之功效，并在人们对国家失去信心的时候在一定程度上提供一种替代的情感归属。从这一点上说，市场—国家—公民社会这种复合治理框架正在形成和发展。因此，面对风险社会提出的挑战，各个国家都在积极采取措施来鼓励公民在行使权利的过程中承担起对国家的责任参与——公共事务，这既是捍卫公民资格的平等要素和权利内涵的必要途径，也是确保政治秩序具有公共利益品性的同时具有较高的效率。
因此，公民资格所蕴含的权利不仅仅是维护个体生存、发展和尊严的基础，也是国家用以提炼公共利益、维护公共秩序的必要渠道。公民对权利的行使不仅是追求个体利益的保障，而且是国家履行责任的表现——正是公民行使权利的行为建构着国家这个共同体内的社会关系结构和社会流动走向，并在不同领域结成特定的参与行为网络，形成不同领域行为网络各自的规律和网络之间在资源分配和风险抵御过程中的功能互补。可以说，公民的各种权利尽管从理论上有各自的来源，但在现实生活当中，是相互补充和泾渭分明地交织在一起的，构成公共治理的依据和目的，并按照社会情境的变化而不断调整着公共治理的方向、手段和制度安排。