国有资产立法的难点，本文主要内容关键词为：国有资产论文,难点论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当前，国有企业面临许多困难，发展速度不快，效率普遍下降，特别是由于产权关系不明确、经营管理不善和约束机制弱化造成国有资产严重流失。面对这些问题，人们逐渐认识到加强国有资产管理、改革国有资产管理体制的紧迫性，社会主义市场经济要求注重经济活动的规范化、法律化，在进行经济体制改革的同时，加快经济立法，用法律引导、推进和保障改革的顺利进行。
根据形势发展的要求，八届全国人大明确提出集中力量加强法制建设，把加快经济立法作为第一位的任务，要求在５年内形成社会主义市场经济法律体系的框架。全国人大常委会制定的５年立法规划已报经中共中央正式批准。按照这个规划，八届人大期间共需制定法律１５２件，其中《国有资产法》即是重点法律之一。根据全国人大常委会的分工，《国有资产法》草案由全国人大财经委牵头组织起草，目前起草工作已全面开展。
随着《国有资产法》起草工作的展开，经过社会各界酝酿讨论，人们的注意力集中到以下几个问题，这几个问题也正是《国有资产法》起草面临的难点。
－－“政资分开”如何具体实现？
人们普遍认为，国有企业要想搞活，关键是政企分开，而政企分开的前提是“政资分开”，即政府的社会经济管理职能与国有资产所有者职能分开。在这个问题上，目前存在着４种不同的观点。
第一种观点：“政资分开”应该在人民代表大会层次上分开，即脱离于国务院之外，建立隶属于全国人民代表大会的国有资产专职管理机构，由它承担国有资产所有权管理职能，政府只承担社会经济管理职能。
第二种观点：“政资分开”应该在国务院层次分开，即在国务院内建立国有资产管理委员会或国有资产部，专职行使国有资产所有权职能，其他政府部门承担社会经济管理职能。
第三种观点：主张在财政部层次实行“政资分开”，即财政部内下设国有资产专职管理机构，代表国务院行使国有资产所有者职能，其他政府部门承担社会经济管理职能。
第四种观点：主张在行业管理部门层次实行“政资分开”，即由各行业管理部门作为国务院在本行业中的国有资产所有者代表，分别设专职的国有资产管理机构，对所属国有企业行使所有者职能。
这些不同观点的争论反过来又促使人们进一步思考：实行“政资分开”的目标是什么、“政资”能不能绝对分开、如何评价“政资分开”程度的合理性等更为深入、具体的改革理论问题。对此，目前理论界特别是实际部门同志中还没有形成统一的认识。
－－如何正确认识中央与地方的产权关系？
国有资产要不要实行分级所有？这是理论界和实际部门近年来在国有资产管理体制改革方面争论的一个热点问题。目前存在着３种不同的观点：
第一种观点：国有资产可以实行分级所有，并主张按照目前企业行政隶属关系，将国有企业分为中央、省、市、县、镇各级政府所有。
第二种观点：反对实行国有资产分级所有，认为不论哪一级政府管理的企业，其所有权均属中央政府统一所有，地方政府只拥有上级政府授予的管理权，并强调“坚持中央政府统一所有”是防止“诸侯经济”、维护国家统一的重要保证。
第三种观点：国有资产本身不存在分级所有的问题，因为既是国有，就意味着是中央政府代表国家所有，而不是地方政府所有，这个问题不需要讨论，应该讨论的是：除了国有资产外，是否还存在所有权归地方政府的公有资产，既公营企业？是否承认和允许地方政府拥有企业产权？
党的十四届三中全会指出，对国有资产实行“国家统一所有、政府分级监管、企业自主经营”的体制。这对理论界和实际部门统一认识起到了积极作用。但是，国家统一所有如何具体实现？国家统一所有原则与“谁投资、谁所有”的市场经济原则如何统一？各级政府监管的权责利如何界定？诸如此类具体改革实践问题的提出，又促使人们重新思考如何正确认识和处理中央与地方产权关系这个根本性问题。
－－如何正确认识和处理国有资产产权管理过程中政府与企业的关系？
在社会主义市场经济条件下，政府与国有企业之间存在着双重经济关系：其一是作为社会经济管理者代表的政府与企业的关系；其二是作为国有资产所有者代表与企业的关系。就第一重关系而言，政府与企业的职责范围是由法律来规定的，而两者之间的结合是通过市场来进行的，即所谓“政府调控市场，市场引导企业”。就第二重关系而言，政府国有资产管理部门与企业之间有着不可分割的产权约束联系。那么，是否也要实行两者之间在国有资产产权管理方面的职责分开？对此，目前也存在不同的认识。
一种观点认为，要把国有资产产权的管理与运营分开。政府国有资产管理部门只负责国有资产方针、政策的管理，国有资产经营则由企业承担。
另一种观点认为，国有资产的管理与运营是分不开的。政府国有资产管理部门不仅要负责方针、政策的管理，还应该承担优化国有资产产业结构与区域结构的宏观经营管理职能。有的同志甚至认为，政府国有资产管理部门已经不是一般的行政管理部门，而是具有经营职能的政府部门，是一种“准政府部门”。
此外，目前理论界和实际部门同志大多赞同通过发展各种类型的产权经营机构（如国有控股公司、企业集团、投资公司、资产经营公司等），来衔接政府与一般国有企业之间的产权管理关系。但是，如何正确认识国有资产产权经营机构的性质、地位和作用？如何处理政府国有资产管理部门、产权经营机构与一般性国有企业三者之间的关系？这些问题的探讨还有待具体化。
－－如何处理政府国有资产管理部门与其他政府部门之间的关系？
按照“政资分开”的原则，国有资产应该实行产权专职管理。目前，国务院设立了国家国有资产管理局，作为国有资产产权专职管理的政府机构。由此引出了如何处理国有资产管理部门与政府其他经济职能部门的关系问题。其具体主要包括４个方面，即：如何处理国有资产存量管理与增量管理的关系？如何处理国有资产产权管理与行业管理的关系？如何处理国有资产管理中“管人”与“管资产”的关系？如何处理国有资产管理与财政管理的关系？
－－如何界定国有资产管理的范围？
国有资产管理职能范围如何界定？首先取决于国有资产概念范围的界定。目前我国政府有关文件中的国有资产概念与国有财产概念实际上是等同的，其定义范围为３大类，即经营性国有资产、非经营性国有资产和资源性国有资产。这样，管理对象范围极为广泛。更为重要的是，这些不同类型的国有财产的作用、地位、运营方式及规律等方面存在着很大的差异，所要求的管理方式也有很大不同。在这样一个国有资产概念基础上，“政资分开”实际上很难具体实施。此外，随着母子公司结构的国有企业集团的建立，国有资产的产权结构层次也逐步多元化，作为母公司的国有企业，其资产所有权直接为政府所持有，但是，作为子公司、孙子公司等的国有企业，其资产所有权并不直接为政府持有，这些企业中的资产是否仍应归入国有资产范围？是否也应直接纳入政府国有资产产权管理范围？这也是一个没有完全明确的问题。而对这些问题的不同认识，又直接影响到国有资产管理对象、范围、方式以及管理体制的设计。因此，仍然需要在理论上做进一步的探讨。
－－如何正确认识国有经济与社会主义经济的关系？
关于国有资产管理及其体制改革各方面问题的讨论，最终都涉及关于国有经济与社会主义经济关系的认识，涉及关于社会主义市场经济条件下国有经济的性质、地位、作用的认识。如：什么是国有经济的主导作用？怎样发挥国有经济的主导作用？如何正确认识国有经济的社会主义全民所有制性质？怎样实现人民在国有资产管理中“当家作主”的作用？怎样认识和处理全国人民代表大会、政府、国有企业之间的权责利关系？等等。这些问题都需要在社会主义市场经济框架下重新探讨，仅仅依靠以往的理论解释已显然不能满足改革实践的需要。
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