环境、发展与变迁：行政发展的生态关系辨析，本文主要内容关键词为：生态论文,行政论文,关系论文,环境论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
公共行政本身就是环境的产物，因此也会对环境要素产生能动的反作用。行政发展就是行政系统为适应环境的变化，采用科学方法，健全行政体系，改善行政活动方式和行政关系，提高行政效率，以便更好地执行政治权威意志的过程。①因此行政发展在本质上也是行政生态问题，其初衷是为了适应行政生态环境的变化。以里格斯(Fred W.Riggs)为代表的行政生态学者重视对行政生态要素的研究，他们建立在融合型(传统社会)—棱柱型(转型社会)—衍射型(工业社会)行政模式基础上的公共行政历史演变图谱，扩展了公共行政的研究视角和研究领域，推动了公共行政学向成熟化和系统化的发展。
然而，传统行政生态学确立的行政发展历史坐标又极易陷入“环境决定论”的认识论困境，而当今由行政发展引发的生态关系也远远超越了原有的理论视域，尤其是在全球化背景下转型社会行政发展所关涉的生态关系更为复杂和多元。既如此，有必要对行政发展的生态关系重新进行梳理，以便勾勒出公共行政实践的大致图景。与行政发展有关的生态关系大致可以分为三类：一为组织发展与公共行政环境的生态关系；二为制度变迁与公共行政环境的生态关系；三为行政形态演变与公共行政环境的生态关系。
组织发展与公共行政环境的生态关系
行政组织是行政权力的物化表现形式，它是有关行政职能、行政行为、行政结构等重要研究问题的直接载体。尼古拉斯·亨利(Nicholas Henry)依据行政组织与外部环境的关系划分出三种组织模型，即组织的封闭模型、组织的开放模型和组织的综合模型。②“封闭模型的建立基于这种认识，即认为组织存在于稳定的、常规的环境中，而开放模型则认为，组织必然存在于一个不稳定、充满意外的环境中。”③综合模型也以不确定的外部环境为研究基础，强调如何实现组织的内部工作和外部环境关系的程式化与理性化。由此可以看出，所有的组织模型都要与外部环境之间发生生态关系，离开特定的环境，组织的生存和发展就会受到抑制，“开放模型的组织很可能在稳定的环境中死亡，而封闭模型的组织很可能在不稳定的环境中衰亡”④。
其实，行政组织与环境之间生态关系的变化是组织理性不断调适的过程，并伴生于整个行政发展过程，行政组织的变革与成长是行政发展的最直观表现。作为有理性的组织结构，行政组织会做出相应的调整，以应对外部环境的变化。亨利在谈及“环境如何使组织变化”时，就从生物学隐喻、理性隐喻和政治隐喻三个层面提出了三种模型，即作为有机体的组织、全知全能的组织和作为行为者的组织，为了应对环境压力不同组织做出变化的方式也各不相同。⑤还有学者认为，由于行政组织不同部门和层级所承担的职能各不相同，因此不同层级与环境之间的关系也就有所不同。他们将行政组织划分为决策层、管理层和操作层三个层级。就决策层来说，由于它所处理的是涉及全局和长远的组织战略与组织发展问题，因此环境对决策层的影响最大，且决策层针对外部环境的决策行为多为定性决策，具有较大的弹性；由于管理层在组织体系内从事管理和协调工作，会受到一般社会环境和特定工作环境的双重影响，因此对环境的适应能力较为突出；而操作层则是在既定的决策框架内，按照既定的程序和技术规范来处理微观事务，所以受一般社会环境的影响有限，但不可避免地要受到特定工作环境的影响，它强调针对特定工作环境应在短期内采取适宜的行为方式和计划执行方法。⑥
环境的变化会增加不确定性，“组织控制不了的环境因素是最难应付的”⑦。不确定性会增加组织风险，使行政组织的生态关系发生紊乱，既导致组织的生存危机，也创造组织的发展机遇。因此行政组织的发展是在消除危机前提下的自我完善过程。在这个互动过程中，行政组织与环境之间的生态关系表现出明显的非均衡性，环境对行政组织的影响具有非选择性，并对所有行政组织都会产生影响，区别只在于影响的程度差异；而行政组织对环境的影响则是选择性的，行政组织自我发展和自我完善的路径和手段不同，造成的环境影响就可能大相径庭。
如果从结构功能主义和行为主义的理论视角出发，行政组织的变革和发展集中在组织结构、组织功能和组织行为三个方面。其中，组织结构的变革是为了适应环境变化而对组织框架进行的重新调整，通过改革结构来实现组织变革，能够较为直接和快速地看到效果，并可促使组织发生根本性的转变。组织功能的转变实际上涉及权力与权利相互关系的重新定位，主要内容是强化基本职能、剥离多余功能等，这也是行政组织变革和发展的核心阶段。组织行为方式的转变涉及权力运作形式、组织信息的传递方式等内容，它影响组织的合法性基础和行政效能。
行政组织与环境之间生态关系的稳定程度与组织开放程度负相关，为适应组织开放程度的提升带来的生态关系调整，行政组织在结构、功能、行为方式等方面都将发生相应的调整。一方面，行政组织的结构将逐渐趋于扁平化和网络化，组织规模趋于小型化，在权力结构趋于分权化的同时，信息结构逐渐趋于网络化和交互化；另一方面，行政组织的管理方式也日益趋于民主化，组织的活动场所也将日益虚拟化。由此，公共行政组织未来变革的核心将是在提升组织效率的前提下，强化组织结构的弹性空间，增强对外部环境的适应性和回应性。
制度变迁与公共行政环境的生态关系
制度环境的改变催生了制度变迁的动力，但其与行政组织和环境之间的生态关系不同，制度的稳定性决定了制度与环境之间生态关系的调整往往是一个缓慢的和长期的过程，但其影响却是全局性和战略性的。因此，制度变迁在行政发展中总是占据着核心的支配地位，它决定了行政发展的方向、速度和后果。行政生态研究从一开始就非常关注制度问题，甚至将研究的目标确定为建立一种新的制度模式。早期的行政生态学学者高斯应该说是这个方面的代表人物，“通过公共行政的生态学研究，他确信可以为生活在一个变动时代的人设计出一种新的和改造过的制度模式”⑧。而里格斯创立的三大行政模式与其说是构建了环境要素的行政生态分析框架，不如说是对公共行政的制度变迁路径进行的系统研究。
制度环境是一个系统化的概念，由制度的外环境和内环境组成。制度的外环境提供了制度存续和运转的社会条件，而制度的内环境则提供了制度运转的规则体系和组织框架；制度外环境决定了制度内环境的性质，而制度内环境则是制度外环境的延续和具体化。因此制度变迁的生态学意义恰恰在于制度内外环境之间的动态平衡过程。具体来说，环境与制度变迁之间的生态关系大致可以表现在三个层面，即权力关系的层面、组织体系的层面和运行机制的层面。
“制度提供了人类相互影响的框架，它们构成一个社会，或确切地说构建了一种经济秩序的合作与竞争关系”⑨，行政制度中的动机和行为往往通过特定的权力关系得以固定下来，并保持相应的稳定性。从行为科学的角度来看，在环境要素发生变化的时候，人的动机和行为也会做出相应的调整，它的直接后果是使相对稳定的权力关系格局开始产生微妙的变化，并逐渐形成对整个权力关系基础的变革诉求，最终演化为制度变迁的动力。所以，权力关系的改变就成为制度变迁的核心部分，而与权力关系相关的制度环境的演化顺序也存在着时滞性，往往制度外环境变化在前，而制度内环境变化在后，由是我们就可以理解为什么现实的行政改革实践往往要滞后于其他社会结构的变革进程，为什么行政改革的进程通常也受到其他社会因素变革的制约和影响。
在制度背景下，组织与环境之间的生态关系不仅表现为单个组织与组织环境的互动关系，而且受到特定权力关系的制约和影响，“在组织中权力是如何行使的，而权力来源又是什么，这是问题的关键”⑩。如果前述对行政组织与外部环境的讨论是立基于组织自身的理性选择，那么将行政组织放置在制度背景下的讨论则无疑强化了多重组织理性的制度安排。由此可知，行政组织的发展已经走出了自然发展的历史阶段，制度变迁为组织体系施加了一种应对环境变革的自觉设计过程，它取代了组织对环境的自适应过程，实现了组织生态转变的规模化、系统化和集群化。因此，行政机构改革不仅要通盘考虑制度要素的各个方面，也强调对特定制度变迁的整体有效性。
在探讨制度变迁与公共行政环境的生态关系时，制度的运行机制应包含两个方面的含义：一为制度本身的运行机制；二为制度与外部环境相互作用的运行机制。前者可看做是制度内环境的运行机制，它决定了制度的有效性，它以特定制度体系内权力的运行方向为导向；后者可看做是制度外环境的运行机制，它制约着制度体系与外部环境之间的交换过程，它以激励效果为判断依据。如果制度体系与外部环境之间的交换过程顺畅，则会对制度体系产生正向的激励效果，反之，则产生负向的激励效果。进而言之，外部环境对制度体系的正向激励意味着二者之间的生态关系处于动态平衡状态，那么此时维持制度体系的外部成本较低，这也说明制度与外部环境发生相互作用的运行机制是有效的；而负向激励则意味着二者之间的生态关系处于失衡状态，维持制度体系的外部成本较高，制度的运行机制是低效的甚至是失效的。
制度内环境的运行机制与制度外环境的运行机制相辅相成，二者之间通过特定的信息传导机制实现动态均衡。公共行政的实践经验表明，在一定的制度背景下，公共行政系统往往会通过履行特定的行政职能并借助公共政策过程这样两种途径与外部环境发生作用，而这两种途径又是行政系统部门间权力向度和责权利划分等制度要素的对外延伸。因此，外部环境的任何变化总是会引发由行政职能和公共政策向部门间权力向度和关系的循环变动，以此来维系制度与环境之间的生态平衡。此外，运作机制与公共行政环境的生态关系还会对制度变迁的持续性和稳定性产生相应的影响。与较为成熟的制度体系相比，转型社会的公共行政环境处于不稳定状态，制度的运行机制会经常发生变动和调整，因而转型社会制度变迁的持续性较长而稳定性较弱。
行政形态演变与公共行政环境的生态关系
最早对行政形态进行系统化研究的应该是马克思和恩格斯，他们将行政形态与国家形态联系在一起，认为行政只是国家这一阶级统治工具的附属物，是为了满足阶级统治的需要而存在的，有什么样的国家就会有什么样的行政，“由于国家是从控制阶级对立的需要中产生的，由于它同时又是在这些阶级的冲突中产生的，所以，它照例是最强大的、在经济上占统治地位的阶级的国家，这个阶级借助于国家而在政治上也成为占统治地位的阶级，因而获得了镇压和剥削被压迫阶级的手段”(11)。在这里，行政和政治是合二为一的，行政也将随着国家的消亡而消亡。而里格斯的行政生态学研究实际上也指出人类社会存在着不同的行政形态，只不过他以政治与行政两分为价值取向，将特定的行政形态归因于多种生态要素的共同作用。
其实，行政形态应该是一个系统化的概念，它是行政结构、行政制度、行政模式、行政价值、行政文化等多方面内容的综合体，与特定的社会形态和政治形态有着密切的关系。如果按照公共行政的历史阶段和行政职能的性质与任务来划分，人类社会迄今为止大致存在着三种行政形态，即统治型行政形态、管理型行政形态和服务型行政形态，它们都受到特定公共行政环境的制约，并与公共行政环境发生特定的生态关系。
统治型行政形态的本质特征在于行政的目的即统治，行政的属性完全从属于政治的属性，是统治借以实现的工具。借用里格斯对融合型行政模式的描述，统治型行政形态的环境特征表现为：生产力发展水平低下，以农业经济为主；社会权力来源于君主；行政制度表现为世袭制；社会沟通网络不发达；社会生活带有明显的亲族主义色彩；土地的分配和管理是政府的重要事务；行政活动以地域为基础；线性的行政组织结构；行政技术以经验决策为主等。统治型行政形态的环境分化和整合程度较低，因此行政活动的社会化程度也较低，“这个时期的行政不适用于公共性的分析工具，在国家和社会生活中，存在着一些‘共通性’(common)的内容，但是，却没有公共性(public)问题”(12)。因此，统治型行政形态与公共行政环境之间的生态关系还较为初级和原始，更多的是对外部环境的被动适应过程。尽管在一个封闭的行政系统内部也会做出适度的调整，但至多也只是为了政治统治的目的，因而统治型行政形态与公共行政环境之间的生态关系更多地表现出“维持型”特征。
管理型行政形态是随着政治与行政的分化而出现的，与统治型行政形态不同，这一时期国家政治职能总是借助于管理职能的实现而实现。管理型行政形态是特定社会环境的产物，从环境要素来说，资本主义工商业的发展扩展了社会生活的领域，社会生产力得到了大幅度的提升，人口流动带动了社会交往范围的延伸，社会权力来源于市场交换地位和配置资源能力的强弱，政府对社会公共事务的管理日益复杂化并承担了更多的社会管理职能，行政组织是以科层制为基础的“簇型”结构，推崇规范化的行政制度，强调专业化和科学化的行政技术等。管理型行政形态的环境分化和整合程度较高，只不过以强有力的国家控制为前提，因此其行政活动虽有一定的社会化特征，但社会公众对行政过程的参与范围和程度还较为有限，甚至不能对行政决策产生实质性的影响。有限的社会化程度决定了管理型行政形态与公共行政环境之间是建立在半开放基础上的互动关系，一方面公共行政环境的变化使得公共行政活动具有了某些“公共性”的特征；另一方面由于国家控制的存在，公共行政系统并不能以完全开放的姿态与外部环境发生相互作用，在一个半开放的行政系统内部进行的变革只是在有选择的条件下做出的对外部环境的适应过程。因此，二者之间的生态关系更多地表现为“调试型”特征。
服务型行政形态是社会治理模式转变的产物，“在公共管理中，控制关系日渐式微，代之而起的是一种日益生成的服务关系，管理主体是服务者，而管理客体是服务的接受者。所以，这是一种完全新型的管理关系，在这种管理关系的基础上，必然造就出一种新型的社会治理模式，是一种服务型的社会治理模式”(13)。在此社会环境下，生产力高度发达，社会权威多元化，信息技术的广泛运用使得社会沟通网络异常发达，社会组织得到充分发展，政府已不再是公共服务的唯一提供者，行政组织呈现出网络化结构，社会事务的公共性已经成为一个普遍性的问题，强调法制化和弹性化的行政制度，行政技术以专业化和信息化为主等。随着国家控制的弱化，服务型行政形态中的行政活动是一种高度社会化的社会活动，它与公共行政环境之间是高度开放状态下的平等关系，行政系统对外部环境保持着敏锐的回应性，不仅会对环境的即时变化做出因应性变革，也会针对环境的变化趋势做出前瞻性回应。因此，服务型行政形态与公共行政环境之间是一种“创新型”的生态关系。
对于公共行政来说，环境要素是一种客观存在，实践经验表明，忽视客观环境的作用而进行的任何公共行政活动都是有害的。然而需要说明的是，强调公共行政环境的作用并不意味着环境决定论，这是因为公共行政有其自身的发展规律，环境因素的变化至多只能影响到这些规律的发展轨迹，却并不能够使之发生根本性的改变。影响公共行政变革和发展的决定性力量说到底还是人的主观能动性，尽管人的主观能动性或多或少会受到所处环境的制约和影响，但是人的主观能动性往往可以将不利的环境条件转化为有利的环境条件，也可以将有利的环境条件转化为不利的环境条件。因此，在公共行政的现实世界中，我们既可以看到超越现实环境约束的公共行政实践，也可以看到迟滞于现实环境条件的公共行政实践。
如果要为行政生态研究寻找一个恰如其分的核心术语的话，那无疑应该是“变迁”，这是因为行政生态研究的根本目的就在于揭示公共行政发展的根本动力及其内在逻辑。由此，我们不难发现，只有将行政发展放置于行政环境以及行政生态的大背景之下，并赋予行政发展以充分的生态含义，才能对行政发展的整个过程形成系统化、综合性并具有时代感的客观认识。
注释：
①参见竺乾威主编：《公共行政学》，复旦大学出版社2000年版，第264页。
②⑤参见[美]尼古拉斯·亨利：《公共行政学》，项龙译，华夏出版社2002年版，第48、89～90页。
③④⑩[美]尼古拉斯·亨利：《公共行政学》，项龙译，华夏出版社2002年版，第60、60、82页。
⑥参见吴琼恩、周光辉、魏娜、卢伟斯：《公共行政学》，北京大学出版社2006年版，第49页。
⑦[美]罗伯特·丹哈特：《公共组织理论》，项龙、刘俊生译，华夏出版社2002年版，第93页。
⑧[美]理查德·J·斯蒂尔曼编：《公共行政学：概念与案例》，竺乾威等译，中国人民大学出版社2004年版，第125页。
⑨[美]道格拉斯·C·诺思：《经济史中的结构与变迁》，陈郁、罗华平等译，上海三联书店、上海人民出版社1994年版，第226页。
(11)《马克思恩格斯选集》第4卷，人民出版社1995年版，第172页。
(12)张康之、李传军编：《公共行政学》，北京大学出版社2007年版，第16页。
(13)张康之：《公共管理伦理学》，中国人民大学出版社2003年版，第7页。