摘要：在面临经济增长放缓而养老压力增大的双重困局之下，以现金给付为特征的我国传统社会给付模式，存在给付水平不足、给付结构失衡、给付方式不合理等问题。需要合理定位政府在老年福利领域中的责任，重新审视现金给付与服务给付之间的关系。摆脱传统上重现金轻服务的福利给付模式，优化老年福利公共支出结构，实现老年社会福利给付模式由现金给付走向服务给付，并寻求转变之策略。
关键词：老年福利；社会给付模式；现金给付；服务给付；实物给付
一、问题的提出
我国在经历了改革开放以来的经济高速发展后，今天面临着经济深度转型、社会快速变迁、家庭结构调整等更为严峻的问题。尤其是人口老龄化在本世纪初悄然而至，对于一个“未富先老”的国家而言，老年社会福利制度的调整和变革成为一个时代性议题。Burton Weisbrod（1974）提出了“政府、市场失灵”理论，认为非营利组织应参与到社会福利事业中；但是政府和非营利组织各有优势，两者应建立起合作关系（L. M. Salamon，1981），Lena DahlbergL（2005）对瑞典社会中养老服务供给的研究显示，非营利组织的运作并不能完全替代政府的供给，而只能在不同层面上作为法定服务的补充出现。周薇、黄道光（2015）通过分析新加坡的老年社会福利制度，认为在发挥政府作用的同时，要充分引导社会力量参与；匡亚林（2017）认为我国应借鉴美、瑞、法国家的社会福利制度，积极开展对老年人照护者的综合培训。
在老龄化及高龄化日趋严重，不同层次养老需求日渐增强的情况下，建立在现金保障和经济责任基础之上的福利给付模式造成政府在养老服务领域中的作用十分有限，导致养老资源供应不足、服务项目有限、受益对象狭窄。本文将对老年社会福利给付的现状、问题以及实现老年社会福利给付方式的转变方面进行研究。
二、老年社会福利制度面临危机
（一）人口老龄化加速
自2000年我国65岁以上老人占总人口比例达7%，标志正式进入老龄社会。截止2018年底，65岁以上老年人口已经达到1.67亿人，占总人口11.9%。老龄化率节节攀高，老龄化速度不断加快。近十多年来，老年人口数持续上涨：由2005年刚超过1亿，发展到2018年的1.67亿人，平均每年以4%的增长速度上涨。而65岁以上老年人口的占比也在2014年的时候突破10%。像中国这样老年人口基数之最、增长速度之快、高龄人口之多，世所罕见。与养老保险、养老津贴等经济性支持相比，养老服务、养老援助等服务性支持的需求更显迫切。
（二）家庭结构变迁
传统社会受儒家伦理文化影响，家庭养老一直是中国最基本的养老模式。养老保障以代际供养的方式在家庭内部得以解决，家庭养老模式发挥了重要作用。然而，改革开放后的中国进入了现代化的加速期，持续的社会变迁冲击着传统的家庭模式和家庭功能，中国家庭结构趋于简化，直接削弱了家庭养老能力。尤其对于特殊家庭而言，由于家庭成员在生命周期不同阶段资源配置的弹性减少和共担风险能力的降低，社会保障功能更为单薄。
三、老年社会福利给付的问题
（一）给付水平不足
近年来国家用于养老的公共财政支出迅速增加，从1998年至2018年，各级政府加总的养老金补贴从29.1亿元膨胀到6511亿元，20年里这一数据增长了两百多倍，这种增长速度可谓前所未有。截至2017年社会服务经费总量达到5440.2亿元，近五年间实现了翻倍增长。老年福利作为社会公共服务的重要支出项目，自然随之增长。然而即便如此，中国用于老年福利的支出无论是占政府财政总支出的比重还是占GDP的比重仍较低。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆不仅低于发达国家，甚至低于部分发展中国家。与此同时，老年福利支出的增长速度也远远跟不上老龄化加速增长之势。最终导致老年群体经济保障有限，福利供给相对不足。
（二）给付结构失衡
在老年社会福利领域，国家对机构养老的重视程度高于对社区及家庭养老的重视程度。《中国民政统计年鉴》显示，2016年国家对包含社区服务机构和设施在内的社会服务机构投资总额为36.9亿元，对收养性机构的基本建设投资达123.8亿元，后者超前者3倍。可见，用于社区养老服务的福利支出相对不足，与之相对应的，在家庭养老方面的福利开支则更加缺乏。这令老年社会福利的给付结构严重失衡。政府的财政经费大多投给了公办机构，而民办福利机构得不到或者得到较少资助，给付结构的失衡导致养老服务市场的扭曲。
四、老年社会福利给付方式转变之策略
（一）制定稳定而可持续性的财政支持政策
中国人口老龄化具有不可逆性，老年福利的供给模式转变是适应老年社会和解决老龄问题的基本路径。在这一过程中，首先需要制定强有力的、可持续性的财政支持政策。可以建立与人口老龄化和经济发展水平相适应的公共资源投入的财政预算及投入的动态增长机制，以逐年提高老年福利的资金使用规模，保证老年社会福利供给的增长速度与人口老龄化速度基本持平。其次，我国老龄化速度更快，高龄化趋势更明显，而达到同等老龄化水平时的经济发展水平却较低。这种“未富先老”的状况决定对资金使用的效率性要求更高，必须合理划分公共财政支出在养老保险和养老服务之间的比例。通过老年服务性支出的增加形成对老年福利总支出的减少的替代效应，来提高公共养老资源使用的效率，提升养老福利产品供给的可得性。
（二）明确老年福利供给的社会化机制
合理定位政府在社会福利领域的责任，实现从服务的生产者向服务的主导者的转变，鼓励养老服务朝社会化和专业化方向发展，是养老服务公共资源供给的基本思路，也是实现老年福利供给从现金给付走向实物给付和服务给付的必然之选。需要不断完善养老服务供给领域中的社会化机制，搭建包容政府、市场、社会及需求方的制度框架，由行政配置转向市场购买。政府作为一个“聪明的买家”，需要从补贴供方转向补贴需方，可以采用“养老券”的方式，以充分利用市场竞争来优化资源配置，为老年人的照护服务留足备选方案，提升福利产品供给的质量。养老资源是否投入和投入多少不以机构的性质，而是依据需求者的选择和评价来作出衡量。
（三）丰富支持家庭的政策
中国目前的经济状况和社会保障水平还不足以用社会养老完全取代传统家庭养老，需要统筹安排正规照顾和非正规照顾。以中国现实之国情，我们更应该弘扬敬老爱老的传统文化，充分挖掘家庭的养老资源，重视和巩固家庭养老的基础性作用。通过现金给付与服务给付的配置与组合，为不同类型的家庭及家庭照顾者提供多重福利支持，或者直接发放家庭照护津贴，或者根据家庭人口和结构减免相关税费、设计考虑照护需要的弹性休假制度。
参考文献
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论文作者:李军
论文发表刊物:《基层建设》2019年第25期
论文发表时间:2019/12/12
标签：老年论文; 福利论文; 家庭论文; 社会福利论文; 社会论文; 中国论文; 政府论文; 《基层建设》2019年第25期论文;