如何认识和防范我国目前的财政债务风险，本文主要内容关键词为：债务论文,我国目前论文,财政论文,风险论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
财政债务风险，是指由于政府各项债务的不断扩大，以致政府不能如期或足额偿还而引发财政危机的可能性，即通常意义上的财政风险。由此不难看出，这种风险的根源主要在于债务规模过大，财政自身不堪重负所致。就目前我国的财政债务而言，可分为国债和其他形式的性质上类同于国债的国家债务两大类。将这种类同于国债的国家债务考虑进去，进而计算出的债务指标才能更准确地反映现实的财政债务风险，也才更有实践上的指导意义。
一、我国财政债务负担的现实分析
1.显性财政债务负担。显性财政债务负担通俗地讲就是指那种看得见、摸得着、有具体数据的财政债务，主要是指由国家财政自身发行自行负担的国家债务即国债。目前国际上通行的衡量一国政府债务风险状况的指标主要有：(1)偿债率（在我国指中央国债偿债率）。指当年国债还本付息额与当年中央财政收入的比率，即当年中央财政收入中用于偿还债务的部分所占份额。它是衡量政府偿债能力的指标。2000年、2001年我国该指标分别为22.60%和23.39%。(2)债务依存度（由于中国地方政府没有发债权，因此指的是中央国债依存度）。是指当年国债发行额占当年中央财政支出的比率。它是衡量当年中央财政支出对国债依赖程度的指标。2000年、2001年我国该指标分别为86.66%和88.63%。(3)债务负担率（亦称国债负担率）。是指当年国债累积余额占GDP的比重。它是衡量整个国民经济承受能力的指标。2000年、2001年我国该指标分别为18.52%和19.5%。(4)国债借债率。是指当年国债发行额占当年GDP的比率，2000年、2001年我国该指标分别为4.65%和5.31%。（注：以上数据根据2001、2002年《中国统计年鉴》计算得出。）从以上这几个指标看，我国的国债风险虽然存在，但风险程度并不高，还远没有达到发生债务危机的程度。然而，这仅是表面的现象，因为在我国还存在着大量的其他类同国债的隐性（又称或有）国家债务，若把这些债务与上述的显性债务加总到一起，则就不可同日而语了。
2.隐性财政债务。(1)地方财政欠发工资形成的国家债务。据统计，1998年末全国累积欠发工资32亿元左右，占当年GDP的0.04%，2000年末工资欠款将达0.056%，约50.1亿元。（注：贾康、赵全厚：《国债适度规模与我国国债的现实规模》，《经济研究》2000年第10期，46-54页。）(2)社会保障资金债务。随着我国社会保障制度从现收现付制转向逐步积累模式，就产生了对国有企业原有职工的偿债问题。这些职工在计划经济下工资被人为压低，没有包括社会保障部分和形成养老金积累，现在或今后退休要求政府按工作年限给予补偿。关于国家对国有单位职工的隐性养老金债务，据世界银行1996年的测算，这部分债务相当于1994年CDP的46%～49%之间，即21468～32202亿元。由国家体改部门与国外保险机构联合进行的一次课题研究估测，近年我国养老金隐性债务累积规模按相关因素的中值为计算依据，也要高达3.7万亿元左右。（注：贾康、赵全厚：《国债适度规模与我国国债的现实规模》，《经济研究》2000年第10期，46-54页。）(3)国有银行的不良贷款形成的国家隐性债务。包括国有银行不良贷款中的潜在损失和非统借统还国家外债两部分。其中，不良贷款中不能收回部分是政府的债务，一是因为其资金部分来源于银行吸收的公众存款，必须偿还而最终需要政府资助。另一个原因在于它部分是准财政性融资，即预算资金紧张迫使政府要求银行对某些政策性支出给予贷款，它大部分是直接或间接由中央银行供给即人民银行贷给国有银行，国有银行再贷给国有企业。从概念上看，这类贷款等同于政府的净借款，通常称之为准财政行为。这类贷款从根本上是软约束，形成银行不良资产的概率最大。关于无法收回的国有银行不良资产的净损失规模估计达1.986万亿元（包括政策性银行），（注：夏杰长：《释放国债风险的策略选择》，《财政与税务》2002年第5期，53-58页。）假定它近年没有变化，则占2000年GDP的22.2%。(4)粮食企业亏损挂账。粮食企业由国家经营，其亏损应全部由国家财政弥补。1999年粮食企业挂账亏损累计2000多亿元，占1999年GDP的2.44%。到2000年末此类债务占GDP的比例为2.56%，（注：贾松明：《积极财政政策的可持续性分析》，《中央财经大学学报》2002年第5期，23-25页。）约2292亿元。(5)“准国债”问题。在国家财力非常有限而社会资金比较充裕的情况下，为了加快基础设施建设，国家允许某些政府部门和金融机构发行由政府担保的债券，如近些年来我国一些行业主管部门、政策性银行发行的铁路债权、电力债权、三峡债券、金融债券等等。据统计，1999年公共部门债务债券余额达到7324亿元，占GDP的比重达到8.9%。（注：陈工、谢贞发：《浅析我国财政或有负债》，《中央财经大学学报》2002年第4期，14-17页。）由于政府是公共部门债务担保者，这些部门发行的债券如同国债一样也构成政府的债务压力。
3.显性债务、隐性债务与我国财政的债务负担。显性债务直接体现为国家债务负担一目了然，而隐性债务，从形式上看却并不直接体现为国家的债务负担，似乎其游离于财政债务负担的范围之外。当然，这只是一种假象而已。因为考虑到国家是社会风险的最终承担者，为保社会稳定、经济发展，政府不管不行，因此这些债务最终也会体现为国家债务。这样实际上的国家债务负担情况就应该是两者的加总。从前面列示的隐性债务中的(1)～(5)项，仅粗略估计就多达6～7万亿元，再加上显性债务的债务余额，整个国家财政的债务余额则在8万亿元左右。以2000年GDP总额89533亿元计，总体债务负担率已达80%以上，远远超过国际警戒线。世界银行估计，我国国家债务总量占GDP的比重在75%～100%之间。由此看来我国财政的债务风险已非常严重，需要我们采取有效措施去积极防范和化解。
二、我国财政债务风险的成因探析
一般地讲，任何事物的出现都是有原因的，我国财政的债务风险也不例外。下面我们就来分析那些可能导致财政债务风险的具体因素：
1.国债问题。国债是中央政府发行的国家债务，国债的发行是由于政府财政收不抵支，出现赤字，以至于需用借债来弥补。1994年《中华人民共和国银行法》颁布实施，该法明确规定财政不得向银行透支，这样政府财政赤字就只能靠发国债来弥补了。从财政赤字的构成来看不外乎两个方面：收入方面和支出方面。从收入方面看，我国的财政收入体制不规范，不能为政府机构的正常运转提供足够的财力保障。这种不规范的收入体制主要表现在：一是财政收入占GDP的比重低且持续下降。1993-2001年国家财政收入分别为4349,5218,6242,7408,8651,9876,11444,13395,16386亿元，同期的GDP为34634,46759,58478,67884,74463,78345,82068,89442,95933亿元，同期财政收入占GDP的比重为12.56%,11.16%,10.67%,10.91%,11.62%,12.6l%,13.94%,14.98%,17.08%。由此不难看出，我国财政收入增长没有内含于经济的增长之中，还没有建立起与经济增长相适应的稳定、规范的财政收入机制。经济高涨时期，财政收入没有出现递增比例的增加，经济不景气时期，财政收入没有出现递减比例的减少，从而这种不稳定的财政收入分配机制就不可避免地会加剧财政收支的矛盾。二是整个财政分配秩序的紊乱和预算外、制度外财力的失控和膨胀。非规范的财政收入组织制度，造成财政收入流失和社会资源浪费，严重干扰正常的财政分配秩序，侵蚀税基，挤占财政收入，使财政收入大量减少。改革20余年来，在财政预算内收入占GDP比重不断下降的同时，各种预算外、制度外收入增长很快，以致国家财政资金被人为地瓜分，严重弱化了中央财政对宏观经济的调控能力和对基础产业、基础设施的投资能力。从财政支出方面看：一是财政支出增势居高不下，结构亟待调整。就全国财政支出来看，2000年为15879.44亿元，若将债务支出1573.84亿元加入其中，从而完全意义上的全国财政支出数字为17453.28亿元，比1979年增加了近13倍。尽管如此，全国范围仍然普遍存在财政支出“欠账”现象，到处有对财政投入不足的抱怨声。二是财政支出范围过大。由于政府事权划分不清，财政“越位”和“缺位”现象并存，目前，国家财政依然包揽了一些本应由企业和个人负担的支出，承担了一部分应由市场调节的资源配置任务；而一些应由财政供给的事业和项目如社会保障、基础教育和科研等，却得不到资金保障，一些地方财政甚至连正常运转都不能保证。三是财政支出效率低下。在我国由于公共支出管理制度落后，人为因素很大，决策失误、项目论证不充分、财政资金使用缺乏有效管理和监督，使有限的财政资金低效运行，甚至被大量浪费、贪污、挥霍。如1998年的专项资金审计发现，19个省挤占挪用水利建设基金达13.39亿元，用于平衡预算、弥补行政经费、建房、购车和办企业。可以说，我国有限的财政资金，从管理到运用都没有规范、透明的制度保证其高效运行。于是，一方面是捉襟见肘的财政收入，一方面是财政支出的低效率和范围宽泛，这又怎么能使财政安全运行，避免财政债务风险呢？
2.地方财政欠发工资形成的国家债务问题。1994年实行分税制后，留给地方政府的预算内收入的主要财源——地方税，是大税种的小部分，小税种的大部分，地方政府的财政收入大幅度上解中央，其职能和职责范围却并未随之大幅度减少。特别是省级以下地方政府，其收入在上解上级政府的同时，其支出职责却几乎丝毫未变，这使得各级地方政府的财权与事权不相称。加之区域经济发展的不平衡，国家并没有建立起均等化的转移支付制度，使得一些经济欠发达地区，地方税收入远远不能满足地方政府的支出需要，拖欠教师或行政人员工资。
3.社会保障资金缺口问题。在计划经济体制下，国家把应从职工工资中扣除的养老金积累挪作了扩大再生产基金，这实际上是国家对社保体系受益人群体的一笔隐性负债。随着我国社会保障制度从现收现付制转向逐步积累模式，自然就产生了对国有企业原有职工的偿债问题，而有些地区，这笔过去花掉的资金靠现在财力来偿付，财政无力垫付，从而形成社保基金缺口在所难免。
4.国有银行不良贷款问题。我国银行体制在改革中还存在与市场经济不相适应的方面。首先是金融产权关系不明晰、边界模糊，导致权责利不对称，信贷约束软化。国有银行与国有企业的关系属于同一公有产权内部的关系，对信贷资金的经营管理是一种权责利脱节的体制，造成信贷资金直接或间接用于财政性支出。其次，改革过程中企业、地方、个人利益得到了明确和强化，而责任与约束则出现了弱化，没有形成金融自身的约束机制。国有企业——银行——财政三位一体的国有经济结构，使得金融风险得以向财政转嫁，银行债务得以财政化。
5.粮食企业亏损挂账、“准国债”等问题。现有体制下，由于政企不分，国家既是所有者又是经营者，这样，由国家经营的粮食企业，其亏损也就全部由国家财政承担。另外，由政府担保的某些政府主管部门、政策性银行和行业性经济组织发行的“准国债”性质的债券，中央政府自然要承担信用风险和道德风险。当这些债券不能如期足额偿付时，就发生了财政偿付的问题。
总之，这些问题的存在构成了我国财政的债务风险，因而采取积极的措施化解这些问题在现阶段就显得更具现实意义。
三、防范、释放财政债务风险的政策建议
1.从完善分税制的角度，规范财政收入机制，解决财政收入水平低和与经济增长不相关的问题。目前困扰我国财政分配的突出问题是：一方面，税收结构不合理，征管漏洞多，收入流失严重，财政收入徘徊在低位的局面难以扭转。另一方面，政府预算外和制度外收入膨胀，严重侵蚀了正常财政收入，肢解了财政职能。因此，防范、释放财政债务风险的首要任务就是，疏通财政收入渠道，规范财政分配秩序，提高财政收入特别是中央财政收入占GDP的比重，使财政收入与经济增长高度相关，并最终建立起完善的适应我国的分税制财政体制，从制度上规避财政债务风险。
2.在公共财政框架下，合理划分财政支出范围，提高财政支出效率。我们已经确立公共财政是我国财政体制改革的目标模式，自然应当据此构建财政支出框架。国家财政应当退出竞争性领域的资金提供者行列，对某些明显具有竞争性和私人性的事业部门也应当减弱资金保障力度，一方面可以为市场机制让出更大的作用空间，也可以腾出部分资金，增强国债还本付息的资金保障力度。另外，也要继续深化目前已经推出的支出改革措施，如政府采购制度、国库集中支付制度、零基预算制度等，提高财政支出效率，为清偿国债本息提供更为宽厚的资金保障平台。另外，还要建立起科学的转移支付制度以熨平地区间经济发展水平的差异所导致的地方政府公共服务水平的巨大差异。
3.深化国有银行改革，有效地防止和化解不良资产。银行是或有债务转化为财政风险的终结，因此要改善银行经营环境，改革国有银行的经营机制，促进银行企业化，减少政府其他部门对国有银行的行政干预，强化出资人监管，强化政策性银行的财政管理。
4.深化和推进国有企业改革，建立起与市场信贷制度相适应的产权明晰、约束有利的企业体制。国有企业是或有债务与隐性财政债务风险最主要的来源，因此要建立产权明晰、权责分明、政企分开、科学管理的现代企业制度，要建立企业的风险约束机制。
5.加快社会保障制度改革。社会保障本是财政的职责之所在。我国由于传统体制的影响，造成财政在这一方面的严重缺位，欠债很多，结果形成以下不良机制：财政欠债——社保基金部分由企业负担——企业负担加重——企业向银行贷款——银行不良贷款增加——财政金融风险加大。为此，必须从建立公共财政这一目标模式出发，尽快构建我国特色的社会保障体系，以促进国企改革的顺利进行和降低由此造成的财政、金融风险。
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