城市再生：我国新型城市化的理论与实践问题，本文主要内容关键词为：理论论文,我国论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 西方城市再生的概念及理论问题
城市再生是伴随城市化的升级，针对现代城市问题，制定相应的城市政策，并加以系统地实施和管理的一个过程。1950年代以来，西方城市开发概念发生了5次明显的变革，促进了城市再生理论的形成。这5次变革是：1950年代的城市重建(urban reconstruction)，1960年代的城市振兴(urban revitalization)，1970年代的城市更新(urban renewal)，1980年代的城市再开发(urban redevelopment)和1990年代的城市再生(urban regeneration)[1]。
第二次世界大战后，西方城市百废待兴，在这种情况下实施了宏大的城市重建计划。针对当时老城区的问题，国家与地方政府、私人开发商共同参与，公共和私有部门联合投资，重点建设地方发展项目。主要目标是改善住房和生活条件，对内城区土地进行置换，同时开发郊区，美化绿化城市景观等。
到1960年代，人们对战后过渡性的以物质改造为主要内容的城市重建计划开始不满，认为单纯地铲除市中心贫民窟和向郊区扩散人口，并不能解决城市发展的实质性问题，需要对城市开发政策做调整。于是城市振兴计划替代了之前的城市重建计划，城市经济振兴被看作是解决城市贫困、就业和冲突的根本性措施。城市振兴计划的主角由公共部门和私有部门共同承担。振兴计划使私有部门作用得到加强，社会福利水平得到提高；其空间开发特点表现为把城市开发与区域发展结合起来，出现了一些区域层面上的开发行动。尽管当时也注意内城区人口居留问题，但郊区化趋势明显加强。
进入1970年代，人们愈发感到城市问题的复杂性，城市衰退不仅出自经济、社会和政治关系中的结构性原因，而且也源于区域，国家乃至国际经济格局的变化。这一时期城市开发战略转向更加务实的内涵式城市更新政策，力求根本解决内城衰退问题，更加强调地方层次的问题。如英国在1977年颁布的关于内城政策的白皮书被看作是战后英国中央政府首次以最为严肃的态度来分析城市问题的性质和原因，它成为英国城市再生政策的“分水岭”[2]。1970年代城市更新计划的主要目标是更新邻里社区，强调社会发展和公众参与，寻求城市人口与就业的平衡，在城市环境方面有新的改进。
1980年代进入了城市再开发阶段，该阶段部分延续了1970年代的政策，但更多的表现为对前期政策的修补，以一批大规模的“旗舰”(flagship)工程为标志，突出特点是强调私人部门和一些特殊部门参与，培育合作伙伴，以私人投资为主，社区自助式开发，政府有选择地介入；空间开发集中在地方的重点项目上；大部分为置换开发项目，对环境问题的关注更加广泛。
1990年代在全球可持续发展理念影响下，城市开发进入了更加强调综合和整体对策的城市再生阶段。建立合作伙伴关系成为主要的组织形式；强化了城市开发的战略思维，基于区域尺度的城市开发项目增加。在城市再生资金方面注重公共、私人和志愿者之间的平衡，强调发挥社区作用。较前一阶段更注重城市历史文化遗产的保护，可持续发展是这一时期城市环境改造最醒目的标签。
西方城市开发概念的演变决不是概念的简单替换，每一概念都包含丰富的内涵和时代特征，并具有连续性。概念变革的背后是城市开发思想和理论的进步。比如路易斯·芒福德(Lewis Mumford)、简·雅各布(Jane Jacobs)和尼尔·史密斯(Neil Smith)等人的著作极大地促进了城市更新改造的政策和实践[3]。到1990年代初步建立的城市再生的理论框架，迄今有6个主题：(1)城市物质改造与社会响应；(2)城市机体中诸多元素持续的物质替换；(3)城市经济与房地产开发、社会生活质量提高的互动关系；(4)城市土地最佳利用和避免不必要的土地扩张；(5)城市政策制定与社会惯例的协调；(6)城市可持续发展。基于上述内涵，彼得(R.Peter)给城市再生下了个初步的定义，“城市再生是一项旨在解决城市问题的综合、整体的城市开发计划与行动，以寻求某一亟需改变地区的经济、物质、社会和环境条件的持续改善”[1]。
2 中国城市更新改造过程的简要回顾
我国大规模的城市更新改造是从新中国成立以后开始的。半个世纪以来，城市建设经历了一个摸索、发展、停滞、恢复、振兴和提高的发展过程。
1949年3月中共七届二中全会提出，党的工作重心由乡村转移到城市。在建国后的“恢复时期”和“一五”建设时期，配合重点工业项目布局，我国主要城市的改造和重建成效显著，城市住宅、交通、大型公共设施有了新的发展。尽管1950年代城市建设在历史文化保护方面出现了一些失误，但是总体效果较好，一些城市出现了代表新中国崭新风貌的标志性建筑。1958-1978年期间，受“左”的思潮和“文革”的影响，城市规划建设出现倒退。在规划缺失、管理失控的非正常状态下，新的城市建设项目很少，一些城市文化古迹遭到破坏，城市绿地被工厂侵占。城市居住和公共设施条件恶劣，大面积棚户区和简易住宅是1970年代末全国城市的普遍景观[4]。
大规模的城市改造发生在改革开放以来的20多年中，这也是最需要在理论和实践上加以总结的时期。1980年代的旧城改造是从危旧房改造开始的。以北京市为例，1978-1987年的10年间，全市新建住宅4400多万
，人均居住水平由4.55提高到6.82[5]。从1988年起在菊儿胡同、小后仓、东南园三处进行了危房改造与房改相结合的试点，为后来的危房改造积累了宝贵经验。1990年北京市人民政府在上述试点的基础上，做出了“加快破旧危房改造的步伐”的决定，明确提出危改要贯彻“一个转移、一个为主、四个结合”的方针[6]。1990年代初期旧城更新的动力机制呈现出多元化特征，更新改造加速[7]。危旧房改造明显地改善了我国城市居民居住条件，也使城市面貌焕然一新。20世纪末，随着我国土地、住房制度改革，房地产市场的发育和完善，大中城市进入了住宅质量全面提高的阶段，“花园式住宅小区”成为当前中国各大城市的普遍景观。
城市开发区是改革开放后我国城市开发建设的一个重要方面。特别是在1990年代后，在继续扩大开放、加快改革的政治背景下，沿海和内陆城市都积极利用外资进行了大规模的城市开发建设。尽管1990年代初的“开发区热”给城市规划建设带来些负面冲击，但这时期我国城市面貌变化最快。城市开发区大部分都是以一个崭新的城市组团的形式出现，它的出现带动了整个城市的基础设施改造、公共设施建设、老工业区改造和新工业区开发。城市开发区建设的实质是城市经济结构调整和城市管理体制改革，对我国的城市再生具有划时代意义。
改革开放20多年来，快速的城市更新改造和开发建设，造就了许多成功案例，大到上海浦东开发，小到北京菊儿胡同、苏州十全街改造以及西安、合肥、南京、开封、洛阳、平遥等古城保护等，取得了一些宝贵经验，探索了一些有效模式，归纳起来有：先试点，总结经验后推广；政府设立专门机构协调管理；加强规划设计；注意保护环境和历史文化；老区改造和新区开发结合；多渠道筹集资金；面向市场，鼓励合作开发等。但是由于我国城市建设底子薄，经验少，再加上受到社会经济快速变革的冲击，城市规划管理落后，法律缺乏等，不可避免地出现了一些问题。如城市开发区规模过大，土地闲置；城市历史文化保护不尽人意；城市景观特色丧失；高层建筑盲目发展，城市中心区容量过高；传统社区解体，文化多样性丧失；拆迁引起市民利益损失；过度开发和工厂迁移不当造成新的环境问题等[8]。
我国城市更新理论研究起步较晚。1984年在合肥召开了全国首次旧城改建经验交流会。1995年在西安召开了“旧城更新”学术研讨会，次年在无锡市成立了城市更新专业学术委员会[9]。1990年代初期我国城市大范围、大规模的城市开发和改造实践所产生的问题和面对的挑战，促使我们必须以严肃的态度来认识城市更新改造问题[10]。但总体上，我国城市更新改造局限于对一些具体案例、具体问题的探讨，偏重于技术问题，缺乏对经济和社会文化对城市更新改造的影响的系统研究和理论总结。对一些常用的概念如旧城改造、旧城更新、城市振兴、城市开发等没有进行严格区分。吴良镛在1983年曾引介了“城市有机更新论”[11]，后来把“有机更新”理论成功地应用到北京的菊儿胡同改造中，这是我国城市更新改造理论的进步[12]。城市有机更新是与城市再生相近的概念，二者都把城市看作有机体。城市既为复杂的“有机体”，城市再生就是一个永不休止的过程。城市再生的理论价值并不在概念形式，而在于概念演变过程中理论内涵的充实与发展。面对新世纪更大规模的城市更新改造，亟待建立我国城市再生的理论体系。
3 我国城市再生面临的理论和实践问题
城市化是21世纪中国发展的主题，而城市化道路的选择受到资源环境、社会经济和国际政治经济环境等多方面因素的制约。中国城市化过程中所面临矛盾的复杂程度、城市化任务的艰巨性，是任何西方发达国家都未曾经历的。这要求我国必须探索出符合国情的城市化道路，即走内涵式、质量型的新型城市化道路。进入新世纪，我国大城市都将不可避免地要踏上城市再生之路，必须从城市化战略高度认识大城市的更新改造问题[13]。城市再生就是在城市土地置换过程中，以挖掘城市内部土地潜力为主要目标，强调土地利用的质量，避免粗放式的规模扩张。城市再生是内涵式、质量型城市化政策的必然选择。
首先，土地资源短缺是我国城市化首当其冲的资源约束，城市再生有利于调和这个矛盾。尽管城市化在总体上有利于提高土地资源利用效率，如果措施得当，能够做到我国耕地资源的动态平衡[14,15]，但是城市化或多或少地要占用耕地，持别是1990年代以来我国大城市出现了明显的郊区化趋势，占用了大量优质耕地。因此加快旧城区和老工业区改造，提高中心城区土地利用效率，合理配置土地资源，是遏止大城市的过度蔓延、节约耕地的有效措施。
其次，我国城市居民生活由“小康型”向“富裕型”的过渡，必然要对城市住宅、城市基础设施、文化娱乐设施和城市整体物质环境提出更高的要求，城市再生将是21世纪我国城市质量型建设的一项经常性的活动。
其三，现代科技信息技术的进步，使城市率先实现由工业经济向知识经济的转换。特别是一些大城市逐渐从制造业的舞台上退下来，成为区域性金融、贸易、信息、科技和文化教育中心。城市经济结构大调整将导致社会结构的变化，城市软硬件设施必须要通过改建或新建来满足新的城市功能的要求。
最后，进入WTO后中国将全面地融入世界经济体系之中，我国的大中城市都要在经济全球化竞争的背景下重新定位，树立新形象，提高城市的国际竞争力。尤其是特大城市把申请承办世界级或区域级的政治、经贸、文化、艺术、体育活动作为展现实力、争取发展机会的重要手段，以此带动城市基础设施的改善和经济结构的调整升级。城市再生成为提升城市竞争力的政策选择。
3.1 城市老工业区改造
城市老工业区是城市工业的载体，是工业职能单一、地段相对独立的城市工业组团，是构成城市景观的特殊斑块，也是当前老工业基地问题和矛盾最为集中的地域。老工业区是城市的经济引擎，它的兴衰对城市发展有重要的影响，因此西方国家老工业基地改造无不把大城市老工业区改造作为重点。对我国东北老工业基地来说，迫切需要改造的城市老工业区有沈阳的铁西工业区，鞍山的铁西工业区，本溪的本钢工业区，抚顺的望花工业区，大连的甘井子工业区，长春的铁北工业区，吉林市的龙潭化工区，哈尔滨的动力区，齐齐哈尔的富拉尔基工业区等。这些老工业区小则几平方公里，大则几十平方公里，工作和居住在其中的人口从几万人至几十万人不等。改革开放前它们都是社会主义工业化的样板，时至今日都有不同程度的衰败，许多企业破产倒闭或即将关闭，形成了典型的老工业基地“烟囱工业区”，成了城市可持续发展的“问题地区”。
城市老工业区改造的目标是实现其向新型城区的转变，面临着三方面任务，即经济振兴、社区发展、城市基础设施改造与生态环境建设。因此，大城市老工业区改造需要在城市发展战略规划的总体框架下研究老工业区未来发展方向和功能转换定位，从市区内各功能组团协调发展的角度，研究老工业区内的要素转移与置换的途径，制定产业调整、土地开发、社区发展和生态环境建设规划，提出可行的对策和措施。总之，从我国社会主义城市化的性质和高效率利用城市各种存量要素等方面的要求出发，大城市老工业区都不应该变成“废弃地”，要把它改造成新型的城市功能区，这是老工业城市再生的重要课题。
3.2 “非工业化”和“第三产业化”
“非工业化”(deindustrialization)和“第三产业化”(tertiarization)是21世纪我国特大城市的经济发展趋势。从1970年代开始，西方发达国家进入了“后工业化”社会，基本特征是传统制造业开始从城市经济中退出，转移到乡村或其它发展中国家；三次产业中第二产业比重迅速下降，第三产业比重上升并占据主导地位，达到70%-80%甚至更高，城市功能由生产中心向服务中心转型[16]。“非工业化”是指工业化的深化和提高，它和第三产业化是一个问题的两个方面。虽然目前我国总体上还处在工业化中期阶段，但是沿海发达地区少数特大城市和内陆的区域中心城市，已显现了“非工业化”的特征。主要原因是改革开放以来我国国有大中型企业经过几次的改革改造，许多技术落后、污染严重、缺乏竞争力的工业企业在“关、停、并、转”后，实现了产业结构的调整和升级，大部分城市中心区工业企业或关闭或搬迁，工业在城市经济中的比重出现了明显下降，与此同时金融、贸易、房地产、信息服务、旅游、娱乐、文化教育等第三产业出现了快速发展的势头。
那么如何理解尚处在发展中国家的少数大城市的非工业化趋势？(1)城市非工业化的前提是其所处的区域经济整体水平的提高及其对城市服务功能要求的持续增加；(2)开放的世界经济体系使非工业化活动不必完全依赖其直接的经济腹地，即非工业化更要依赖所谓的“世界经济环境”[17]；(3)现代信息技术使部分发展中国家城市经济结构调整升级享受到了后发优势，使某些城市在特定条件下的“跨跃式”发展成为可能；(4)在发展中国家的赶超过程中，起龙头作用城市的某些政策选择，必须要率先与国际接轨，以寻求在世界城市体系职能分工中占有一席之地。所以未来一定时期内我国大城市经济振兴更多地要表现出非工业化和第三产业化混合型的特征。但也应该注意，由于我国区域经济差异明显，不同城市原来的经济结构、区位条件有很大不同，在城市经济政策选择上不能机械地模仿他人。特别是对于那些老工业城市，原有的优势制造业经过技术改造后仍可作为城市经济的支柱；第三产业和高新技术产业发展不能千篇一律，要注意处理专业化发展与多样性的关系。总之，非工业化和第三产业化是城市再生的主题，但不是全部含义，不同城市要区别对待。
3.3 “郊区化”与“中产阶层化”
西方城市“郊区化”(suburbanization)和“中产阶层化”(gentrification)是城市再生的两个重要方面。这两个方面直接关乎城市土地开发，与城市社会经济矛盾互为因果。
1990年代以来我国大城市出现了郊区化趋势[18]。但也有些学者对其是否是标准意义上的郊区化提出了质疑，认为当前的所谓郊区化是“迸发性粗放式城市化”[19]。比较分析后发现，由于国情和所处的时代背景不同，我国大城市郊区化的驱动机制和产生的结果以及表现出的特征与1960-1970年代西方发达国家的城市郊区化不可能也没必要完全相同[20]。比如，(1)我国城市中心区保持了持续繁荣，其金融、商贸和文化娱乐功能地位加强，看不出要出现“空心化”的趋势。我国1990年代开始发展的城市开发区将会是未来郊区化的拉力，虽然当初开发区建设的主要目的是吸引外资、人才和生产要素。由于开发区基础设施条件好，环境优良，吸引了中心城区一些企事业单位迁入，相应的住宅和服务设施也发展起来。而且随着郊区公共交通系统和城市进入家庭小汽车时代，可以预见郊区化趋势会得到持续加强。(2)我国的郊区化是与中心城区的更新改造同时进行的，通过土地置换，实现中心城区与郊区的某种空间平衡，郊区化是城市在更广大的区域层面上“积聚”与“扩散”效应的结果。郊区化的主要问题表现为城市扩展占用耕地、郊区交通和服务设施落后等。郊区化所引起的城市社会结构和经济结构的变化及矛盾，还没有西方社会那样显性化。但这方面潜在的问题如所谓的“中产阶层化”已引起学者的注意[21,22]。
“中产阶层化”是1970-1980年代西方后工业城市旧城区再开发过程中出现的一种现象，可以简单地描述为对中心城区及其附近的某些衰败的邻里社区实施更新改造，使这些地区的房地产升值，并发生了富人和穷人居住空间置换，同时伴随城市产业和职业结构重组的过程[23]。中产阶层化改善了中心城区破败的景观，焕发了经济活力。但这种富人对原本生活在存在更大预期土地租金差(rent-gap)社区的穷人的排挤，实质上是对社会财富的不公平再分配，加剧了城市社会阶层分化，潜伏着社会矛盾，因此它成为城市再生研究的前沿性问题[24,25]。由于我国的土地制度、税收和其它相关政策与西方社会不同，目前城市中的高级住宅区开发是否必然造成所谓的中产阶层化现象还有待深入研究。但应注意的事实是，各大城市中心区及其附近地区(主要是二环、三环范围以内）区位和环境俱佳的新建高级住宅区的业主，多为先富起来的人，而迁居城市远郊的则多为不情愿迁出的中低收入工薪阶层[26,27]。所以，如何更好地兼顾社会公平，应该是我们社会主义国家城市再生政策认真关注的问题。
3.4 城市社区建设与就业
社区是城市再生的基本单元。国外社区建设的经验表明，成功的社区建设必须要反映地方居民的特殊需求，解决他们的实际问题；较为有效率的运转机制是建立起有社区居民参与的合作关系，以保证社区全体人民受益；当政策制定者和计划管理者明确社区建设的有关因素后，社区组织对社区能力建设起重要作用；地方开发计划要引起社区居民强烈的自豪感，成为共同努力的目标[1]。我国的社区建设在近些年得到加强，社区建设有效模式仍处在实验和探索之中，社区建设主要包括社区组织、社区服务、社区治安、社区环境、社区卫生和社区文化6个方面内容[28]。根据国外经验以及目前我国城市社区发展的复杂性，社区就业应作为优先的行动计划。
增加就业是解决城市社会经济问题的关键环节。根据2001年社会蓝皮书中《中国城镇居民社会心态的调查报告》，在城市居民心目中，失业成为影响社会稳定的首位因素，占被调查人数的88.9％。在目前情况下，积极发展社区服务对解决城市就业会起到有效的辅助作用。发达国家的社区就业份额为20％-30%，发展中国家的社区就业份额为12%-18%，而我国只有3.9%，尚有较大的就业空间。另据2000年国家劳动和社会保障部与联合国开发计划署在沈阳、青岛、长沙、成都4城市联合进行的社区服务需求状况抽样调查，4城市中各项服务累计可以提供大约200万个临时就业机会，而目前尚空缺100万个。据此推算，全国50万人口以上城市可提供的就业机会至少应在1500万个以上。虽然我国社区就业还处在发展初期，在需求和供给两方面都存在问题，但社区就业的潜力是巨大的。社区建设项目要有明确的就业目标，强化职业培训，制定优惠政策，多渠道吸纳创业基金，建立政府、社区和企业的良好合作关系，加强社区就业管理和信息服务。
3.5 城市历史文化保护和利用
从1933年《雅典宪章》提出保护有历史价值的建筑和地区开始，西方社会对城市历史文化建筑和街区的保护越来越重视，已在城市立法、规划管理、技术和经济保障措施等方面形成了较为完善的保护体系。我国历史文化名城众多，从1982年国务院公布了国家首批24个历史文化名城以来，历史文化遗产保护概念范畴逐渐扩大，已从单体建筑扩展到建筑群、街区乃至整个城市的保护。但是我国城市历史文化的保护由于受经济、技术和体制等方面的约束，一直在保护与开发的矛盾中步履维艰，实际效果不尽人意。追究其根源，首先是观念和认识上的落后。相当一部分人不但不能够充分认识城市历史文化遗产的历史文化价值，而旦也没有认识到它潜在的社会经济价值。有人甚至把城市历史文化遗产视为城市开发建设的障碍，实践中出现了追求短期利益，破坏历史文化遗迹的现象。
城市历史文化是城市可持续发展的基础，历史文化遗产是城市再生的宝贵资源，基于城市历史文化保护和开发的活动是未来城市社会经济生活的重要方面[29]，格雷厄姆·布赖恩(Graham Brian)甚至认为城市历史文化遗产是发展知识经济的重要成分[30]。在城市竞争日趋激烈背景下，凸显城市历史文化要素，张扬城市个性，已成为确立城市竞争优势的特殊手段。因此要辩证地处理城市历史文化保护与开发的关系，在城市结构调整的大格局中确定城市历史文化的重要地位，探索市场经济条件下新的运行机制，全面地发挥城市历史文化的社会经济效益，这将是我国城市再生的必然选择。
3.6 城市再生的法制建设、规划和管理
城市再生是一项复杂的系统工程，涉及到各方面的法律问题，需要有科学的规划和健全的管理体制。这个问题在英国经历了近百年的探索历程[31]。因此我们既要看到解决这个问题的迫切性，也要认识到这个问题的复杂性和长期性。要尽早对城市更新改造进行立法，或在《城市规划法》中充实和完善关于城市再生活动的法律条款，明确城市更新改造的法律地位以及与相关法律之间的关系，使城市历史文化遗产得到有效保护；更重要的是保障社区居民的利益，规范开发商、市民、企事业单位的微观开发与改造行为，减少城市改造中的盲目性和投机性[32]。规划是城市再生活动的前提，应把城市再生规划作为城市规划的重要内容，加强城市局部与整体、历史与未来的协调，使城市再生规划与不同层次的城市规划相衔接；不同于单纯的城市物质改造规划，城市再生规划应对社区发展和环境保护给予高度重视。对城市再生活动的有效管理，需要建立专门的管理机构，明确它的行政地位和职能权限，并建立起科学的监督、评价和考核机制，以达到协调政府、市民和开发商的利益，保障城市再生项目高效运行的目的。