两驾马车如何走在同一条路上——关于农村“两委”关系问题的探讨，本文主要内容关键词为：走在论文,马车论文,同一条论文,路上论文,两委论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
县委书记谈农村中的“两委”关系
发言人：黄序和（福建永泰县委书记）
姚十保（山西平陆县委书记）
张相逢（山东青岛平度市委书记）
刘 云（宁夏陶乐县委书记）
欧继中（河南永城市委书记）
胡克传（广东廉江市委书记）
李 刚（云南牟定县委书记）
才仁桑珠（西藏那曲尼玛县委书记）
王 淇（四川成都青白江区委书记）
1988年，我国在农村部分地区试行了村民自治，经过10年的实践，于1998年正式颁布了《中华人民共和国村民委员会组织法》，至此，村民自治工作在全国范围内全面展开。实行民主自治，尤其是村委会直选，给人们的思想观念、思维方式带来了深刻变化，同时对党在农村中开展工作的领导方式和活动方式也提出了新的要求。随着村委会直选工作在我国农村全面铺开，在实践中出现了一些新情况、新问题。其中村委会和村党支部的关系，即“两委”关系成为当前农村中非常突出并亟需解决的问题。这个问题的存在，不但影响农村基层组织建设，而且直接影响党在农村各项方针政策的落实，影响农村的稳定及各项工作的开展。为了更深入地探讨、研究这个问题，我们特别邀请了在中央党校进修部首期县委书记班学习的部分学员对此进行讨论。
“将相不和”：“两委”矛盾的普遍表现
县委书记们谈到：从目前村委会换届选举以后的情况看，总体不错。村委会成员的年龄结构、文化结构都发生了很大的变化。新上任的班子在农村工作中起到了很好的作用。但是在村委会与党支部的关系上也存在许多不容忽视的问题，这些问题在各地的表现形式不同，矛盾的主要方面不同，有的是村党支部包办村委会工作，使村委会处于从属地位，而有的则是村党支部的核心作用被弱化，以村民自治代替党支部领导，但普遍的终极表现都是村党支部书记与村委会主任之间工作不协调，产生“将相不和”的现象。有的县委书记将其概括为不让管、不敢管、不会管、不愿管四种情况，形象地反映了“两委”矛盾。
所谓不让管，就是村委会主任认为，村委会是几千人选出来的，而村党支部只是十几个人、几十个人选出来的；村委会是高度自治的，村党支部管不着村委会。这种矛盾的实质就是以村民自治代替党支部。据估计，这种情况在有的地区所占比例为10%-15%，有的地区甚至高达40%-50%。
所谓不敢管，就是村委会工作缩手缩脚，不能积极主动按照村委会的职责规定开展工作。因为按《中国共产党农村基层组织工作条例》以及传统作法，村党支部是领导核心，是最高领导。因此，有些地方的村委会成了摆设，村委会主任一切看村党支部书记眼色行事，对村里的事务不敢管。在这种情况下，村委会处于从属地位，村民自治的主体作用难以发挥。
所谓不会管，是指被选上的村委会干部，有一些虽有威信，但素质不高，能力较低，是好人但不是能人。有些村干部不懂管理，发展经济的办法少，解决问题的能力较差，因此，不能与党支部协调一致地开展好农村的各项工作。在当前农村矛盾较多、工作任务比较繁重的情况下，这个问题就显得尤为严重。
所谓不愿管，是指新当选的村干部原来对村委会的工作期望值较高，上任后发现实际情况与原来愿望相差甚远，没有太多的权力，而且费力不讨好，便得过且过，不负责任。
理论不清、职责不明：产生“两委”矛盾的主要原因
县委书记们谈到，造成两委关系矛盾的原因是多方面的，如村干部的个人素质不高、管理体制不顺、制度不健全等。从目前看，主要原因是理论不清和职责权力不明。
从理论上讲，基层党支部，村委会的性质、作用从原则上可以说是讲清楚了，但是，在实践中如何具体运作却无章可循，而且，有些政策规定是不明确的。1999年2月13日颁布的《中国共产党农村基层组织工作条例》规定：农村党支部是村各种组织、各项工作的领导核心。但具体怎么领导、党支部与村委会之间是怎样的关系、如何在党的领导下依法组织村民自治等等都没有讲清楚。而在《中华人民共和国村民委员会组织法》第三条中规定，村委会、党支部要支持、保障村民行使民主自治，但是怎么支持、保障，没有相对具体的政策规范。这样，在村委会实行直选后，由于理论不清而使得许多具体工作都处于摸索阶段，在这种情况下，“两委”矛盾的产生便是不可避免的。
从职责上讲，虽然党章和组织法明确规定党支部是当地的领导核心，但是《中华人民共和国村民委员会组织法》又把村委会提到一个很重要的位置。作为村民高度自治的组织，怎么接受党支部的领导，党支部从哪些方面实施领导，通过哪些方式实现领导，在实际工作中确实较难处理。所以，遇到具体问题时，两委到底谁说了算，职责权力不明。
由于理论上没讲清楚，工作性质、职责权力没有明确划分，所以在村里的各项工作中都会出现矛盾扯皮现象。党支部按规定领导村委会，但依照法律程序，村委会主任主管经济，支部书记只能在领导、指导的前提下参与研究。村里的财务管理、宅基地分配，救济粮款的发放、计划生育指标的分配等等都是村主任批，而村党支部书记连一分钱的经济权力都没有。在这种情况下，党支部实际上处于架空的状况，根本无法实施领导。同时，村民把各种具体事务都看得很重，客观上也把村主任推到了一个重要的位置。这就使过去作为一把手的支部书记有了明显的失落感，造成了实际工作中的矛盾冲突。从某种程度上可以说，“两委”矛盾是由于理论不清、职责不明，从而使得农村管理体制不顺造成的。
妥善处理诸种关系：解决“两委”矛盾重点所在
结合目前农村基层组织建设中出现的上述问题，县委书记们认为，为了更好地开展农村工作，必须尽快解决目前农村中普遍存在的“两委”矛盾突出的问题。除了上级机关应当根据实践中产生的问题，在法律、政策上进一步明确、细化外，在今后的工作中，基层组织也应当注意思考和处理好以下几种关系，这些关系认识清楚了，把握准确了，十分有助于“两委”矛盾的解决。
1.村民自治与党的领导的关系。应当十分明确，党是农村各项工作的领导核心，村委会是在党的领导下开展工作，这一点不能有丝毫动摇。但是作为党支部也应当明确自己的工作职责，要加强领导、善于领导，充分发挥村委会主体作用。
2.民主进程与生产力水平之间的关系。在基层搞民主政治建设，必须和当前的生产力水平相适应，同步推进。不能脱离现有的生产力水平，也不能超越现在的历史阶段。搞基层民主政治建设是坚定不移的方向，但如果操之过急，超越了生产力水平，超越了历史阶段，则会欲速则不达，造成不应有的损失，严重的甚至会冲击党的领导，最后使党在基层丧失领导权。
3.民主进程与目前农民素质的关系。从整体上讲，目前我国农民素质不是很高，农村中还有很多文盲存在，新的文盲还在出现。封建传统观念、宗教、宗族势力都会对民主选举过程产生影响。特别是落后地区，有些竞选者只要轻率地许个愿、表个态，农民就会投他的票，有的地方甚至出现批拘在逃犯、刑满释放分子、72岁的老人被选为村主任的情况。所以，在农民素质相对来说还比较低的情况下，在我国农村还不可能实现较高程度的民主。当前，重要的问题在于提高农民素质。
4.体现民意与落实上级意图的关系。目前要加强村委会和党支部的工作，巩固他们的地位，树立他们的威信和形象，还有很多难处。如村委会和党支部在工作中，要代表民意，为老百姓办事，把老百姓愿意不愿意、答应不答应，赞成不赞成，拥护不拥护做为衡量工作好坏的标准，这固然很好。但从全局来看，这又是远远不够的，如老百姓不很赞成或不很情愿的计划生育搞不搞，提留收不收，各种达标做不做，等等。所以要注意处理好体现民意与落实上级意图的关系，这也是为协调处理好“两委”关系创造条件的一个重要方面。
5.强化责任意识与落实报酬的关系。现在村支部书记与村主任像县委书记和县长一样承担着各项工作第一责任人的职责。上边千条线，下边一根针，他们的责任很大，但报酬到现在没有得到很好的解决。我们党的干部体制只到乡一级，村干部报酬要由村里自己解决，这在集体经济发展好的地方，问题还不大，但其他地区报酬则很低。他们虽有责任田，但是村干部在一定程度上基本是脱产的，必须全身心投入才能做好村里的工作。所以，如何在强化他们责任意识的同时，解决相应的报酬问题，也是要处理好的一个问题。
6.加强教育与舆论导向的关系。村干部的素质近几年通过各级党委做工作有所提高，但还不能说素质已经很高。在这方面确实存在一些问题，如违法乱纪，加重群众负担等，群众十分反感。但是从整个村干部的主流看是好的，他们辛辛苦苦、尽心尽力为党工作，为人民工作。在这方面舆论应给予正确的引导，应宣传先进、树立典型。现在往往一说到村干部，给人的印象都是鱼肉百姓、横行乡里、无恶不作。这是一种偏见。过度宣传消极一面，有损于农村干部的形象，打击其工作积极性，不利于他们开展工作。
7.明确职责与规范操作的关系。今后，在两委工作上怎样进一步明确职责、理顺关系，具体分工操作上怎样分清责任、规范完善，对个别地方利用封建宗族势力拉选票怎么处理，必须在法律上做出必要的规定。目前，在这些方面尚有不完善的地方，如对于靠不正当手段但符合组织法选上的一些村干部，特别是不良分子等，既不能随意宣布选举无效，也不能随便调整其工作，这便是一大难题。如何从法律上、具体操作上，保证村委会选举工作真正体现广大人民的意志，体现党和国家的要求，是需要在实践中进一步研究解决的问题。
实践创新：解决“两委”矛盾的重要途径
处理“两委”矛盾，解决当前基层政权选举中出现的问题，除了党和国家在大政方针方面应进一步给予明确规定与指导外，各地也应当根据实际情况，创造性地进行探索，从而为解决农村中普遍存在的“两委”矛盾提供经验与借鉴。县委书记们谈了各地不同的经验。
广东廉江市的经验：从组织上保证党支部在经济、行政、群众自治组织中的领导核心地位，为此，尽可能让支部书记和村委会主任一肩挑。在选举前，进行广泛的民意测验，如果现任支部书记威信不高、在村委会选举中有可能落选的，就先调换合适的支部书记。在1999年选举中，300多个村提名村委会委员候选人5000多名，支部书记提名率达92%，最后支部书记当选村主任的近80%。由于支部书记、村主任一肩挑，“两委”关系自然容易处理。运行半年来，情况较好。但这种做法，也带来了负作用，就是党支部包揽村委会工作，干涉了本属村民自治范围内的一些事。这也是今后需要处理好的问题。
云南牟定县的经验：在现行体制下，为了真正实现共产党领导下的村民自治，在选举工作中首先要有一个正确的理论引导。当地的做法是把“共产党领导下的村民自治”着重地写在文件里，并强调指出，既不能以党代政，也不能搞无政府主义。其次，要求只要条件具备，支部书记和村委会主任都是一肩挑。文件规定这种情况必须达到80%以上，实践结果，牟定县95个村除12个书记、村主任分设以外，其他全是一肩挑。对于个别党支部书记难以产生的地方，则通过交流派去合适人选。第三，一定要把支部书记配好选强。一把手要总揽全局，一把手配强了，矛盾自然容易解决。第四，上级党组织多给基层以关心帮助，这样可以缓和基层矛盾。因为在基层工作中，很多情况下都是由于工作上的难题而导致干部不和，不完全是人的问题。所以，在下级有各种矛盾时，上级多谈话、关心，对缓解下级矛盾很有帮助。
山东平度市的经验：首先，对新当选的村主任实行封闭培训。在新当选的村主任中有相当一部分人过去没当过干部，不知道权力如何行使，因此，平度县委组织新当选的300多名村主任全部进党校进行为期两个月的封闭培训，学习国家法律以及相关文件。通过集训后，大部分人都了解了一些知识，工作角色上也有所转换。第二，组织搞好党支部与村委会工作补充意见。根据国家有关法律和党的文件，对农村出现的问题逐一进行排查。在此基础上，对党支部该干什么，村委会该干什么，哪些事应协同研究，哪些事可以各自独立去办，都搞了试行意见，共一百多条，有一定的效果。问题在于，县一级制定文件，约束力不是很强，所以中央、省级应在这些方面有进一步的规定，作为法律的补充。
河南永城市经验：首先，强化党支部的核心作用。坚持任何时候，任何情况下都要加强党的领导，强化支部的核心职能。在村级两大文明建设中，党支部说了算，有最终决定权。其次，在村两委换届选举结束之后，重新界定了两委的职能。对于各自有哪些权力、怎么进行操作搞了专门的规范文件，使工作有章可循，有法可依，有条不紊。第三，应贯彻落实“村民自治法”，凡事按法律办事。“村民自治法”是总结建国以来包括世界上先进国家的自治办法以后形成的，它具有规范作用，目前还没有一个更好的法律来代替它。所以，现在应好好宣传、贯彻、落实村民自治法。在贯彻、落实的过程中，注意提高村民的自治素质，让村民知道怎样按法律办事，按照法律保护自己的合法权益，行使自己的权利，参与村民自治。
宁夏陶乐县的经验：在西北部经济不太发达的地区，应根据当地的实际情况具体操作。陶乐的做法是：两个牌子、一套班子，对于没有党员的村，则从乡里派有经验的好干部去当书记兼村长，或派新分配的大中专学生到村里当支部书记或村主任。由于他们工作投入，素质较高，所以效果较好。
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