欧盟东扩的政治含义，本文主要内容关键词为：含义论文,政治论文,欧盟东扩论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
今年5月1日，欧盟将实现它的又一次扩大。与前三次扩大(注：人们习惯于将接纳英国、丹麦与爱尔兰(1973年)称为第一次扩大，将接纳希腊(1981年)和接纳西班牙与葡萄牙(1986年)合称为第二次扩大，而将接纳瑞典、芬兰与奥地利(1995年)称为第三次扩大。)相比，第四次扩大规模空前，一次接纳中欧与南欧10个新成员国(波兰、匈牙利、捷克、斯洛伐克、爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛、斯洛文尼亚、马耳他和塞浦路斯)，数量超过了前三次扩大之和，欧盟的成员国将增加至25个，面积扩大22.8%，人口增加19.8%，国内生产总值增加4.6%(2001年数字)，使欧盟具有了真正意义的“欧洲”规模。
透过数量、人口与产值的增加，这次扩大更将以其在欧盟、欧洲与世界三个层面上产生或带来深远影响而引人注目。
欧洲一体化处于新转折关头
这次扩大的最大影响应是对欧盟本身的挑战，在某种程度上可以说使欧洲一体化进程处于一个新的转折关头。主要反映在下述方面：
首先，欧盟新老成员国间将面临一个艰难的磨合时期。这次扩大所接纳的新成员国与欧盟原成员国存在着巨大的经济发展差距。以2002年的人均国内生产总值来衡量，新成员国中最高的塞浦路斯只相当于欧盟15国平均值的76%，而最低的拉脱维亚只有26%；成员国间以人均国内生产总值衡量的发展差距，也将由15国欧盟间的2.75倍扩大至25国欧盟中的7.17倍。巨大的“南北”差距意味着不同的利益、不同的政策目标，因此有个相互容纳和适应的问题。新成员国中的绝大多数为新近转型的国家，有40余年时间生活在不同的政治—经济—社会制度下，全盘接受欧盟的现行制度将是一个痛苦的调整过程。尽管从加入谈判开始时这种调整就已开始，但可以肯定地说这个过程还远未完成。事实上，从2002年12月哥本哈根首脑会议以来，新老成员国间的差异就开始凸现。尽管拉姆斯菲尔德的“新老欧洲”之说有些危言耸听，但扩大所引出的新老成员国间的融合，以及老成员国间的关系调整，不仅在所难免，而且难度超出人们原先的估计。经济与经济政策的调整是如此，社会与政治制度上的磨合以及相互信任的心理调整，可能更加困难。
其次，更为实在的难题是新成员国的加入涉及欧盟内预算分配的重大调整。欧盟目前的预算规模已将近1000亿欧元。其收入来源主要包括对进口工业产品征收的关税、对进口农产品征收的差价税及成员国按各自经济实力分摊的贡献。预算的支出除共同性支出如行政开支与外援等外，其大部分是通过农产品干预收购(农业基金的保证部分)、支持结构调整的结构性基金(农业基金的结构部分、地区发展基金、社会基金与凝聚基金)等，在成员国间进行收入转让。欧盟预算的这种收入与支出结构使得各成员国对它的贡献和从中的收益存在不平衡，换句话来说，收支相抵，使有些成员国成为预算净贡献国，而另一些成员国则是净收益国。由于欧盟预算开支的大头为农产品干预费用和结构性基金，新成员国的农业比重普遍较高且经济发展滞后，因此对之实施现行政策，欧盟预算势必大大膨胀。从对预算的贡献方面来说，这意味着那些净奉献国必须拿出更多，而有些净收益国可能从此成为净奉献国；如从预算的收益方面来说，这意味着原先从欧盟预算的再分配中得到很大好处的一些国家，将减少从中的得益。在目前经济普遍不景气、“富国”自身财政面临巨大窟窿的情况下，大大增加欧盟预算收入几乎不可想象；改变现分配方式则势必影响一些成员国的既得利益，受到它们的反对；降低对新成员国的支持力度，则有歧视之嫌而必然引起后者的不满。因此在欧盟预算上，扩大将使“东西”、“南北”矛盾交织而变得更加复杂，甚至可能激化冲突和形成危机，哥本哈根会议已显此端倪。
第三，成员国间差距与利益的拉开，也使欧洲一体化赖以存在和发展的基础发生变化而影响其未来进程与发展模式。欧洲一体化的发展是以成员国间的趋同为必要条件，因为很显然，只有当成员国间在追求的目标与执行的政策上相互接近或取得一致，它们才可能结合在一起制定并实施共同的政策。在25国欧盟中，成员国间发展差距扩大，达到原先的那种趋同程度要困难得多并需要更长的时间。于是这里就出现了扩大与深化之间的矛盾一面，即欧洲一体化的深入发展可能会因为成员国数量的增多而难以达成一致，变得步履艰难。解决此问题的可行途径看来唯有推行所谓的“多速度欧洲”，即让一些可能或要求更紧密一体化的成员国先行一步，而让一时还不能或不愿接受采取此类步骤的成员国在时机成熟后再跟进。这种安排的好处是一体化进程不会因一些成员国的犹豫或反对而被阻断。事实上多速度或多组合的欧洲已不是新鲜事，英国、丹麦与瑞典选择不参加欧元就是一例，在安全与防务问题上的合作更是如此。为适应这种状况，1992年的马约提出了“灵活性”(Flexibility)原则，阿约将之改称为“增强的合作”(
Enhanced cooperation)，即允许那些在一体化上希望更紧密合作的成员国可以先行一步，并利用欧盟现有的机构与机制。在扩大后的25国欧盟中，随着利益差距的拉开，同步前进变得更加困难，多速度多组合可能由特例变成为常情。其悖论是如果部分成员国的“试验”不能引起其他成员国的响应和跟进，就可能意味着欧盟内形成“核心”与“外围”的结构，并将此结构制度化和长期化。
第四，这次扩大还因引发欧盟的机构体制改革而改变欧盟内的权力结构与运行方式。经历了数次深化与扩大过程后，50年代为实现有限程度一体化目标而形成的机构体制，在功能与效率两个方面显然已经不适应欧洲一体化现时和未来的发展。欧盟近两年的“制宪”努力，就是希望借扩大的契机，理顺权力结构和提升机构运行效率。去年年底罗马首脑会议的失败，其表象在理事会多数表决机制的构成与行使方式和委员会的组成两大问题上，但症结在权力分配上，目前尤为凸现的是大国与小国之间的权力平衡：大国觉得自己付出多，理应有更多的发言权，但在新结构中会因为数量上的劣势而处于不利地位；小国则担心相互间人心不齐，扩大后的欧盟被少数大国所操纵。与此相关的还有个“大国”俱乐部构成的微妙问题，有些国家想凭借地域与人口跻身其间，但老成员则不愿这些“后进”与自己平起平坐。由于此问题事关各国至关重要利益，在未能找出一个能够较好平衡各方利益的解决方案之前，制宪搁浅也就在所难免。2002年的尼斯会议对扩大后的欧盟机构与决策机制达成了一些基本安排，因此到2007年前后欧盟的运转还不致瘫痪，但由于前述原因决策效率很可能会受到影响。
已故欧共体委员会秘书长埃米尔·诺埃尔先生认为扩大将在欧盟内造成“数量革命”(注：他在1995年中国欧盟研究会第五届(天津)讨论会上作了如是判断，根据讲演整理的论文发表在香港浸会大学EAST—WEST DIALOGUE，第1卷第1期(1996年6月)。)，诚哉斯言!由于上述这些影响，这次扩大将使欧洲一体化处于一个量变到质变的关键时刻。如果欧盟成员国能借此契机在理顺体制上有所进展，则一体化进程可望取得新的突破，不然也可能出现一段时期的停滞。
后冷战时期欧洲格局基本定型
这次扩大还意味着后冷战时期欧洲新格局基本定型。与以美苏对抗为基本特征的雅尔塔体制相比，这个欧洲新格局或许将以欧盟成为主导、美国淡出和俄国蓄势为特征。
美国的淡出取决于美国国际战略的转移和其在欧洲作用与地位的变化，俄国蓄势则与它目前的处境相关，在这里且不讨论。
欧盟成为欧洲主导将体现在欧盟成为稳定欧洲政治与经济结构的主要力量，而其战略举措第一步是扩展欧盟的疆域，建立一个稳定的政治结构；第二是在欧盟周围形成一个睦邻区与经济空间；第三是形成自己独立的安全与防务功能。
欧盟这次扩大显然是政治考虑重于经济考虑，为了将冷战格局结束后形成的广阔中间地带纳入欧盟的版图。冷战结束后，在欧盟与俄国之间形成了一批因苏联、经互会与南斯拉夫先后解体而散落的中、东欧国家。这些国家大都把眼光投向西方，纷纷申请加入欧盟，希冀借此来稳固新近获得的自由身份与制度选择。而欧盟也将这些国家的转型看成冷战胜利的成果，视吸纳这些国家为己任。1997年12月的欧盟卢森堡首脑会议决定与申请国正式开始加入谈判，并在2002年12月的哥本哈根首脑会议上就加入条件与程序达成协议。在提出加入申请的13个国家中，波兰等10国将从2004年5月1日起正式加入欧盟，罗马尼亚与保加利亚由于被认为尚未符合条件将推迟至2007年考虑，对于土耳其，欧盟将在今年作出决定是否与之进入加入谈判程序。因此如果进展顺利，欧盟可能在2007年再接纳3个国家。但这似乎还不是欧盟的最后边界。欧盟委员会主席普罗迪2002年12月6日在欧共体研究世界联合会(ECSA-World)第六届大会上发表的一篇讲演(注：“A
Wide Europe—A Proximity Policy as the Key to Stability”,Brussels,6
December,2002)中，声称“将巴尔干国家纳入欧洲联盟将完成本大陆的统一”。这似乎意味着欧盟的既定目标是要在时机成熟时，将前南斯拉夫的余下3个国家(波斯尼亚与黑塞哥维亚、塞尔维亚与黑山、马其顿)与阿尔巴尼亚也接纳进欧盟。加上也有参加前景的挪威与瑞士，欧盟可能在中远期发展至30余国，将东部边界推进至独联体甚至俄国的西界。这样一个规模的欧盟，在欧洲新格局中将成为占据举足轻重地位的一个最大实体。东扩使欧洲的政治格局得以按照欧盟的预想稳定下来，这里寄托着它巨大的政治利益以及长远的经济利益。
在同一篇讲演中，普罗迪进而指出：“我希望在环绕欧盟与其最接近的邻国之外，见到一个从摩洛哥延伸到俄国与黑海的‘朋友圈’(ring of friends)。”他将这称之为“亲邻政策”(proximity policy)，对这政策范围内的国家，欧盟准备为之提供的将“超过伙伴关系而不到成员关系”(more than partnership and less than membership)；它们“将与欧盟共享除机构之外的所有一切”(share every thing with the Union but institutions)；欧盟“将不从一开始就承诺成员国资格，但不排除最终的成员国资格”(not start with the promise of membership,but not exclude eventual
membership)。形成一个背靠大西洋、环抱地中海与黑海的“朋友圈”，将使扩大的欧盟在其外围形成一个必要的政治缓冲区，并获得一个十分广阔的经济发展空间。
冷战结束后欧洲局势的发展和欧洲安全的新特征，使欧盟国家清楚地意识到，欧洲的安全与稳定已不再能完全依赖美国的核打击力量来维护。因此，不管今后北约向何处发展，也不管是在北约的结构内还是独立其外，欧盟必须形成自己的安全战略、安全职能和防务力量。对此，欧盟共同外交与安全政策的最高代表索拉纳年初在都伯林的讲话(注：Javier Solana:Speech at the National Forum on Europe.Dublin Castle,8
January 2004.S0005/04.见http://ue.eu.int/pressdata/EN/discours/78600.pdf)作了新的阐述，提出了它的四要素：责任(responsibility)、预防(prevention)、能力(
capability)与伙伴(partnership)。所谓责任，指的是欧盟必须责无旁贷地肩负起维护欧洲安全的责任；所谓预防，意为欧洲安全应以消除可能危及安全的因素为目标；而做到前述两点，关键是具有处置安全问题的机制与力量；所谓伙伴，则是妥善处理与北约以及与俄国在其间的关系。在此战略下，欧盟成员国在恢复西欧联盟作为欧盟的军事结构、建立应付突发事件的多国部队以及加强军备生产合作与协调等方面已取得了相当的进展，并在欧洲的维和行动中发挥愈来愈重要的作用。当然，这与建立独立防务的目标相距仍十分遥远。
形成一个新的超级大国?
综观战后欧洲一体化的整个历史进程，我们不难发现它经历了一个从政治到经济又到政治的回归。
从战后初期的欧洲联合浪潮、50年代初第一个欧洲共同体——欧洲煤钢共同体——的建立以及60年代初从欧洲防务共同体构想到伏歇计划的最后努力，欧洲一体化一直是围绕着明确的政治目标形成和展开的，即通过构建一种超国家体制结构来消除欧洲再度发生战祸的危险。在所有政治联合方案先后流产的同时，让·莫内的伟大历史贡献在于他构造的经济一体化形态——共同体，不仅化解了法德两个宿敌间的世仇，还开创了区域经济合作的范例。
但在而后的30年间，欧洲一体化却主要围绕经济一体化而发展与深化。造成这一转折的或许是三个因素：一是以戴高乐主义为代表的欧洲民族主义的再次兴起，在一定程度上抑制和阻断了超国家政治一体化的进程，欧洲一体化主要沿着主权国家联合的途径展开。二是德国问题的妥善解决和冷战时期美苏在欧洲的军事均势，减缓或解除了西欧国家本身的安全与防务压力。(注：在这里我再次想起了约翰·米尔斯海默的名言：“正是冷战给欧洲带来了四十余年的和平”。(见John Mearsheimer：“Back to the
Future:Instability in Europe after the Cold War”， International Security,
No.1,1990))三是欧洲一体化创造的共同市场机制，很好地适应了战后欧洲经济发展的需要。此阶段仅有的政治一体化努力为60年代末开始形成的外交政策合作——“欧洲政治合作”机制，而且在相当一段时间内，此有限的机制一直是以成员国间合作的方式运行的，到1997年单一欧洲法令生效才正式纳入欧共体机制。
面对后冷战时期的内外挑战，以及随着经济一体化过程的基本完成(注：按经济一体化的四个形态：自由贸易区、关税同盟、共同市场与经济联盟来看，欧盟已基本实现了向最高阶段——经济联盟的过渡。)，90年代以来欧洲一体化重心似乎已再次转向政治，开始了政治联盟建设的新阶段。这一阶段的三大标志，就是统一货币、建立欧盟和东扩。
统一货币——以欧元取代成员国货币——诚然是经济行为，可以被理解为欧盟统一内部市场建成后的自然延伸。但如果仔细考察一下经货联盟计划的制定过程，特别是马约谈判前统一货币创议的提出，我们不难发现这背后有深刻的政治动机。90年代的欧元与50年代初的煤钢联营有异曲同工之妙，即都是借用一种经济手段来解决一个政治问题。
马约在三个欧洲共同体、共同外交与安全政策、民政与司法事务合作(注：1997年的阿约在将民政事务归入共同体体制后，将之改称“刑事事务上的警察与司法合作”。)三个支柱上建立的欧洲联盟，则更具有强烈的政治色彩。特别是由欧洲政治合作升格而来的共同外交与安全政策，赋予欧盟处置“涉及外交与安全政策的所有方面”，“包括最终制定一项可适时走向共同防御的共同防务政策”，使欧盟具有了政治联盟的性质。
欧洲一体化向政治的回归，是否意味着欧盟将最终形成一个超级大国?见证了90年代以来欧洲一体化在深化与扩大两个维度上的突飞猛进后，我们恐怕很难预言什么是可能和什么是不可能。(注：80年代中期德洛尔在其经货联盟计划中还不敢明确提出单一货币，人们也普遍认为这还是一个遥远的梦想，但曾几何时它就放到了马约谈判桌上，很快付诸实施了。)欧洲政治一体化的道路肯定比经济一体化来得艰难，但鉴于内部发展与环境变化的需要，欧盟强化其政治体制建设的取向看来不会逆转，2000年以来欧盟大张旗鼓的制宪努力就是一个明证。
欧盟当前的制宪努力是因扩大而起，但其作用决不仅限于使扩大后的欧盟得以有效运行。尽管宪法条约草案的基本内容是对现行制度的法律认定，但其中包含的一些原则与举措，却确实具有重要的宪法含义。制宪会议起草的宪法条约草案，明确规定“联盟具有法律人格”。(注：见European Convention:Draft Treaty Establishing A
Constitution For Europe,Article 6。欧共体官方出版局2003年。)这寥寥数字的简单一句，意味着欧盟将具有代表4.5亿欧盟公民的正式资格，考虑到欧盟集经济、政治与社会功能于一身，其含义是十分深远的。(注：在马约创建欧盟10年后，成员国才在宪法条约草案中认可给予它这种人格，也从另一侧面证明了它的深远含义。)在机构安排上，草案规定欧盟首脑会议——欧洲理事会——将以多数表决选举一名任期两年半的主席(President)，主持欧洲理事会工作，并在最高层次上对外代表欧盟。鉴于草案规定主席“不得担任国家公职”(may not hold a national mandate)(注：见European
Convention:Draft Treaty Establishing A Constitution For Europe,Article 21。)，这意味着他不再由成员国首脑轮流担任而将是专职的欧盟元首。草案在机构安排上的另一个安排是由欧洲理事会任命一名欧盟外长(Union Minister for Foreign Affairs)，负责执行共同外交与安全政策。(注：见European Convention:Draft Treaty
Establishing A Constitution For Europe,Article 27。)由于欧盟外长将同时担任欧盟委员会的副主席，这似乎还意味着共同外交与安全政策事实上将可以在委员会内讨论和实施，并意味着在最终合并欧盟第一与第二支柱上迈出了极其重要的一步。宪法条约草案在欧盟机构体制上的这些安排，以及关于部长理事会内双重多数的规定与委员会组成的规定，都进一步凸现了欧盟的联邦性质和特征，并可望使欧盟的外部代表性大大强化。因此，我们无法断言欧盟是否会在可见的将来成为一个新的超级大国，但或许可以预见它作为一个政治实体的作用将不断而且迅速地增强。