义务教育实施二十年的反思与前瞻，本文主要内容关键词为：二十年论文,义务教育论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]G522.3[文献标识码]A[文章编号]1001-6201(2006)02-0123-06
20世纪80年代初期，当义务教育制度走过200余年历史的时候[1] 22，在世界199个国家和地区中已经有168个宣布实行义务教育[1] 28，而中国是当时尚未宣布实行义务教育的为数极少的国家之一。一个人口大国如何走向人力资源强国？尽快实行义务教育制度成为国家的战略决策重点。
1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》(以下简称《决定》)明确提出：“实行九年制义务教育，实行基础教育由地方负责、分级管理的原则，是发展我国教育事业、改革我国教育体制的基础一环。”“现在，我们完全有必要也有可能把实行九年制义务教育当作关系民族素质提高和国家兴旺发达的一件大事，突出地提出来，动员全党、全社会和全国各族人民，用最大的努力，积极地、有步骤地予以实施。为此，需要制订义务教育法，经全国人民代表大会审议通过后颁行。”作为我国教育改革的划时代文献，《决定》关于实行九年制义务教育的战略决策对基础教育的未来和发展起到了重要的作用。
1986年4月12日，第六届全国人民代表大会第四次会议通过《中华人民共和国义务教育法》(以下简称《义务教育法》)，中华人民共和国主席令第38号公布，1986年7月1日起施行。这是新中国成立以来第一部由最高国家权力机关制定的教育法律、第一部宪法性教育法律、第一部基础教育法律。她的诞生，开始了我国义务教育的法治化进程。
20年来，《义务教育法》的实施取得了令人瞩目的成就。2004年，小学学龄儿童入学率达到98.95％，比1985年提高了3.05个百分点，毕业生升学率98.10％，比1985年提高了29.7个百分点。小学专任教师学历合格率98.31％，比1985年提高了37.71个百分点。初中专任教师学历合格率93.75％，比1985年提高了66.25个百分点。[2] 然而，成就的取得并非容易，它经历了一个对义务教育制度逐渐深化认识和不断完善的过程。
一、义务教育二十年的焦点反思
《义务教育法》的立法速度之快是前所未有的，法律在实施中出现了以下焦点问题。
(一)双重强制的问题
明确义务教育的性质是实施义务教育的关键。《关于〈中华人民共和国义务教育法(草案)的说明〉》对义务教育的解释指明了这一点。“义务教育，是依照法律规定，适龄儿童和少年都必须接受的，国家、社会、学校、家庭必须予以保证的国民教育。”这一解释明确地揭示了三个方面的问题：其一，义务教育的权利义务主体是适龄儿童和少年以及国家、社会、学校和家庭。其二，双重强制是义务教育的根本属性，即：实施义务教育，既是适龄儿童和少年的义务也是国家的义务，前者必须予以接受，后者必须予以保证。其三，在国家与适龄儿童和少年的义务之间，首先是国家的义务，其次是适龄儿童和少年的义务。对此，《义务教育法》规定“国家实行九年制义务教育”，“国家、社会、学校和家庭依法保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利。”
双重强制的属性显示的是权利与义务的对立统一，没有国家办学义务的履行，就无法保证适龄儿童和少年受教育权利的行使；没有国家权力(由于国家的权利是不可以放弃的，因此也称作权力)的行使，就无法强迫适龄儿童和少年履行按时入学，接受规定年限的义务教育的义务。然而，受立法技术等各种条件的限制，短短18条的《义务教育法》在当时并未能对这些重要问题系统厘定，法的“应然”准则与“实然”状况相差甚远。[3]
首先，政府办学的义务性规范不够具体，可操作性不强。《义务教育法》第十二条第一款规定：“实施义务教育所需事业费和基本建设投资，由国务院和地方政府负责筹措，予以保证。”第十五条第一款规定：“地方各级人民政府必须创造条件，使适龄儿童、少年入学接受义务教育。”这些规定虽然强调了中央和地方政府为适龄儿童和少年提供办学条件的义务，但并没有详细规定中央政府和地方政府在教育投资方面的责任分担比例及其投入总量。这种规定严格说来是责任不清的。
其次，对政府不能履行办学义务的行为没有责任追究规范，权力和义务失衡。法律规范由条件、处理、制裁三个部分组成，而《义务教育法》存在着法律规范结构不完整的瑕疵。例如，对政府办学的义务性规范不仅规定得不够具体，同时对政府不履行义务的行为也没有承担责任的制裁性规范，导致了政府的权力和义务的失衡。
最后，对侵犯适龄儿童和少年接受义务教育权利的行为缺乏强制性规范。《义务教育法》规定了适龄儿童和少年在义务教育中的各项权利，但没有具体规定在他们的权利受到侵犯时，将如何获得救济。
(二)不免杂费的问题
义务教育的强制性需要适当的措施予以保证，为此，世界各国普遍实行免费的义务教育。而我国在这一问题上采取的是免收学费不免杂费的策略。免收学费不免杂费，是我国历史上一直延续的基础教育缴费上学的做法，收取杂费的目的在于解决维持学校正常运转所需的部分公用经费。实行义务教育制度，学校收取的杂费虽然数量不多，但对农村学校来说却解决了较低水平的公用经费问题，对国家来说也减轻了一定的财政负担。但是，随着物价指数的不断上涨，《决定》和《义务教育法》规定的“两个增长”原则已经不能满足义务教育发展的需要，加之《义务教育法》缺乏对政府部门教育投入的强制性措施，部分地方出现了义务教育财政拨款的负增长，影响了生均教育公用经费支出和教师工资的发放。尽管后来在1993年发布的《中国教育改革和发展纲要》(以下简称《纲要》)中提出了“三个增长”(中央和地方政府教育拨款的增长要高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，切实保证教师工资和生均公用经费逐年有所增长)的原则，并写进了1995年颁发的《中华人民共和国教育法》(以下简称《教育法》)，但始终未能解决足额拨付义务教育经费的问题。面对教育经费的短缺，地方政府规定的杂费标准不断上涨，在一定程度上增加了家庭经济困难学生接受义务教育的负担，杂费愈来愈杂的现象影响了教育的形象。
(三)经费分担的问题
实施义务教育“经费是保证”，这是发达国家的经验总结，也对我国义务教育的实施具有重要的借鉴意义。从法律性义务而言，我国义务教育的经费分担主要来自于三个方面：一是依据《义务教育法》的规定，国务院和地方各级人民政府负责筹措实施义务教育所需事业费和基本建设投资；二是地方各级人民政府按照国务院的规定，在城乡征收教育事业费附加；三是对接受义务教育的学生收取一定数量的杂费。这种经费分担机制虽然对实施义务教育起到了一定的促进作用，但还存在着明显的不足，在运行过程中反映出了教育法律关系主体之间的利益冲突。
从中央和地方政府之间的关系来看，在《义务教育法》没有明确规定义务教育的经费总量以及国务院和地方各级人民政府对教育事业费和基本建设投资分配比例的情况下，致使义务教育经费投入的法律依据不足、责任主体不清。而我国义务教育又实行地方负责、分级管理的体制，所以在实际运行中，义务教育经费的投入责任主要落在地方政府身上。由于义务教育事权与财权不对等，因此，地方政府在义务教育实施过程中承担了更多、更大、更重的责任。也有的地方将实施义务教育责任部分转嫁到受教育者身上，出现了乱收费的现象。
(四)分步实施的问题
根据我国经济、文化发展不平衡的状况，九年制义务教育的实施采取了因地制宜的策略。1986年，国务院办公厅转发国家教育委员会、国家计划委员会、财政部、劳动人事部《关于实施〈义务教育法〉若干问题的意见》(以下简称《意见》)，将全国大致分为三类地区：第一类地区是经济、文化比较发达的地区，要求在1990年左右基本实现九年制义务教育。第二类地区是经济、文化中等发展程度的地区，要求在1990年左右普及初等义务教育，同时积极准备条件，在1995年左右实现九年制义务教育。第三类地区是经济、文化不发达的地区，要随着经济的发展，争取在20世纪末大体上普及初等义务教育。1992年，经国务院批准，中华人民共和国教育委员会令第19号发布《中华人民共和国义务教育法实施细则》(简称《实施细则》)，授权省级人民政府根据本地区经济和社会发展状况，因地制宜，分阶段、有步骤地推行九年制义务教育。
在义务教育分步实施策略取得一定进展的情况下，《国务院关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》(1994年7月3日)提出了新的义务教育目标：到2000年全国基本普及九年义务教育(包括初中阶段的职业教育)，即占全国总人口85％的地区普及九年义务教育。初中阶段的入学率达到85％左右，全国小学入学率达到99％以上。同时要求根据“分区规划，分类指导、分步实施”的原则，全国不同地区的发展目标和速度可有差异。约占总人口40％左右的城市及经济发展程度较高的农村，初中普及率较高，1997年前基本普及九年义务教育。约占总人口40％左右的中等发展程度的农村，小学已普及，2000年前基本普及九年义务教育。约占总人口15％左右的经济发展程度较低的农村，其中占总人口5％左右的地区，小学教育基础较好，到2000年基本普及九年义务教育；其余占总人口10％的地区重点普及五至六年小学教育。约占总人口5％左右的特别贫困地区，要普及三至四年小学教育。
2001年，国务院发布《关于基础教育改革与发展的决定》，再次重申基础教育在社会主义现代化建设中的战略地位，强调基础教育的全局性、基础性、先导性作用，要求按照“积极进取、实事求是、分区规划、分类指导”的原则，实现不同地区基础教育事业发展的基本任务。到2010年，基础教育总体水平接近或达到世界中等发达国家水平。
义务教育的分步实施策略，应当说对不同地区的义务教育发展所起的作用是不同的。对于发达地区来说，鼓励了积极性，加快了义务教育发展的速度。但是，我们也应当看到分步实施策略的负面效应。这种负面效应不是由于分步本身带来的，而是由于对分步以后的问题估计不足带来的。实践证明，分步实施义务教育一方面是基于国情的考虑，不同地区采取不同的进度；另一方面也在分步实施的同时扩大了区域间的差距，拉开了教育不均衡发展的距离。之所以会如此，主要是在确定分步实施的策略时，没有充分关注经济不发达地区及其弱势群体在义务教育实施中的困难和权利，在政策倾斜上的力度不够、速度较缓。根据国家公布的统计数据分析表明，义务教育的经费投入已经表现出了强势、较强势、较弱势、弱势的四个阶梯形分布状况，两极相差悬殊。[4]
(五)条件标准的确定问题
义务教育的双重强制属性要求政府提供必备的办学条件标准。《实施细则》第八条规定，实施义务教育应当具备三个方面的基本条件：第一，与适龄儿童、少年数量相应的校舍及其他基本教育设施；第二，具有按编制标准配备的教师和符合义务教育法规定的师资来源；第三，具有一定的经济能力，能够按照规定标准逐步配置教学仪器、图书资料和文娱、体育、卫生器材。
实施义务教育要为适龄儿童、少年提供什么样的教育设施？从历史来看，“一无两有”是最基本的条件起点。这一条件是从普及小学教育开始的。中共中央、国务院1980年发布《关于普及小学教育若干问题的决定》，对于农村小学，中央希望经过集体与国家共同努力，切实改善农村办学条件，用两三年或稍长一些的时间，做到“校校无危房，班班有教室，学生人人有课桌凳”，以保证教学工作的正常进行。这一条件以后在实践中得到了发展，实现了校舍、桌凳、大门、围墙、操场、厕所“六配套”。
教师是实施义务教育的关键。根据法律规定，小学教师要具有中等师范学校毕业以上水平，初级中等学校的教师要具有高等师范专科学校毕业以上水平，并要使教师的政治素质和业务水平达到义务教育法规定的要求。国家统一规定教职工编制标准，在保证教师质量的同时保证教师的数量。
《实施细则》还要求地方各级人民政府制订校舍建设、图书资料、仪器设备配置等标准，保证实施义务教育的物质基础。
从上述情况来看，我国实施义务教育的起点是较低的。在这样一种情况下，我们不能不说国家对实施义务教育的困境是估计不足的，缺乏对各种需求的科学预测，缺乏承担风险的机制。
二、对义务教育的重大政策补偿和制度创新
良法是能对社会发展起积极或推进作用的法，是“真善美”的法。“真”是指法的内容合规律性，即：符合事物性质，反映时代精神，适应客观条件。“善”是指法的价值的合目的性，即：体现人类正义，实现人民利益，促进社会进步。“美”是指法的形式的合规律性，即：结构严谨合理，体系和谐协调、语言规范统一。[5] 如何使《义务教育法》不断克服其本身已有的不足，使之呈现出“真善美”的特征？反思义务教育实施中的问题，国家采取了积极的态度和措施。
(一)重大政策的补偿
对于《义务教育法》实施中的问题，国家在教育立法速度相对滞后的情况下采取了重大政策补偿措施，为保证受教育者的权利，促进社会的和谐发展，彰显一个负责任的政府形象，发挥了重要的作用。
针对不免杂费带来的部分学生就学困难问题，国家采取了设立助学金，帮助贫困学生就学、酌情减免杂费的政策。特别是在2005年12月24日，国务院又发出《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，决定2006年西部地区农村义务教育阶段中小学生全部免除学杂费，2007年中部地区和东部地区农村义务教育阶段中小学生全部免除学杂费。
针对无力支付杂费、教科书费、住宿费的学生国家采取了“两免一补”政策。
针对乱收费现象，国家采取了“一费制”政策。
针对教育经费投入不足的困境，国家提出了“三个增长”原则和国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，在20世纪末达到4％的奋斗目标。对中西部地区农村义务教育阶段校舍维修改造所需资金，由中央和地方按照5∶5比例共同承担。
针对义务教育区域间、校际间不断扩大的差异，20世纪末以来，国家实施了贫困地区义务教育工程、农村寄宿制学校建设工程、中小学危房改造工程等，使贫困地区的义务教育办学条件不断改观。2005年，教育部又发布《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》，要求逐步缩小学校办学条件的差距，加强农村学校和城镇薄弱学校师资队伍建设，努力提高每一所学校的教育教学质量，切实保障弱势群体学生接受义务教育。
(二)教育制度的创新
制度创新是我国实行改革开放政策的重要切入点，也是党的十六大提出的重要战略。经济体制、科技体制、教育体制等制度创新影响着中国改革开放的进程和物质文明、精神文明、政治文明建设。在义务教育制度的运行中，我国对阻滞义务教育的管理体制和财政体制进行了较大的改革。
在管理体制方面，1985年《决定》提出基础教育实行“地方负责、分级管理”的体制，权力重心下移，在一定程度上调动了地方政府办学的积极性。然而，对地方政府来说，在拥有权力的同时，也担负着责任。由于不同层级、不同区域政府的能力差异，义务教育在实施中引发的教师工资拖欠、办学经费不足等问题，国家从体制改革入手进行了调整。1995年，《教育法》规定了县级以上地方各级人民政府教育行政部门主管本行政区域内的教育工作，县级以上各级人民政府其他有关部门在各自的职责范围内，负责有关的教育工作的体制。2001年，《国务院关于基础教育改革与发展的决定》明确将基础教育管理确立为：在国务院领导下，由地方负责、分级管理、以县为主的体制。基础教育管理由权力的层层下移到向县级政府的回归，反映的不仅是国家对基础教育的重视程度，也反映着国家创办义务教育的负责态度和精神。正是由于教育管理体制的不断变革，义务教育实施中的问题才不断得以解决。
在财政体制方面，教育预算单列制度、财政转移支付制度和财政支出结构调整制度的变革为义务教育的实施创造了条件。针对教育事权与财权相分离的情况，《教育法》第五十五条第一款规定：“各级人民政府的教育经费支出，按照事权和财权相统一的原则，在财政预算中单独列项。”“单独列项”使教育经费的预算等级提高，由原来的款级提高到类级，由国家预算中的第二次分配升格为第一次分配，促进了教育事权与财权的统一，提高了教育经费的投入和使用效率。毫无疑问，《教育法》规定的教育预算单列制度对义务教育也是完全适用的。针对农村义务教育实施中的困难，国家实行转移支付制度，拨付专款支持西部地区、贫困地区的义务教育。针对农村中小学教师工资发放中的问题，2002年，国务院办公厅发布《关于完善农村义务教育管理体制的通知》，要求地方各级人民政府调整财政支出结构，农村中小学教职工工资上收到县集中管理，设立工资资金专户，以确保工资按时足额发放。
三、《义务教育法》的修订完善与前瞻
重大政策的补偿和制度的创新无疑都会对《义务教育法》走向良法产生重要的影响。但更值得欣慰的是，在《义务教育法》实施20周年之际，2006年1月4日，国务院常务会议讨论并原则通过《义务教育法(修订草案)》，决定经进一步修改后，由国务院提请全国人大常委会审议。《义务教育法(修订草案)》是针对经济、社会发展的新情况及20年来《义务教育法》在实施中出现的主要问题而进行的修改和完善，包括保障义务教育经费，制定适应义务教育基本需求的有关经费标准，中央和地方各级政府根据职责共同负担义务教育经费并负责落实；实施素质教育，规范教学内容，严格课程管理；合理配置义务教育资源，经费投入向农村学校和城市薄弱学校倾斜，采取措施促进学校均衡发展；加强学校管理，保障学校安全，规范学校收费；加强教师培养和管理，提高教师思想道德和教学业务水平；减少教科书种类，提高教科书质量，降低教科书成本，防止利用教科书非法牟利等内容。草案还规定要建立实施义务教育的目标责任制，并对违反本法的行为规定了严格、具体的法律责任。[6]
很明显，《义务教育法(修订草案)》已经指向了义务教育的焦点问题，正在向合目的性、合科学性、合规范性的良法发展。
在目的性上，实施义务教育是为了提高民族素质，促进国家的兴旺发达。《义务教育法(修订草案)》规定实施素质教育，规范教学内容，严格课程管理，提高教师思想道德和教学业务水平。这种规定与实施义务教育的目的是一致的，与教育方针的要求是一致的。而实施素质教育不是短期的教育行为，需要通过伴随学生成长的教学过程来完成。因此，教学内容和课程管理的规范性是实现义务教育目的的重要途径，提高教师的思想道德和业务水平又是保证教学质量的关键。《义务教育法(修订草案)》对此作出规定不仅反映了我国教育立法水平的提高，也反映了以重视课程设置为标志的义务教育的公共性特征正在向着更加明确的方向发展。
在科学性上，实施义务教育要体现公平与正义，保障弱势群体享受到优质教育。《义务教育法(修订草案)》规定保障义务教育经费，合理配置义务教育资源，经费投入向农村学校和城市薄弱学校倾斜，采取措施促进学校均衡发展。保证教育公平是体现民主正义精神的基础，也是世界教育研究关注的焦点。实现教育公平的基本标准是要让最需要投入的人得到与他们的人数呈比例的服务。《义务教育法(修订草案)》在这方面已经作出体现公平与正义的决策，规定了合理配置教育资源、向农村学校和城市薄弱学校倾斜经费投入的义务性规范。这对扭转历史上形成的校际间的非均衡发展状况，保证弱势群体的受教育权无疑会起到积极的作用。
在规范性上，实施义务教育要有严格的规范，保证法律关系主体享有权利、履行义务、承担责任。《义务教育法(修订草案)》不仅规定实施义务教育要规范教学内容，严格课程管理，还规定要加强学校管理，保障学校安全，建立实施义务教育的目标责任制，并对违反本法的行为追究法律责任。这些规定将权利与责任相统一，对保证义务教育的有效实施起到了重要的预警作用。它将有效防止学校事故的发生，避免责任空位带来的各种隐患，使学生能够在安全的、符合义务教育标准的环境中享受到最基础的正规教育。如果有违反《义务教育法》行为的发生，也必将受到法律的制裁，对其行为的不利后果承担相应的法律责任。
我国在实施义务教育中取得的成绩是不可否认的。但面对成绩，我们同样不可否认目前还存在的问题。2004年，小学学龄儿童入学率达到98.95％，辍学率0.59％。初中阶段毛入学率94.1％，辍学率2.49％，毕业生升学率63.8％。初中专任教师学历合格率93.75％。[7] 数字告诉我们：98.95％的小学学龄儿童入学率意味着有119万多[8] 的学龄儿童未能按时入学接受小学阶段的义务教育；初中阶段94.1％的毛入学率意味着有409万多[8] 的适龄人口未能按时入学接受初中阶段的义务教育；初中专任教师93.75％的学历合格率意味着还有21.8万[8] 初中教师不具备法律规定的学历。这种情况表明，义务教育还没有达到国家提出的既定目标。同时，在《义务教育法》修订后，还会出现诸如辍学儿童返校、流动儿童返乡就读等带来的资源配置等方面的新问题。因此，严格执行修订的《义务教育法》，及时解决义务教育实施中的新问题，依法保证义务教育各项指标的尽早实现仍然任重而道远。