习近平总书记在党的十八届四中全会上指出：“由检察机关提起公益诉讼，有利于优化司法职权配置，完善行政诉讼制度，也有利于推进法治政府建设。”高检院积极贯彻中央司法改革精神，自2015年7月13个省、自治区、直辖市开展检察机关提起公益诉讼试点，根据各试点公开资料显示，由检察机关提起公益诉讼，相较于法律规定的机关和社会组织提起公益诉讼，数量明显增多，案件处理更为便捷。但与此同时也暴露出许多问题，需要检察机关探索出新的制度，充分发挥好检察监督职能。
1.检察机关提起公益诉讼的理论及实践基础
1、检察机关作为国家法律监督机关，有义务承担起对公益诉讼案件的监督。根据《宪法》规定，检察机关是国家的法律监督机关。作为国家法律监督机关，理应对公益性法律的遵守情况和公益诉讼的全过程进行监督。如果公益性法律受到了侵犯，却没有主体提起相应的诉讼，这不仅不利于公众利益的维护，不利于法律的实施，而且会放纵违法行为。检察机关作为法律监督机关，始终代表着国家和人民群众的根本利益，在国家和人民群众的根本利益受到损害的时候，有责任、有义务采取合法有效的措施，保护国家和人民群众的根本利益，因此，由检察机关代表国家和受害群众提起公益诉讼更为适当。
2、由检察机关提起公益诉讼有利于案件处理的公正高效。检察机关作为公益诉讼的主体，对于公益诉讼案件的解决提供了有力的保障。并且在各试点地方检察机关进行了积极的探索，从探索的效果上看是积极的、明显的。首先在立案方面，检察机关可以避免受行政机关的影响，较其他主体而言能够更加顺畅地提起公益诉讼；其次在取证方面，检察机关拥有法定证据调查权，能够及时获取案件证据材料，解决取证难问题；再次在鉴定方面，检察机关拥有精通诉讼业务的专业队伍，诉讼经验、鉴定办案经验丰富，能够解除制约公益诉讼发展的繁琐鉴定程序和高昂鉴定费用问题；最后在执行方面，环境公益诉讼责任承担多为恢复生态、复植补绿，单凭法院执行的力量难以实现，检察机关作为法律监督机关，可以督促行政机关积极作为，协助法院裁判结果的执行。
3、在国外，检察机关提起公益诉讼的做法也较为普遍。美国被世界上称为现代公益诉讼的创始国，早在19世纪末从法律上就确定了检察机关作为环境民事诉讼原告的资格。德国检察官公益诉讼是其诉讼制度的一大特色。法国检察理论上认为检察机关的职责就是维护公益。巴西通过宪法授权，规定使检察机关成为环境公共利益进入法庭的首选通道，形成独具特色的环境检察司法机制。俄罗斯在联邦检察机关设立专门的自然保护检察院，是其环境检察机构专门化最突出的标志和成就。这些宝贵经验，为我国检察机关公益诉讼提供了理论借鉴和实践样本。
（1）现阶段检察机关提起公益诉讼存在的问题
1、检察机关提起公益诉讼缺乏法律规定。《民事诉讼法》第108条第1款规定：“原告必须与是本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”，即原告必须是具有实体性权利的享有者，且这种权利必须是原告“专属性”或“排他性”的享有。因此，在我国现行程序法规定中，检察机关作为民事公益诉讼原告提起公益诉讼，并无法律明文规定，检察机关不具有民事原告主体资格。因此，部分地方检法两院之间认识不一致、沟通不顺畅；不少地方行政机关担心影响政治形象，对检察院提起的公益诉讼不支持、不配合，这些都会影响案件的办理。
2、检察机关在公益诉讼中受体制限制。根据《宪法》规定，人民检察院独立行使检察权，不受任何行政机关、社会团体和个人的干涉。但是，检察机关的人员编制、财政供给、物品购置均受制于地方政府，这种非独立的体制导致了检察机关和地方党委、人民代表大会、行政机关有着千丝万缕的关系。在这样的体制环境下，很容易造成检察机关不敢或不能维护被损害的公益，而公益诉讼的初心就会变质，久而久之使公益诉讼成为保护地方权力的工具，甚至是侵害私权利的帮凶。这种千丝万缕的关系往往因利益的驱动而导致地方保护主义猖獗，使检察机关在行使检察权时难免受行政机关、社会团体和个人干预，违背公益诉讼的宗旨。
3、检察机关提起公益诉讼，专业性不强且人员紧张
（1）公益诉讼案件普遍存在案情复杂、专业性强的问题，并且与检察机关之前监督的案件事实和法律关系有较大差异，案件事实始终处于动态的发展过程中，民行部门检察人员在办案思维和知识储备上还不能完全适应公益诉讼方面的要求。目前来看，检察机关的相关专业人才欠缺，非专业的人员做专业要求很高的事，势必影响案件的办理。
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（2）检察机关提起公益诉讼增加了其工作负担，需要投入更多的人、物、财等司法资源来支持该项工作的正常开展。但由于当前进行的“员额制”改革措施要求精简人员，造成检察机关陷入一个矛盾的处境，一边要进行精简人员，一边又要加大他们的工作强度、拓宽职能范围，这对检察机关来说是个巨大的挑战。
4、检察机关提起公益诉讼，诉讼费用与败诉风险承担问题。我国民诉法规定诉讼费指“当事人向人民法院提起诉讼程序应当缴纳的费用，包括案件受理费、申请费、证人、鉴定人、翻译人员、理算人员等在人民法院指定日期出庭发生的交通费、住宿费、生活费、误工补贴”等，并规定诉讼费由败诉方承担。公益诉讼案件往往涉及面广、损害大，诉讼请求赔偿数额大，除了上述费用外，还存在巨额律师费、调查取证费等费用，但我国对公益诉讼的诉讼费用如何支出、负担却没有明确规定，实践中提起公益诉讼的原告先得垫付巨额案件受理费才能启动诉讼程序，如果败诉除了自己付出巨额律师费、调查取证费外还需要支付被告的费用，这些规定在一定程度上可能导致原告因无力预付巨额费用而放弃诉讼。但检察机关作为原告如果败诉，将有可能引发国家赔偿，如果不能从社会上获得资助，将承担败诉的后果，这后果不仅包括诉讼费、对方的赔偿费，连检察机关的权威地位也将遭到质疑，这对于检察机关来说有点儿吃力不讨好。
（1）检察机关提起公益诉讼的对策建议
1、完善检察机关公益诉讼的立法。检察机关公益诉讼的立法完善，具体应包括以下内容：一是通过全国人大常委会的立法解释，将检察机关提起公益诉讼的职权明确载明于立法解释的规范性文件中。二是修改《人民检察院组织法》，明确规定检察机关有权提起公益诉讼，包括民事公益诉讼和行政公益诉讼。三是建议全国人大常委会根据行政诉讼法第11条的规定，作出相关决议，将检察机关提起行政公益诉讼的权能予以明确。在条件成熟时，修改《民事诉讼法》和《行政诉讼法》，将检察机关提起民事公益诉讼和行政公益诉讼的职权和程序予以明确和细化规定。四是积极推动制定《公益诉讼法》，将公益诉讼的司法体制、机制、制度和程序作出系统规定。
2、实行省检察院垂直管理下级检察院。借鉴金融体制改革的经验和海关、国税系统的做法，由省检察院垂直管理下级检察院至基层检察院，将检察机关人事管理权收归上级检察机关，地方党委组织部门协管，从而构建“垂直领导、预算单列、统一协调、分级负责”的检察一体化大格局。一是主要人事管理上要实现检察系统直接管理，即赋予检察机关应有的人事决定权。地方各级检察机关的检察长应由上一级检察机关检察长提名，上级人大选举任命；副检察长、检察委员会委员、检察官由本院检察长商请上级检察机关后提名，同级人大选举任命；检察长、副检察长、检察委
员会委员必须从资深检察官中选任，决不允许从地方党政机关调任。上级检察机关对下级检察机关的检察官有惩戒处分权和人事调动权。二是实行检察机关的财政独立。地方检察院由各省级检察院根据本省级区划内的三级检察机关的实际需要，在与财政部门会审后提出年度预算方案，报该省级人大常委会审议决定，责成省级财政按期专项给付，再由各省级院由上而下按既定预算方案逐级分配该项经费，从而防止地方政府借经费问题干预检察机关工作。改革司法管理体制，推动省以下地方检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，以确保检察机关在公益诉讼中独立、公正、高效地履行法律职能。
（2）建设一支检察机关专业办案队伍。建立一支既有侦查能力又有庭审能力，同时具有深厚民商法、行政法理论研究功底的正规化、专业化、职业化办案队伍。一是要加强民行检察干警的合理配置。一直以来检察院内部有“重刑轻民”的思想，这种思想对检察院提起公益诉讼的工作进程有一定的影响。检察机关可以探索在现有组织框架内构建一条以民行部门为主、多部门联动的检察机关公益诉讼之路。各部门干警发现公益诉讼案件线索后及时移交民行部门，并配合民行部门干警查阅、调取相关证据，全院干警相互支持，紧密配合，形成整体联动的调查取证模式，建立全员公益诉讼信息共享制度。二是在员额制改革过程中为公益诉讼预留人员配置指标。多渠道遴选有民商、行政法律实践经验的人员进入民行检察部门，同时在新进干警考试中，为民行检察部门预设人员，设置民商事、行政法律专业门槛。
明确诉讼费用及诉讼后果的承担。一是检察机关作为国家机关，本身没有经济收入，其经费均由国家财政拨款。检察机关在提起公益诉讼时如果缴纳诉讼费，那也是由国库支付给检察机关，再由检察机关缴纳给审判机关，审判机关再交回国库，没有任何意义。二是，检察机关提起公益诉讼是为了维护国家、社会的公共利益，无论胜诉还是败诉获得的利益均与自己无关，如果败诉责任由检察机关承担，必然导致权利义务的不对等。因此，检察机关提起的公益诉讼应当不收取案件受理费，与案件相关的鉴定费、勘验费等费用由公益诉讼专项资金支出，而败诉费用应当由国家承担。
论文作者:齐钦,梁国武
论文发表刊物:《基层建设》2018年第28期
论文发表时间:2018/11/16
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