对农民负担问题的社会学透视——以江苏省南通市农村为例，本文主要内容关键词为：南通市论文,江苏省论文,为例论文,社会学论文,透视论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农民负担问题涉及到人与社会的关系问题。本文以江苏省南通市农村为例，试从社会学角度对此进行透视分析，以利我们确立做好减轻农民负担工作的正确理念。
一、社会偏离：农民负担重的体制原因。
社会偏离（Social deviance ）是指行为脱离社会生活的正常轨道，超越社会规定的行为规范，并为大多数人所非难或反对。社会偏离有两种，一是人对社会的偏离，二是社会对人的偏离。根据社会偏离的定义，我们认为加重农民负担也是一种社会偏离。不过，这种偏离不是农民对政府及部门的行为，即不是农民对社会的偏离，而是政府及部门对农民的行为，即社会对农民的偏离。因此，社会偏离是农民负担重的体制原因。我们对南通市8个乡（镇）21个村109户农民的调查发现，社会对农民的偏离不单是乡（镇）一级政府的行为，许多要农民出钱出物出工的达标升级活动，许多合同外的摊派、集资和收费项目，大多由县以上人民政府或部门制定出来的。据统计，109 户农民中社会负担项目共43项，其中县以上政府和部门出台的共26项（主要是行政事业性收费），占60%左右，人均合同外负担总额为119.14元。农民群众到县、市、省上访，同级信访部门和农村工作部门只能表示同情而无法解决。
加重农民负担，造成社会对农民的偏离，从体制根源上看主要有以下原因：一是政府在税收问题上对农民有“不合理”的地方。南通市农村农业税是按农作物产出量乘以土地面积再乘以国家规定的15.5%的税率计征的。前几年国家由于两次调高粮食等农产品价格，农业税也相应作了调高，江苏农村按税率、土地面积、农作物实际产出量计算后把每公斤原粮的农业税调高到1.18元（国家规定在1.6元以内）， 这是应该的，农民也充分理解。这两年市场粮价下跌，国家对粮食保护价也作了政策性调整，但农业税没有随粮价下降而作相应调低，还是按原粮每公斤1.18元计征，农民无形中增加了因价格因素引起的隐性负担。这是农民感到的第一个“不合理”。还有，70年代和80年代南通市农村乡镇企业崛起，各地都征用了大量土地，但国家对已征用的土地仍作为农用土地，农业税仍以原土地面积为依据计算征收，从而使农民实际税负加重。这是农民感到的第二个“不合理”。农民感到第三个“不合理”就是不据实征收其他地方税，如按人头征收生猪屠宰税，按户头征收车船牌照税，按田亩征收农业特产税等。农民对这种平均分摊地方税的“不合理”现象很有意见，二是乡级机构庞杂臃肿。目前，南通市农村吃乡财政饭的人数，每个乡镇都有百十来人，最多的要超过200人。 乡镇机构庞杂，人员超编，使大部分乡镇财政“吃紧”，干部的工资不仅难以按时发放，而且有的乡镇的干部几个月都拿不到工资，在这种情况下，乡镇政府只好向农民伸手，巧立各种名目向农民摊派、集资、收费。我们调查的8个乡镇中，当月拿不到工资的有3个乡镇。通过向农民收取制度外费用兑现乡镇干部工资的情况，每个乡镇都有程度不同的存在。三是考核目标出现了偏差。有的地方对农村干部考核政绩，不是把农业增效、农民增收作为主要指标。而是把“办实事”（如小城镇建设有没有形成规模，村级道路有没有达到沙石化要求等）作为硬指标，由此引发了乡、村干部以“办实事”为名在农村乱集资、乱摊派、乱收费。比如，按照国务院的规定，教育集资是主要用于学校危房改造和民办教师的工资发放。南通市通过几年的努力，农村学校危房已基本没有了，民办教师也都转为公办教师了。但有的地方搞教育现代化达标升级活动，有少数县（市）政府要求加大农村教育集资的力度，少则每人50元，多则每人200元。有的乡村不便从农民中直接收取教育集资款， 就通过学校按每个学生若干元收取，变相加重了农民负担。由于上述体制上的原因，农村中社会对农民偏离的现象比较普遍，农民负担已成为一个社会问题。
二、阶层分化：农民负担不公的主要缘由。
马克思在分析资本主义社会“相对过剩人口”这一阶层时说：“撇开真正的流氓无产阶级不说，这个阶层由三类人组成。第一类是有真正劳动能力的人。……第二类是孤儿和需要救济的贫民子女。……第三类是衰败的、流落在街头的、没有劳动能力的人。”马克思这里讲的是资本主义社会阶层分化问题。在社会主义初级阶段，由于经济的发展，阶层分化也是呈现多元化趋势。改革开放后的中国农村，农民这一阶层分化从70年代末、80年代初就已开始，到目前，这一分化仍在动态中发展。南通市农村的情况即是一个缩影。我们在调查中发现，农民阶层分化后出现如下几个层面：一是务工层。我们调查的村不是经济很发达的村，因此务工农民并不多，约占6%左右。 他们主要在本地私营企业或在外地工厂务工，但仍承包着耕地，年收入约在5000元左右；二是经商层。由于耕地少，一部分年轻农民外出贩海鲜、贩鸡鸭和做生意。这些做生意的农民所占比例不大，只有15%左右，但年收入相当可观，最多的农民年收入近2万元；三是建筑包工层。人数最少，占比例4%左右，但收入更可观，有的年收入要10多万；四是务副层。比如，搞螃蟹养殖、种反季节蔬菜等。这部分农民所占比重也只有25%左右，年收入1—2万元；五是务农层。这部分农民所占比例50%左右，但年收入很低，只有2500元左右。
从社会学理论上看，农民阶层分化是市场经济发展的必然产物，是符合党的允许一部分人和一部分地区先富起来的政策的，但也给减轻农民负担工作带来了新的难度。中央多次要求高收入多负担、低收入少负担和减轻贫困户负担，但在实践中难以操作。因为目前对农民负担是以村为单位，按上年人均纯收入的5%计提的。农民阶层分化后， 农村人均收入通过加权平均得出，最后低收入的负担率变高了（少数农户负担率达到8%以上）， 高收入的负担率反而变低了（有的特高收入户负担率只有0.5%左右）。海门市有一个村，有3户农民人均收入达到7 万多元，因而大大抬高了全村人均纯收入的水平。在计提负担时纯农户生气地说：“高收入户抬高了低收入户的负担，我们难以承受。”可见，阶层分化是目前农民负担结构不合理的重要原因之一。
近年来，海门市积极规范高收入多负担、低收入少负担和减免贫困户负担的公平负担办法，但在南通乃至江苏农村全面推广难度较大，特别是经济发达地区推广难度更大（因为阶层分化导致农民负担结构不合理主要在经济发达地区）。从社会学角度看，公平负担机制难以建立的主要原因有三点：一是阶层分化后社会调适不力。 社会调适（SocialAdjustment）是指通过各种途径和方法，使人和社会之间、人与人之间、群体与群体之间、文化与文化之间，彼此互相和合、协调、平衡、一致。我们在允许一部分人和一部分地区先富起来的同时，落实共同致富的社会调适措施难以落实到位，如对农村高收入户的偷税漏税现象制止不力，对高收入户向集体多上交积累的制度执行不严。由于社会调适措施跟不上，导致贫富悬殊过大，因而农民负担结构出现了失衡。二是阶层分化后社会互动机制不规范。社会互动是双向制约、依赖的行为过程，诚如马克思所指出的：“社会——不管其形式如何——究竟是什么呢？是人们交互作用的产物。”公平负担机制难以建立，目前农村社会互动机制不健全是个重要因素。阶层分化后，政府鼓励农民勤劳、诚实、守法致富，但致富后的部分农民由于受小农经济和其他落后思想的影响，一般都不愿向国家、集体承担一些义务。这是一方面；另一方面，富裕户的“角色”处于优越地位，而贫困户的“角色”处于卑微的地位，贫困户对富裕户不愿多负担的现状只好逆来顺受。因为目前对这种不尽合理的“交互作用”，政策上、法律上没有明确的制约条文，从而导致贫富分化后负担平均而不公平的情况出现。三是阶层分化后社会人际关系的扭曲。由于农村一些地方社会主义精神文明建设开展不力，人们的社会主义思想觉悟提高不快，因而存在着贫困户“眼红”富裕户，富裕户“眼低”贫困户的现象，导致农村社会人际关系发生扭曲，因而富裕户也不愿为贫困户多负担“三提五统”。通州市有一位建筑包工头对村干部说：“我是靠党的富民政策致富的，他们没本事富叫我替他们多负担，我是想不通的。”这一心态，就折射出阶层分化后的富裕农民和贫困农户之间人际关系的扭曲。这种情况下，要在农村实行公平负担是一件不太容易的事。
三、制度缺陷：农民负担重的症结。
本文研究农民负担问题所涉及的制度是指社会学研究的除意识形态领域的社会制度（如社会主义制度）以外的有关社会制度（包括具体经济制度）。社会学理论告诉我们，制度是上层建筑，一旦形成不易变动，具有相对稳定性和刻板性。制度与其他事物一样，其本身也会存在某些缺陷，但由于制度的固化而难以完善，所以，如果处理不好就容易使制度产生反功能，成为生产力水平提高和社会进步的严重障碍。我们讲农民负担重的主要症结是制度的某些缺陷，道理就在此。
1、土地产权制度的缺陷。我国法律规定， 土地为“村农民集体所有”，而在事实上农民只有经营权，而无所有权，村集体经济组织或村民委员会对上也所有权的拥有，有的地方也名不符实。由土地所有权主体不清晰而产生的农村剩余产品分配不公、农民实际负担有增无减的情况屡屡发生。比如，一些地方的村集体经济组织或村民委员会不能代表“村农民集体”行使土地所有权的职能，而是执行乡政府的意图，以土地所有者的身份随意提高承包费，或者拿出一部分良田作为“机动田”搞变相招标承包。还有的侵犯农民土地收益权，随意增加“三提五统”费，或者增设地方卡，要求农民除上交负担监督卡上的费用外，还需上交地方卡上的费用，等等。这种情况虽然发生在少数乡、村，但启迪我们，土地制度产权主体模糊的缺陷，是农民负担重的状况难以解决的一个重要原因。
2、税费分流制度的缺陷。农村改革之初， 在实行家庭联产承包经营责任制基础上形成的新的税费分流制度在农村起着整合作用，“交够国家的（税），留足集体的（费），剩下的是自己（收入）”的分配方式，调动了农民种田的积极性。但随着社会事业的发展，由于一些地方政府和部门受边际绩效的影响和利益的驱动，加上财政紧张，乡镇政府“养人”与“建设”的资金严重匿乏，税费分流制度为他们集资、摊派找到了“根据”。因为税一块是“死”的，费一块是“活”的。只有通过向农民收取更多的费才能解决事业发展与财政拮据的矛盾。因而税费分流制度便衍生出一些本不属于其制度内涵的东西，把不合理的收费项目通过行政的手段变成了合理，使制度外收费现象屡禁不止。调查中发现，乡级财政越是紧张和经济越是欠发达的地方，向农民乱摊派、乱集资、乱收费的现象越严重。如皋市新民乡一农户记载，一亩田除农业税和正常的村提留乡统筹费外，还要另外多交250多元。 这一现象令人瞠目。实践证明，农民对土地收益权有相当一部分“外流”而不能完全拥有，就是目前税费分流制度存在某些缺陷，导致外延衍生许多不合理收费的结果。
3、干部使用制度的缺陷。目前， 农村基层干部的使用制度缺乏激励功能，许多有文化、年轻的农村同志不愿当村干部，机关年轻干部也不想下基层当村干部。村级干部年龄老化、文化程度偏低的情况还没有完全改观，因而部分农村基层干部的政策水平、法制观念、道德水准、个人修养等基本素质还有待提高。我们就“1999年农民负担为什么要控制在1997年预算额内”这一政策问题，对通州市一个镇的村主要干部理解程度进行调查了解，发现理解程度有高有低，高的只占15%，低的占70%左右，还有的根本不懂。对擅自向农民增加收费项目，村干部认为“合理不合法”的占35%，认为“不合法不合理”的仅占13%，其余村干部回答“用于办实事、办好事就是合理合法”，占52%。这个镇按政策收取村提留乡统筹费的也只有20%左右，其余的村都有卡外乱收费的情况，农民很有意见。可见，农村基层干部整体素质不高导致制度产生反功能，是农村干部使用制度存在的某些缺陷所致，从而增加了加重农民负担的机率。
从社会学角度提出减轻农民负担的办法，就是要运用安全阀定律，把减负工作作为一个社会系统工程。安全阀定律是关于社会政治结构避免或减少危机的安全阀功能发生与作用的命题系统（本文不作详细阐述）。农民负担重是一个经济问题，更是一个重要的社会政治问题。因此，我们必须从讲政治的高度充分认识做好减轻农民负担工作的极端重要性，认真研究解决因社会隔离、阶层分化、制度缺陷而带来的农民负担重的社会问题，把党的减轻农民负担政策真正落实到位。惟其如此，才能发挥安全阀的社会保障功能，确保农民负担问题在我国社会政治结构框架内得到有效解决。