中国农地产权是有意的制度模糊吗?，本文主要内容关键词为：农地论文,中国论文,模糊论文,产权论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言 由于受到哈丁“公地悲剧”理论(Hardin，1968)的极大影响，众多产权经济学家都将明晰的产权结构视为经济发展繁荣的充分条件。正是受此影响，前苏东社会主义国家在转型过程中，选择了彻底的土地私有化改革方案，希冀农村土地的全面私有化能够带来农业的持续增长和农业生产效率的提高。与其形成鲜明对比的是，以建立“家庭联产承包责任制”为开端的中国农地产权改革启动以来，农地产权改革却是在完整继承并保留“三级所有，队为基础”的农村土地集体所有制的基础上，以“摸着石头过河”的渐进式农地产权改革来推动农地利用绩效的不断优化。如果秉持自由市场信条来评判现阶段的农地产权制度，这种非私有的农地产权制度势必会导致农地资源配置的低效率。但就是在这种“农地所有权主体模糊”或“农地所有权虚化”情况下，中国不仅成功实现了“人人有饭吃”，保障了国家粮食安全，还实现了农户收入的持续增长和农业经济绩效的稳步提高，这与匈牙利渐进式产权改革很快以失败告终的情形形成了鲜明的对比(Oi and Andrew，1999)。 中国农地产权制度改革的这种特殊性为产权经济学基础理论的发展提供了新的洞见。长期从事中国农村土地制度研究的荷兰籍学者何佩生(2008)在《谁是中国土地的拥有者?》一书中，通过搜集与整理大量原始资料，提出了一个发人深省的观点，即“中国农村改革之所以会取得成功，关键在于中央政府经过审慎的考虑之后，决定将本该成纲成条、没有任何歧义的农村土地产权制度隐藏在模棱两可的迷雾之中——我称之为‘有意的制度模糊’”。何佩生(Peter Ho)基于“有意的制度模糊”这一论点进一步推论认为，在现有的社会经济状况下，为了避免引发大规模的社会冲突，国家在制定相关法律时有意模糊了农村土地集体所有制的定义，使得任何人都无法对“谁是中国土地的拥有者?”这一问题给出明确的答案，而这恰好是农村土地集体所有制得以稳定的原因。国内的研究者通过对中国农村现实问题的深刻体悟，也从不同角度系统性地论述了农地产权制度的有意模糊问题。例如，王金红(2011)认为国家巧妙地通过“三级所有，队为基础”这种模糊的产权制度安排，使国家嵌入农地产权主体结构之中并且扮演主导角色，这不仅是一种制度安排和一种政治艺术，而且还是对中国农地产权制度二元主体结构逻辑的最好解释。罗必良(2011)通过扩展巴泽尔(Brazel，1989)的“公共领域”概念，认为农地产权模糊化的本质在于政府权力控制者运用合法的强制性权力来追求自身的利益，是通过将私人物品界定为国家或集体所有来制定并实施歧视性的产权制度的设租活动。陈利根等(2013)则将巴泽尔意义上的公共领域和德姆塞茨意义上的产权残缺这两种思想予以整合并进一步拓展，提出了公共领域视角下的产权不完全界定分析框架，并认为国家性公共域和限制性公共域的存在使得包括农地产权在内的各类产权无法得到完全界定。 如果中国农地产权制度确实如上述学者所言是有意的制度模糊的话，不禁要令人追问，在农地所有权归属方面已经十分明确的农地产权为什么会是模糊的?模糊的农地产权为什么又是有意而为之的?如果农地产权是有意模糊的话，其存在的条件是什么?又是否具有存在的合理性?如果农地产权不会一直模糊下去的话，其未来可能的变革方向又会是什么?当循着这条思路一步步往深处发问的时候，会发现需要回答的不仅仅是“中国农地产权是有意的制度模糊吗?”这一问题，而是首先需要能够明确地阐述农地产权的内涵，进而构建起一个关于中国农地产权制度的规范性分析框架，以便能将从不同视角出发的分散讨论系统性地予以整合归纳，进而逻辑一致或内生地剖析“有意模糊的农地产权制度安排”这一推论。 本文的结构将做如下安排：第二部分用农地控制权来定义农地产权，以此来回答“中国农地产权制度是否是模糊的”这一问题；第三部分根据Williamson的四层次分析框架构建一个关于中国农地产权制度的规范性分析框架，以此来回答“中国农地产权制度是否是有意的制度设计”；第四部分进一步论述农地产权的制度基础及其存在的现实条件：第五部分在总结全文主要内容的同时，展望后续可能的研究方向。 二、模糊的农地产权与模糊的农地控制权 现代经济学关于产权的讨论始于科斯对外部性问题的重新思考(Coase，1937；1960)，经过诺斯、巴泽尔、阿尔钦、德姆塞茨、威廉姆森、Grossman-Hart-Moore等学者的共同努力，逐渐完成了产权经济学一般分析框架和方法的建构。特别是在20世纪80年代中后期，Grossman and Hart(1986)、Hart and Moore(1990)发表在《Journal of Political Economy》上的两篇奠基性论文，正式开创了不完全契约理论。由于该理论强调所有权的重要性，因此又被称为“产权理论”①。产权理论目前已被广泛应用于企业理论、公司治理、公用事业、政治制度设计等诸多领域，对于深陷“农地私有化”争论的国内学界而言，产权理论的引入与具体应用，至少能够在主流经济学的一般分析框架下探讨农地产权改革究竟有哪些更为细致、扎实的事情值得去做。因此，为保证在本文的后续分析中不会因为对于产权定义的不统一而引起不必要的误解与歧义，本文将在产权理论的语境下细致辨析农地产权的内涵，并以此来回答农地产权制度是否是模糊的。 (一)以农地控制权来定义农地产权 在涉及中国农地产权制度的研究文献中，产权、物权和所有权的概念往往相互混淆，以致学界对于农地产权问题的讨论常陷于自说自话、自我孤立的无奈境地，因此，有必要在厘清产权与物权、产权与所有权概念的基础上来阐述产权理论语境下的农地产权内涵。从法学上而言，物权的含义可以追溯至古罗马法，它表明的是主体对物的使用权和占有权，由此可以将物权理解为同一物上对于其他权利不具有依赖性而独立存在的财产权利。而新制度经济学的重要贡献之一便是严格区分了产权与物权的含义。科斯在《社会成本问题》一文中论述巴斯诉格雷戈里案件时曾指出：产权理论所要决定的是存在的合法权利，而不是所有者拥有的合法权利。Demsetz(1967)也认为：“产权是一种社会工具，它的意义来自于这个事实：产权能够帮助一个人在与他人的交易中形成一个可以合理把握的预期。……要注意的很重要一点是，产权包括了一个人受益或者受损的权利。”循着科斯、德姆塞茨的理论逻辑，菲吕博腾和配杰威齐(1994)系统性地回顾了产权理论的已有研究成果，总结认为：“产权不是指人与物之间的关系，而是指由于物的存在以及关于它们的使用所引起的人们之间相互认可的行为关系。”由此可知，物权只不过是法律所赋予的某人拥有某物的排他性权利；而产权则是指物在进入现实的经济活动之后所引发的人与人之间相互利益关系的权利界定。相比于物权而言，产权不仅侧重于关注经济活动中人的行为，还有着比物权更为广阔的外延(杨瑞龙、周业安，1997)。在现代社会中，农地产权己不再仅仅是支配农地的物权，而已经由物权演化为一束关于人与人之间的利益和行为的权利集合。简言之，农地产权可以被理解为支配有价值的农地相关利益的权利。因此，在分析农地产权问题时，必须认识到农地产权实质上是农地产权主体之间相互关系的反映，并且在许多情况下，人对农地的物权将在农地产权问题中显得无足轻重。 所有权这个论题在哲学和法学中已有了相当长时间的研究历程，但所有权在经济学中却较少得到集中和明确的讨论。研究者们总是根据其特定的研究需要和其独特的知识背景来定义所有权，不同研究视角下给出的所有权定义是无法直接统一的。但无论是从法律层面出发来定义所有权，还是从社会结构出发，抑或从产权功能出发来定义所有权，其共同点都是将所有权视为一种特殊的契约。这种契约规定了不同性质的权利在不同类型的主体之间的界定与分配。以契约形式存在的所有权将不得不面临契约的不完全性问题。关于契约的不完全性，Hart(1995)认为，不完全契约意味着契约不能准确地描述与交易有关的所有未来可能出现的状况，以及每种状况下契约双方的权力和职责。Tirole(1999)曾将契约不完全的原因归结为三类成本：一是预见成本，即由于当事人的有限理性而不可能预见到所有的或然状态：二是缔约成本，即当事人将或然状态写入契约的成本过高；三是证实成本，即契约内的重要信息对第三方(如法庭)是不可证实的。正是由于受制于人的有限理性和机会主义行为、交易成本的存在、信息的不对称性和不完全性以及契约环境的复杂性，完全的契约在真实世界中是不存在的。因此，对于契约的当事人而言，有意义的不再是契约中已明确规定的特定权利，而是契约中未能明确规定的剩余权利，当契约中未作规定的或然状态发生时，剩余权利的拥有者便是所有者。产权理论就是以契约的不完全性为其理论基石，进而在剩余权利的层面上来定义产权(所有权)。 在产权理论的语境下，作为产权内涵延伸的所有权可以被分为剩余索取权和剩余控制权。其中，剩余索取权是相对于契约中已作规定的特定索取权而言的，它将直接影响产权主体在事后讨价还价的既得利益状态。20世纪70年代末开始的家庭联产承包责任制改革通过将高度集中的农地产权多元化和分散化，并借助于“交够国家的，留足集体的，剩下的都是自己的”的制度规则，赋予了个体农民一定的剩余索取权，使得中国的农业生产效率得到了革命性的提高，科尔纳所诟病的社会主义体制下所必然发生的“短缺”也从此消失。但仅仅拥有剩余索取权是不够的，因为剩余索取权的实现必须依赖于相应的剩余控制权②。因而，产权理论视剩余控制权为产权的本质，剩余索取权与剩余控制权的结合便构成了产权理论语境下的所有权概念。 但如果直接以农地剩余控制权和农地剩余索取权的统一来定义农地产权的话，必然会在现实情境中遇到无法逾越的障碍。首先，由于剩余控制权的定义模糊且语焉不详，对产权理论予以实证检验在技术上将会存在很大的难度。更为重要的是，1949年土改后形成的农民个体私有制以及延续至今的农村土地集体所有制是通过社会政治运动来实现的，政府与农民间缔结契约的环节严重缺失，使得与农地相关的权利几乎都是“剩余”的。这也是为什么国内学者在探讨农地产权问题时，研究的重心是从权能内容的角度来对农地所有权进行划分，以此来实现农民与政府之间责、权、利的“契约化”。最为典型的研究路径是先将农地所有权分为广义所有权和狭义所有权两类，再将广义所有权进一步细分为狭义所有权或称占有权、使用权、收益权和处分权，更为细致的研究基本上是在这几项主要权能的基础上再细化或寻求权能之间的折衷与组合。为了能将产权理论与中国的现实情况更好地进行结合，本文以农地控制权来定义农地产权，与农地相关的其他权能则被作为农地控制权的派生物。如果农地产权制度是模糊的话，那相应指的就是农地控制权是模糊的。 (二)模糊的农地控制权 费孝通先生在其《江村经济》一书中指出：中国乡村社区实际上存在着两种类型的组织形态，即“事实上的体制和法定的体制”。基于这一判断，本文分别从法律文本层面和实践层面来讨论农地控制权是否确实“隐藏在模棱两可的迷雾之中”。 依照《宪法》第10条第2款的规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地、自留地和自留山，也属于集体所有”。由于宪法对其所规定的内容多采用纲领性和原则性的方式来规范，因而立法部门未进一步对拥有农地控制权的“集体”做出细致的界定，而是将这一任务留与其他相关部门去解决。以宪法的基本精神为最高准则，中国诸多法律性规范文本对农村集体土地所有权主体进行了具体界定，这可以被视为是有关农地控制权分配的一整套正式性制度性安排。现行的《土地管理法》第10条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或村民小组经营、管理；已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。”由这项规定可知，拥有农地控制权的主体为农民集体，具体包括村内农民集体即村民小组农民集体、行政村农民集体和乡镇农民集体三种形式。这里值得注意的是，现行的《土地管理法》根本没有给出农地集体所有权的明确定义。在该法中，农地的所有权虽然归属于农民集体或农村集体经济组织，但村民小组农民集体、行政村农民集体和乡镇农民集体拥有的只是农地的经营权和管理权，它们是否同时就是农地的合法所有者是无法确定的。相比于《土地管理法》中的相关规定，2007年颁布的《物权法》显示出了实质性的立法进步。《物权法》第59条规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”，这样就将农民集体与该集体的成员等同地作为了农地所有权的主体。也就是说，《物权法》已明确规定拥有农地控制权的主体为农民集体的所有成员。然而，令人遗憾的是，《物权法》未能就集体成员如何共同享有农地控制权做出更为明确的规定，农民集体的集体成员资格及其变动(谁是集体成员)、农民集体的具体组织形式(何为农民集体)、集体组织与集体成员的权利义务和行为规则(成员集体如何行使农地控制权)等关键性问题在法律文本中没有得以明确(韩松，2010)。通过对上述法律文本的初步整理，可以发现，农地所有权主体和农地所有权的经营者和管理者得到了严格区分，并且由于《物权法》的颁布，农民集体与其成员之间的法律关系也开始得到关注，但现行的农地法律体系仍未能对“农民集体”这一概念给予明确界定，农民集体成员如何充分享有对农地的控制权亦缺乏法律依据可循。 法律文本有意或无意地回避了农地控制权主体法律定位不明的问题，那么，在实践中，农地控制权又是如何分配的呢?由于“农民集体”在法律体系中缺乏严格的定义，从而使村委会成为了农地的实际控制者。一项在全国28个省(区、市)展开的“农地集体所有权的性质、行使、管理与保护法律制度研究”的问卷调查结果显示，乡、村、村民小组各农民集体并非是独立的农地控制权主体，村委会往往渗透进村民小组对农地控制权的行使中(韩松，2005)，农民作为集体成员所享有的农地控制权在相当程度上被弱化了。陈剑波(2006)对于村委会的角色定位做出了十分深刻的论述，他认为，村委会在实际运行中扮演着三位一体的角色，它既是政府的代理人，承担起了大量政府委托的工作，同时又是代表农民集体行使农地控制权的群众性自治组织，并且还是乡村社区公共事务的管理者。三位一体的角色定位使得村委会本身就陷入模糊不清的状态之中： 第一，村委会究竟是在代表谁行使农地控制权?一方面，作为政府代理人的村委会必须履行土地征收或土地征用等可能与本集体成员利益相冲突的职责；而另一方面，村委会作为本集体成员利益的代言人，又具有维护本集体成员利益的基本义务和职责。当村委会自身都不清楚自己在代表着谁时，农地的控制权就陷入了模糊不清的状态中。当出现诸如耕地的发包调整、宅基地的分配收回以及农地非农化等重要事项时，村委会干部最直接且有效的方法就是依据特定的情况来扮演不同的角色。 第二，谁有权来指定村委会行使农地控制权?依照《村民委员会组织法》的相关规定，村委会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，其所拥有权力的合法性与权威性均由本集体成员赋予，政府只是指导、支持和帮助村委会行使职权。但事实上，村委会毕竟只是非政府形态的基层自治组织，面对政府的权力侵入基本上无能为力。正如Helen Siu(1989)所言，村委会干部更像是国家在农村的代理人，而非农民集体利益的代理人，他们所效忠的是国家而非农民集体。由于权力来源的模糊，村委会自身陷入逼仄和尴尬的境地，这迫使其必须在政府与本集体成员之间努力寻求冲突的弥合与利益的平衡。 通过上述分析，可以看出，拥有农地实际控制权的村委会在政府与农民两个主体之间扮演着的模糊角色，既不清楚村委会代表着谁，也不清楚谁让村委会作为代理人。由于农地控制权最终归属的似是而非，农民与政府就农地控制权展开了激烈的争夺，与农地相关的各项具体事务往往需要通过谈判、协商、讨价还价，甚至最终诉诸于冲突对抗才能得以处理。这一点在各地频发的征地冲突中表现得尤为明显，有关各方讨价还价的能力最终决定了政府所付出的征地成本，“血酬定律”在现实世界又一次得到了印证。 三、中国农地产权制度安排的三层次分析框架 在理清了农地产权与农地控制权的关系后，下一步需要为分析农地产权制度安排构建起一个规范性的分析框架，并希望这一分析框架能够与主流经济学的分析范式相融合，“制度”、“权威”、“权力”等关键性概念也能嵌入其中。 (一)作为治理结构客体的农地产权制度安排 如前文所述，本文用农地控制权来定义农地产权，那么，农地的治理结构从表面上看是责、权、利在农民与政府间不同的配置结构，实际上则是指有关农地控制权分配的一系列正式与非正式契约。这一整套有关农地治理结构的制度安排将决定如何在契约各方中有效地配置农地控制权，即谁拥有、如何拥有以及如何使用农地控制权。因此，农地治理结构与农地产权安排几乎是同一个意思。更准确地讲，农地治理结构本质上是农地产权安排的具体化，农地产权只是对农地治理结构的一个抽象概括。虽然在Williamson(1996)看来，产权理论与交易费用经济学中的治理结构视角有着较大的差异，前者主张问题的重点在于事前的最优产权设计，而后者则着重强调契约的事后适应性治理。但产权理论与交易费用经济学都以不完全契约为理论基础，两者只不过在分析问题的重点和思路上存在着分歧(聂辉华，2005)。事实上，农地治理结构的选择与农地产权制度安排所导出的内涵与外延几乎是一致的，因而，本文坚持在治理结构层次来理解农地产权。 由上述理论阐述可知，农地产权的模糊指的就是农地控制权的模糊，即在治理结构层次上，农民与政府只签订模糊化的农地控制权安排契约，由村委会来充当“政府—农民”关系框架下的缓冲带，通过模糊村委会的角色定位将农地控制权予以模糊化。通过周其仁(1995)对新中国成立以来农村制度改革变迁史进行回顾可知，农地集体所有制既不是纯粹的国家所有制，也不是“共有的、合作的私有制”，而是由政府控制但由农民集体承受其控制结果的一种农村社会制度安排。在这种制度架构下，农地控制权的分配一直处于政策法律上摇摆不定、实践上含混不清的状态。而当下持续推进中的农地产权改革，正是在模糊农地产权的治理结构层次上，将曾被政府剥夺走的控制权以多种形式重建于农村社会的制度变迁过程(周其仁，1995)。 (二)农地产权制度安排与Williamson的四层次分析框架 Williamson(2000)十分详尽地讨论了新制度经济学的思想观点、经验检验及其在社会科学研究中的地位，并将社会科学研究分为“社会嵌入”、“制度环境”、“治理结构”和“资源配置”四个研究层次。第一层次为“社会嵌入”层次，包括传统习俗、社会规范和宗教文化等非正式制度。社会嵌入的演化是自发的，其变化也是相对缓慢的。第一层次为社会中所有的活动设立了基本的约束框架，属于经济史学家和其他社会科学家研究的领域，因而“被大多数制度经济学家认为是给定的”。第二层次为“制度环境”层次，包括宪政、法律等正式制度，也即人类行为的博弈规则。与完全自发形成的社会嵌入不同，制度环境“也有可能具有被人为设计的机会”，对其进行研究的目的是为人类提供合适的机会来实现第一阶的效率。第三层次为“治理结构”层次，可以被看作是人类在第二层次的博弈规则下自发选择的各种竞争规则，或被看作是人类相互间博弈的过程，对其进行研究的目的是为了在第二层次制度环境的限制下，找到正确的治理结构，即实现第二阶的效率。第四层次为“资源配置”层次，主要属于新古典经济学的范畴，其特征是制度环境和治理结构给定后的边际分析，对其进行研究的目的是为了实现边际效率最优，即实现第三阶效率。可以看出，在这四个分析层次中，“自下而上”的顺序可以理解为制度变迁的过程，反映了经济学理论前提假设不断放松的过程，而“自上而下”的顺序则可以较为准确地解释不同层次制度间的相互联系和相互作用(谭荣，2010)。 结合Williamson所提出的这一分析框架，本文构建了一个关于中国农地产权制度安排的规范性分析框架(如图1所示)，以便为后续分析的展开提供严密的逻辑思路。在这个农地产权制度安排的分析框架中，社会嵌入层次被视为是业已给定的，故不予以探究；基础性制度层次(即制度环境层次)包括司法制度、财税制度、社会保障制度、村民自治制度和行政管理制度等一系列正式制度，这是形成农地产权制度具体安排的前提；农地产权制度安排(即农地治理结构)是农地产权主体在农地资源配置过程中遵守的各种竞争规则；资源配置层次将显示出农地利用的边际成本和边际收益。可以看出，在这个农地产权制度安排的分析框架中，农地产权制度安排层次介于基础性制度层次和资源配置层次之间，三者之间的相互作用关系表现为：资源配置层次所传递的信息将产生是否需要调整现行农地产权制度安排的疑问，因为农地利用在资源配置层次上特定的表现是由具体的农地产权制度安排决定的；农地产权制度安排的调整可能会带来对基础性制度变化的要求，因为基础性制度是形成具体的农地产权制度安排的博弈规则；基础性制度的变化不仅会产生改变社会嵌入层次的驱动力，同时也会对农地产权制度安排和农地利用行为产生新的影响和约束。当研究重心被置于农地产权制度安排层次时，必须同时考察基础性制度层次和资源配置层次，否则孤立地去评价某种具体的农地产权制度安排是没有实际意义的，单纯强调对某种农地产权制度安排的主观偏好，更是有百害而无一利的。与此同时，还需要认识到农地产权制度安排不仅会被动地适应基础性制度变化和农地资源配置的要求，而且会主动对基础性制度和农民的农地利用行为施加影响。
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