加入WTO：开发区面临的机遇、挑战与对策，本文主要内容关键词为：对策论文,机遇论文,开发区论文,WTO论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
不久前，中美两国终于达成了中国加入世贸组织（WTO ）的双边协议，这意味着，历时13年之久的中国恢复关贸总协定缔约国地位——加入世贸组织的进程迈出了决定性的步骤，世纪之交中国正式成为WTO 成员已指日可待。
在全国上下为这一盛事的即将来临翘首以待的时候，理论界和各有关方面对中国加入WTO给我国经济发展带来的机遇和冲击， 进行了全面系统的研究。舆论普遍认为，中国加入WTO 将促进我国朝着完善社会主义法制、健全社会主义市场经济体系这个总目标迈进，但在涉及具体行业、产品和不同地区时，其影响是不同的，机遇和挑战往往呈现不对称性。作为内陆的“经济特区”，开发区在加入WTO后会受到哪些影响， 发展趋势怎样，如何应对等，一直是我们开发区工作者最为关心的问题之一。本文拟就这一问题作一初步分析和探讨。
一、加入世贸组织，为开发区带来的有利因素
（一）中国加入WTO， 在更广泛的领域和更深入的层面融入世界经济体系，为开发区利用外资拓展了更为广阔的空间。
中国加入世贸组织以后，将根据WTO 协定的原则和与有关国家达成的协议，放宽对外国投资者的限制，包括投资比例限制、出口比例限制和国产化限制，扩大市场准入的领域。这些政策的松动，将大大增强对外国投资者的吸引力。同时，亚洲的韩国、新加坡等国已被纳入发达国家的行列，劳动力价格将大幅度提高，其产品成本的上升削弱了它们的比较优势。在此情况下，外资大幅度增加对中国的投入成为必然的发展趋势。
作为中国经济发展的短缺资源，资金的不足严重地制约着社会经济生活的各个方面。尤其是开发区的建设，资金成为决定其开发建设进度的关键因素。以四川为例，截止1998年底，全省开发区基础设施建设资金缺口达107.54亿元。资金的严重匮乏，大大降低了全省开发区开发建设的总体规模和水平，阻碍了开发区的发展。中国加入WTO， 开发区凭借自身较为优越的投资环境和发展优势，能够较其他区域更多地吸引外来资金，提高经济总体水平，增强开发区经济的活力。
（二）中国加入WTO，进入国际间资源优化配置的总渠道， 为开发区产业体系的发育和产业结构的升级提供了难得的机遇。
在经济全球化的趋势下，国际分工越来越明确、具体。国际间资源优化配置的结果，使各国的资源优势进行互补，资源潜力得到充分的发挥。开发区作为国内新兴的经济区域，大量的劳动力储备，开发成熟的可供地，交通便利、就近供应的自然资源，是其突出的发展优势，具有成为跨国公司生产基地的优越条件。中国加入世贸组织，将使与外资一同大量进入的国外先进技术、管理和适应市场需求的开发项目与开发区的优势条件结合起来，将大大加快开发区企业改组改造的进程，提高企业管理水平，推动技术全面进步，从而促进开发区产业体系的发育健全，提升开发区经济在较高水平上运行。
与此同时，在国外资金、技术大举登陆的形势下，东部发达地区面临新的挑战，产业升级的压力不断增加。过去那些为沿海经济发展作出重要贡献的一般加工工业，不得不向内陆地区转移。其中不少外商投资企业已顺利实现投资回收，逐步进入二次投资，在国家西部开发战略的策动下，也将选择西部地区进行投资，有利于提高西部企业的资本有机构成，为产业结构的优化升级提供了契机和动力。开发区在这次结构大调整中，将凭借现有的基础和优势，获得新的发展机遇。
（三）中国加入WTO， 社会经济生活的各个方面进一步与国际惯例接轨，有利于更加充分地发挥开发区在体制方面的领先优势，挖掘开发区发展潜力。
开发区是体制新区、内陆地区的“经济特区”。在开发区的创业起步阶段，除了投入大量的人力物力进行基础设施建设，创造良好的投资硬环境以外，还从一开始就抓体制创新，构建新型管理模式和运行机制，按照“精减、效能、统一”的原则设立了管理机构，授予了管理机构必要的管理职权和行政权威。与一般行政区相比，开发区有体制新、观念新、机构简、人员精、包袱轻、效率高等一系列比较优势，更接近市场经济国家“小政府、大社会”的社会组织模式。加入世贸组织后，外资为了获取最大的综合经济效益，必然首先要寻求与其自身运行模式相似的环境进行投资。开发区办事程序简、人员素质高、管理机构对自身的约束力强，能最大限度地满足外商对投资服务的需求，无疑将成为新一轮外商投资的热点。
（四）中国加入WTO，我国国际贸易环境得以改善， 将促进开发区出口贸易的扩张，进一步推动外向型经济的发展。
开发区的对外贸易，像国内其他地区和企业一样，在我国加入世贸组织以前，受到许多不公正的歧视性待遇，使开发区现有的资源和劳动密集型产品成本低廉的优势得不到发挥，阻碍开发区出口贸易的发展。加入世贸组织，我国可享受到多边的、无条件和永久性的最惠国待遇，中国产品能够更广泛地参与世界市场的竞争，使我国的出口贸易较快地增长，也使开发区出口贸易，特别是纺织品、服装和家电产品的出口迅速扩张。
同时，在我国全方位加入国际分工与合作之后，开发区以其特殊的地位和优势的投资环境，将成为跨国公司投资建立生产基地的首选对象。其结果是大大加强了开发区在国际经贸合作中的地位，扩大其在对外交流与合作中的影响，使开发区成为名符其实的对外开放的窗口和发展外向型经济的基地。
二、中国加入世贸组织对开发区的不利影响
（一）开发区的优惠政策逐步取消，政策优势严重削弱，使开发区的发展失去政策推动力。
开发区是在改革开放的时代背景下应运而生的。在开发建设的初期，开发区往往是在国家和地方政府未作任何投入的情况下，主要依靠优惠政策的驱动开始启步的。特殊的政策在开发区的初创阶段发挥了决定性的作用。在此期间，多数开发区通过一系列政策创新，如土地、税收、投资政策等，较好地完成了开发建设的阶段性目标，但在管理体制、机制的创新方面却相应地落后了，未能很好地通过体制和机制的创新来促进开发区的进一步发展，造成了开发区对优惠政策的过度依赖，体制创新、管理水平与建设需要存在较大差距等一系列问题。加入世贸组织后，国内的一系列保护性政策和措施将逐步取消，开发区的优惠政策也将同样被取消，政策优势不复存在。一些开发区主要靠优惠政策招商引资的作法将难以为继。如果没有形成和完善新的管理体制和运行机制，这些开发区将在新的历史条件下难以取得新的发展。
（二）开发区的特殊性受到冲击，开发区作为“经济特区”的地位逐步衰退，存在滑向一般经济区的趋势。
几年来的实践表明，开发区是在城市或其他具有良好开发前景的区域，划出一定的范围，经批准实行特殊体制和特殊政策进行开放式开发的特殊区域。“特殊”就是开发区的本质特征，失去了特殊性，就失去了开发区赖以生存的前提和基础。
中国加入世贸组织，根据WTO协定的原则，除特殊领域外， 缔约国之间的产品、服务和投资均享受国民待遇，按统一的标准对待。毫无疑问，开发区特别优惠的税收政策、土地政策和投资政策等将与其他地区趋于一致，开发区的特殊地位和作用将受到严峻挑战。其原因是WTO 协定要求其成员国全面推进市场化进程，社会经济活动逐步纳入市场经济的运行轨道，公平竞争原则和市场经济体制的普及化将成为必然趋势，开发区作为深化改革试验的功能和作用逐渐衰退。同时，在全面开放市场的环境下，国内外各种资源、要素进行充分自由的流动和配置，将使国内各个地区、部门和领域广泛深入地融入国际社会，开发区作为内地参与国际交流与合作的桥梁和窗口的作用受到较大影响。因此，很多开发区在完成了它们特定的历史使命后，很可能转变为一般的经济区域，或名存实亡。
（三）在加入WTO的冲击下，经过优胜劣汰， 部分开发程度不高、发育不够成熟的开发区将难以为继。
这些开发区一般是那些地处边远地区，交通不畅，基础条件和投资环境差；管理体制不健全，人员素质低下；市场发育程度低，运行机制不灵；产业体系不够发达，产业关联度低，缺乏主导产业的开发区。它们在我国加入WTO之后，或因国家进行清理整顿而被取消资格， 或在来自其他园区或非园区经济的竞争面前自然消亡。总之不再具有成片开发的价值，也不具备区域经济的示范、带动和辐射作用。演变的结果，将使国内开发区数量大为减少。
三、开发区的发展对策与建议
（一）进一步认识开发区的重要作用，让开发区继续充当改革的先行者，大胆进行改革试验，切实推进改革进程。
建立和完善社会主义市场经济体制，是我国改革和发展的总体目标，这不是一蹴而就的，需要在一个较长的历史时期才能够完成。加入世贸组织后，仍然需要在小范围内进行改革试验，开发区从一开始就被赋予了这样的使命。除了经济特区，开发区作为深化改革的试验区，具有不可比拟的优越性。首先，开发区具有多年改革试验积累的成果和经验，能够在少走弯路的情况下，快速深入推进改革进程；其次，开发区具有较为顺畅的管理体制，利益关系较为简单，改革阻力小；第三，经济结构较为合理，运行机制新，国有企业较少，包袱不重，可以轻装上阵；第四，开发区人员素质较高，观念新，有较强的开拓进取意识，是改革的中坚。在新的历史条件下，应当继续发挥开发区改革试验区的作用，给予先行试验的优先权。并把在开发区行之有效的，实践证明是正确的东西（如“小政府、大社会”等），进行推广和进一步法律化，这才是我们设立开发区的宗旨。
（二）调整开发区发展战略，以体制优势、观念优势和环境优势替代政策优势，使开发区建设由依靠政策驱动高速发展，逐步转到依靠体制创新稳步发展上来。
体制创新是开发区的重要功能和作用，也是促进开发区健康发展的动力与基石。面对政策优势的不断弱化，开发区要在较短时期内，借助现有的优惠政策和规定，加快体制创新的步伐，尽快完成由政策优势到综合环境优势的转变，这对于开发区今后的发展具有至关重要的意义。
体制创新的一个重要方面是企业制度的创新。企业是开发区经济有机体的细胞，是开发区活力的微观经济基础，企业制度的创新对于开发区的经济发展具有直接的影响和作用。开发区的企业制度创新应从产权制度、资本组织形式、管理体制、企业内部治理结构、激励和约束机制等方面着手，从实际出发，分类型、分阶段实施改革。
体制创新的另一个重要方面是行政管理体制的创新，这是开发区扩大开发和开放、增加发展动力的重要保障。应按照“小政府、大服务”的管理模式，科学地构筑适应开发区发展需要的精干高效、富有生机和活力的新型行政管理体系。同时，健全与发展社会主义市场经济体制相适应的各类中介组织，营造一种符合国际惯例的服务大环境。尤其在建立现代企业制度、收入分配制度以及社会保障制度等改革难点上，继续让开发区先行先试。只有不断深入推进体制创新，开发区才能生机勃勃，保持其在改革开放和建立健全社会主义市场经济体制大类中的一席之地。
（三）转变开发区发展模式，由过去单一以工业为主的模式，转到以高新技术产业为主，二、三产业协调发展的模式上来。
以工业为主、以利用外资为主、以生产出口产品为主，即“三为主”的方针，是创办开发区的重要指导思想。在这一指导思想的影响下，大多数的开发区在产业结构上，坚持以工业为主，形成了相对单一的工业结构体系。加入世贸组织后，在全球经济一体化和知识经济浪潮的冲击下，这种单一的开发建设模式将不再适应开发区发展的需要，必须转变发展模式。要赋予“三为主”方针新的内涵，即以高新技术等先导产业为重点，以复合型、混合型产业为发展方向，充分利用优势资源，大力发展适应国际、国内市场需求的各类产业和产品。在中西部有条件的地区也可以批准设立保税区，大力发展出口加工贸易。同时，大力挖掘我国丰富的旅游资源，加大开发区旅游业、服务业和其他第三产业的开发力度，高水平、高标准建设一批旅游渡假开发区，搞好相关配套服务，拓展消费领域，满足消费者，尤其是外籍人员的消费需求，使开发区经济更加繁荣。
（四）完善开发区的立法工作，健全开发区法律法规体系，巩固开发区发展取得的既有成果。
目前，尽管全国大多数省、市人大都制定颁布了开发区管理条例，但还没有形成一个全国性的法律体系，来明确开发区的性质及其管理机构的职能和地位，这在很大程度上产生了一系列的负面影响。当这些地方性的开发区法规与相关法律、法规发生冲突时，往往失去法律效力，开发区的法律地位难以得到有效保障，同时也给外商造成错觉，开发区的建设只是一种权宜之计，动摇其长期投资的信心。跨国公司在一个地区的投资是慎重的，不仅要考虑当地是否有适合它生长的土壤，政策法律的稳定性也是其考察投资环境的重要因素。同时，缺乏法律的保障，开发区的管理体制和运行机制在外界压力下很容易向旧体制复归，任其发展下去，开发区的体制优势将不复存在。因此，为了应对WTO， 促进开发区健康有序发展，针对开发区制定一个统一的、具有高度权威的全国性法律法规是十分必要的。
（五）加大投入力度，强化基础设施，以更加优越的投资环境吸引外商投资。
基础设施完善与否，是招商引资成败的关键。开发区要想比其他区域更多地吸引外来资金和技术，必须加大基础设施建设的力度，着力优化投资硬环境。现在我们更多地注重投资软环境建设，但并不意味着投资硬环境就不重要，招商引资的首要条件就是拥有功能齐全、配套完善的硬件设施。何况，由于资金短缺，不少开发区在硬环境建设方面的投入远远不够，无论是开发建设的规模、设施功能的配套，还是社会化服务的程度等，都有较大差距。加入世贸组织，开发区要想在新一轮发展中，抓住机遇，取得进一步的发展，必须从现在开始，以更大的力度投入基础设施建设，尽快建成设施配套、功能齐备、服务一流的投资硬环境。
（六）转变招商观念，制定新的招商策略，以更加先进科学的招商方式，适应新形势下对外招商引资的需要。
加入WTO，我国利用外资将跨入一个新的阶段， 开发区招商引资工作也面临新的形势。总体上看，开发区利用外资的环境将日益宽松，可资利用的国内外资金明显增加。开发区的招商观念也应相应转变，要改变过去那种不问项目投资方向、科技含量、规模档次和市场前景，只要是外资项目，一律促成上马的作法。要树立引进项目为发展主导产业服务、主导产业为发展地方经济服务的指导思想，使招商引资与当地发展规划很好地结合起来。要根据当前发达国家跨国公司投资的新趋势，寻求更科学化的招商手段。从建立一支高素质的招商队伍入手，完善招商机制，制定招商策略。要从一般加工项目的招商，转向以高新技术项目为主的招商；从重数量的招商，转向重质量的招商；从零散式的招商，转向系统化的招商；从被动接受式招商转向主动出击式的招商；从单一引资的招商，转向引进资金、技术、人才和管理并重的招商；从引进一般项目和产品的招商，转向引进品牌和市场销售网络的招商；从以面对国外为主的招商，转向面对国内外两个市场的招商。只有这样，才能将开发区的招商引资提高到一个新的水平。
（七）进一步加强开发区的宏观管理，根据国民经济和社会发展的总体要求，适时调整开发区的战略布局。
从四川情况看，全省拥有各类省级以上开发区52个， 规划面积631平方公里，尽管有了一定的数量和规模，但开发建设的总体水平还不高，不少地方是借开发区的形式搞基础设施建设，从事城市的拓展和延伸，工业项目，尤其是高新技术项目不多，从全省范围来看，开发区经济的竞争力和发展后劲不足。为了在加入世贸组织的大开放格局下，更好地发挥开发区的作用，必须进一步加强宏观管理，突出重点，分类指导，发挥优势，梯次发展。一是要加强总量控制、动态管理的力度，严格控制开发区的审批和确认，坚决撤销不合格的开发区。二是加强对重点开发区的扶持，使其成为严格意义上的“体制新区”和“经济特区”。三是引导开发区调整发展方向。根据开发区的发展状况和当地的资源特征，引导部分以城市建设为主，第三产业较为发达的开发区向城市市区转化；对具备旅游资源，现有基础较好的开发区，要引导其向旅游开发区或度假区的方向发展；有条件的地方申办旅游类开发区，可在统筹规划、综合平衡的基础上，放宽设立条件。四是根据全省经济发展战略和西部大开发的总体要求，对全省开发区的分布格局进行适当的调整，合并或撤销部分在区域经济中缺乏中心辐射、带动促进作用的一般开发区，着力扶培育具有当地特色、产业优势突出的开发区，把开发区办成促进发展区域经济的中坚和骨干。