公共危机治理网络视阈下的政府间关系，本文主要内容关键词为：危机论文,关系论文,政府论文,网络论文,视阈下论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D0 文献标识码：A 文章编号：1000—8691(2009)06—0028—05
美国学者罗森豪尔特说过，危机即为对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下必须做出关键性决策的事件。环境自身的动荡以及科学技术的飞速发展为之注入的高度不确定性使得危机成为社会环境的常态。尤其在我国，由于转型期固有的动荡以及高速发展所带来的机会与风险并存的“悖论”，更使得危机应对成为理论与实践关注的焦点。
一、政府：公共危机治理网络的核心主体
公共危机自身所具有的高度复杂性和动态性以及其对利益相关者共同利益与价值观的巨大威胁决定了公共危机的应对超越了任何一个主体的能力范围。而传统政府组织在应对公共危机过程中的力不从心已经成为共识，尤其在危机处理过程中由于传统政府存在的各种弊端所导致的众多血淋淋的悲剧更坚定了人们摈弃官僚制的决心。而事实上，现代国家的二律背反就在于“官僚制管理是必需物的同时，又是实现国家目标的障碍”，“如果我们不准备回到一个更简单的时代，一个没有核能、汽车、电讯或就业安全的时代的话，就不可能完全废除官僚制”[1](P157)。因此，我们可以——事实上必须，也只能——对官僚制进行完善，迫切需要引入治理与善治的理念，走出工业时代僵化、呆板的思维方式，而以组织的全息观为基础，学会用一种新的方式将政府组织内部以及社会中各个支离破碎的部分重新整合，并将其嵌入公民社会之中，进而形成公共危机治理体系。而我们塑造的公共危机治理网络(Public-crisis Governance Network)①就在做这种完善的努力，它并不是对传统政府组织的彻底摈弃，相反，它是以政府为核心并纳入多元主体的力量，以此来弥补传统政府组织的诸多缺陷而促使其更好地应对公共危机。
所谓公共危机治理网络是由处于核心领导地位的政府组织及其内部各个组成部分以及非政府组织、公民、企业、国际组织等多元的治理主体，运用现代信息与网络技术，为了更高效、科学地应对公共危机而形成一个彼此依赖、共享权力的动态的自组织网络系统。它不仅仅是在公共危机治理核心机构的综合协调作用下由各个节点形成的静态网络工作实体，更是一个利用网络与信息技术，在网络节点的信息互动与传播过程中不断建构、解构与重构，以保持其持续开放的动态系统。各个节点之间在空间上呈离散状态，分布于社会的各个角落，彼此之间通过在网络与信息技术支撑的虚拟空间中的频繁互动而实现资源的整合与协调，形成一个扁平化、弹性化的公共危机应对联合体和公共危机应对网络结构。由此用动态的网络合作系统替代传统政府组织中机械、僵化的层级而在很大程度上保证了公共危机应对的整体合力，增强了公共危机治理系统的动态适应力。
而在公共危机治理系统所形成的社会和政府双层应对网络中，政府组织仍然是公共危机治理中“对资源和价值进行权威性分配”的核心主体，在其中仍然发挥着主导作用，并力图把各种各样的自主行动者围绕着有效应对危机的共同计划和目标组织起来。因此，为形成公共危机治理的整体合力，首先必须厘清并重构政府之间的权责关系②，并予以制度化、常规化的战略调整，建立健全分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制，形成统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制，发挥其网络核心的辐射作用。而在危机情景下，对其进行战略调整的思路必然是打破传统政府纵向关系中的等级权力结构和横向关系中的条块分割而建立彼此合作、相互依赖的良性互动关系，重新整合政府组织内部的各个职能部门以及各级政府的能力和资源而形成公共危机应对的网络结构。正如保罗·R·多梅尔所说的：“许多政策性和行政性的事务今天不只涉及单个社区及其官员，还会是上下左右纵横交错的官员或政府部门之间正式和非正式的网络关系。”[2](P167)
二、分权协作：政府间纵向关系的战略调整
在政府关系脉络中，纵向关系尤其是中央与地方政府的关系始终是政府间关系的中轴，“在任何一个国家，中央与地方的关系都将直接决定整个国内政府间关系的基本格局。因为中央与地方的关系决定着地方政府在整个国家机构体系中的地位、权力范围和活动方式，从而也决定了地方政府体系内部各级政府之间的关系，决定了地方政府之间的关系”[3](P19)。在公共危机的治理过程中同样如此，中央与地方政府间不对称的权力与责任关系直接影响到危机治理行动的一致性与有效性以及多元主体之间的精诚协作。
理论上说，各种危机事件大都起源于地方，都爆发在一定的区域内，地方由此理应成为危机的第一反应者。但是，由于我国公共危机应对格局较多地沿袭了计划经济时代的行业垂直管理模式，对不同层级间政府的权责缺乏明确规定，权力往往集中于上级政府部门，危机治理的重心过于上移。基层往往过于依赖上级政府的指令与决策，而中央政府依然是危机决策的核心主体并依赖于地方政府所输入的相关信息。但现实情况是，信息在如此众多组织层级中的传递不可避免地存在着“吸收不确定性”现象，各个地方虚报、瞒报、漏报等现象屡见不鲜。中央政府作为公共危机治理系统的“中枢神经系统”，当大量真假混杂、瞬息万变的信息集中到其“收文篮”而远远超出其有效处理的边界时，往往难以在有限的时间内做出及时、有效的决策而必将带来决策的缺失。即使做出了相应的对策也往往因为不了解地方的实际情况而失效，在执行过程中地方也可能基于自身的利益考虑而加以变通或抵制，带来公共危机决策执行的梗阻。
更重要的是，这种自上而下的危机应对往往仅局限于在公共危机爆发后从“事件层次”做出被动的撞击式的反应，只能以“运动战”方式做出一些仓促、亡羊补牢式的反应。缺乏适时解读环境、捕捉其中的“转折点”并认识其未来意义的积极性与敏感性，难以对具有高度动态性、非线性和不确定性的复杂社会系统做出预警和前瞻式的反应，从而必将导致整个公共危机治理体系的迟钝。
事实上，在公共危机情景下，与中央政府的强势导致效率低下、信息传递滞后失真以及资源整合缓慢的现状相比较而言，地方政府则因其亲临现场并对现实情景的准确把握而具有得天独厚的优势。事实上，“地方政府的行动具有私有企业的许多优点，却较少缺少中央政府强制性行动的危险，地方政府之间的竞争或一个允许迁徙自由的地方政府内部较大单位间的竞争，在很大程度上能够提供对各种替代方法进行实验的机会，而这能确保自由发展所具有的大多数优点”[4](P16～18)。而在政府间关系的研究过程中，网络途径已经逐渐取代传统的中央控制模式、地方自治模式而成为一种新的分析范式[5](P148～152)，各个行动者(包括中央政府)都只是网络结构中地位平等的角色，彼此相互依赖，而不存在占据终极性地位的行动者。政府之间联系的发生不以等级制为前提，他们的关系是多向度的、交织性的，而非等级制中自上而下的直线控制，在政府组织间结构上呈现出扁平化的特征。拉塞尔也关注到，政府间“等级制的控制正在被复杂的跨组织合作方式和非正式的社会网络所取代，形成了政策网络”[6](P9)。
因此，在公共危机的治理过程中需要将地方政府视为公共危机的地方治理体系独立的行为主体，充分认识到其核心优势从而将其纳入到危机治理网络之中并置于公共危机治理的前沿阵地，将彼此之间的纵向关系由原来的层级权力结构，演变为一种高度复杂、相互协作、共同解决问题的集体行动网络结构，实现两者间优势互补、互相依赖的互动模式。而事实上，地方政府领导下的公共危机地方治理体系在网络利益的驱使下，也具有发挥核心作用并积极突破自身边界向外界寻求资源与权力协作的冲动与积极性。
三、合作伙伴：政府间横向关系的变革路向
我国现阶段应急体系中，国家防汛抗旱、抗震减灾、海上搜救、森林防火、灾害救助、安全生产等应急管理专项机构职能得到加强，外交部等部门成立了应急管理专门办事机构。各应急管理专项机构和办事机构的协调联动工作机制基本形成，自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全四大类突发性公共事件预测预警、处置救援、善后处理等运行机制日趋完善。但就整体应对格局而言，实行的仍然是分部门、单灾种的条块分割形式，各个部门仍然习惯于在各自的管辖范围内行动。当今横向政府间关系的最大缺陷同样在于条块分割所导致的集体行动的困境，尤其在公共危机应对过程中表现得尤为突出。
当社会分工思想引入政府组织之后便得到了极端程度的加强，严格的部门和地区分割无疑有利于其各司其职，从而提高组织管理和运作效率。但问题在于，在危机的动荡环境中，这些各自为政、相互隔离的部门和地区能自发有效地共同协作吗？这是难以想象的。同样难以想象的是，它们能够在提供公共危机治理这一最大公共物品的过程中，从整体和全局着眼而形成协调一致的行动计划。事实上，这种条块分割使得它们在危机管理过程中往往各自为阵，剑走偏锋，而仅仅局限于本地域、本部门管辖范围内行动，而导致彼此间的沟通梗塞以及行动的不协调。
另一方面，这种分割也易于形成专业主义，形成部门与地区间的“信息隔离”。专业主义原本是指在一个团体内部中所拥有与共享的技术与知识，而在传统政府组织的专业化过程中，这种专业主义同样盛行甚至一直扩展成纯理性权威，其潜台词就是“我们知道的比你多，所以要按我们说的去做”。这种状况直接影响到各个地区、各个部门在危机应对过程中信息的传递、资源的自由流动以及彼此间的相互配合。
但行政区域的划分阻断不了公共事务在各行政区域间的千丝万缕的联系，政府各部门的职能分工更不足以应对公共危机的复杂性与动荡性，因此，同样需要打破各地方政府与各职能部门间的阻隔与边界，引入治理与善治的理论而塑造一个彼此依赖、互动协作的网络系统。“为公民服务就意味着寻找跨越管理边界的方法(Dilli,Garvey,and Kettle,1993)”[7]。1997年英国新一届工党政府上台后提出了“协同政府”的思路，以整合相互独立的各个组织来实现政府所追求的共同目标。拉塞尔同样注意到了政府机构内部“柏林墙”的倒塌，并提出了形式和界限不断流动变化的无缝隙政府组织形式。它以一种整体的而不是各自为政的方式提供服务，并且，无缝隙组织的一切都是“整体的、全盘的”，它是一个完整统一的整体[6](P4)。
而要确保各个地方政府及其政府部门的充分协作，必须在核心结构的适时调控过程中，塑造相应的合作、沟通与协调机制，建立公共危机治理的“伙伴合作制”。即强调各组织之间存在着权力与利益之间的依赖，致力于危机治理的各组织依靠其他组织为实现目标，各个组织交换资源，讨论决定共同的危机治理目标。也就是说，为了应对面临共同危机，各个地方政府及其政府部门需要相互利用各自手中的资源并结成伙伴关系，在合作的过程中明确谁提供资源、谁控制资源、资源的使用等环节，并应用新的制度工具和技术来控制危机，尤其要大力发展网络技术和信息技术，借助其交流的开放性、交互性以及无中介性等优势构建信息交流与互动的平台，实现彼此的信息共享并保证信息的高度透明以消除可能存在的机会主义行为。
“合作伙伴制”的应有之义是参与各方持续性的互动并构建一种长期、持久性关系。这就意味着首先在合作初期，参与各方就要建立起进一步谈判和沟通的渠道。其次，每个参与者都应将各自的优势融入“合作伙伴制”中，这包括充实到“合作伙伴制”中的物质资源(资金、信息等)或非物质资源(权威、信任度等)。第三，“合作伙伴制”还意味着各方均应承担其行为所产生的责任，强调由参与各方共同参与决策，共同承担责任。同时，在危机的不同阶段，各个地方政府及其政府部门之间的“伙伴”合作灵活形成参与者之间的权力平衡机制，一旦遇到外部环境的变化，如公共需求变化和科技进步等，就会要求根据这些变化来调整危机应对的内容和方式。
四、战时统、平时分与统分结合：政府间关系的制度设计
公共危机治理网络中，我们虽然强调其弹性、柔性的组织设计和制度安排，但并不意味着在这一体系中就完全排除了等级权力的存在。事实上，国家和政府仍然对资源和价值进行着权威性分配，并将各个网络结点围绕一个共同的政策目标而整合起来，强化其整体行动的能力以发挥协同效应。公共危机治理网络中的核心问题就是以政府为核心、各参与主体合作管理危机的角色、权力和权力—责任的分配问题，其中主要是围绕全主体、全危险要素和全过程危机管理功能的整合进行各级别各部门决策权力和事权划分的问题。
民主时代精神和公共危机的网络应对要求治理主体的多元化与自主自治的分权治理网络，而公共危机自身的特殊性则要求在公共危机治理过程中实行适度的集权和统一指挥，这就造成了公共危机治理体系的内在价值冲突。合理的制度安排及组织设计是危机治理网络解决这一内在价值冲突的关键。而战时统、平时分、统分结合的治理网络则是具体化解应对这一冲突的一项基本的制度选择，也是实现常态管理与应急管理有效切换的制度准则。从战略的高度调整公共危机治理中全主体间的命令指挥及协同配合关系网络的核心与前提，就在于建构以突发公共事件应对法律体系为依托，采取平战结合、统分结合的权力分配体制，形成常态管理平时分权、专业职能部门分工的协调和应急管理战时集中决策、统一指挥并存的权力分配格局。
1.战时向政府组织及其高层集权的模式
公共危机治理网络虽然纳入了众多的治理主体，但并不意味着要完全排除传统政府组织的作用。事实上，政府组织仍然是治理网络中最主要的权力主体、治理主体之一。与其他主体相比较而言，政府组织拥有的公共权力使得其拥有着更为主导的地位，承担着更为重要的职能，这使得政府也必然在公共治理的权力分割和运作格局中扮演主导角色，发挥更核心功能，从原有的单中心转为现在的多中心，其主导功能不是降低了，而是强化了，同时实现集权与分权的统分切换，从垂直结构向扁平结构转换，从单主体管理向全主体治理变换，从单向度命令链条向多向度合作网络置换。
传统行政模式是集权取向的，认为集权才能形成有力的指挥、统一的领导和强有力的执行力并实现管理效率的最大化，这种倾向在现代行政国家发展的过程中进一步增强了。虽然我们在公共危机治理网络中强调社会组织和私人机构等主体在治理危机中可能的积极作用，但毋庸置疑，单纯社会组织和市场理性的作用也并不足以应对公共危机。治理公共危机需要聚集巨量的资源，投入巨大的沉没成本，并且需要相配套的制度支撑，这一切都依赖于政府的作用。政府存在的前提就是作为公共利益的代表者，行使公共权力为增进公共福祉、提供公共服务、谋求公共福利的最大化而采取一致性行动。公共危机的全局性、综合性、威胁性特征决定其自身的公共产品特性，必须由政府出面，行使公共权力，整合各个方面的资源，设计公共政策，履行公共职能，加强公共管理，而这也正是政府公共性最本质的体现。
同时，在公共危机发生之后，迫切需要在时间和资源都极其稀缺的条件下做出及时、有效的对策选择，这都依赖于领导者适时的心理体验、认知以及其所集中的权力，依赖于其对社会应急资源的调配、整合能力以及对组织间、个体间冲突与矛盾的解决能力。公共危机治理网络中各个成员组织之间的结合也往往是松散的，它们往往只是在自己的优势范围内行为而难以顾及全局，这一切都要求政府组织集中相应的权力，形成统一决策、统一指挥、统一领导、整体联动的治理格局。因此，在战时我们强调政府和国家的强势，实现社会权力向政府组织、政府组织内部权力向组织高层的高度集中。
另一方面，如前所述，与传统的政府统治将政府视为唯一的主体，并通过自上而下的权力运行方式对社会公共事务实行单向管理不同，公共治理，尤其是公共危机治理，更强调权力的多中心、治理主体的多元。各个治理主体发挥各自的核心优势，通过合作、协商、伙伴关系，确立认同和共同的目标等方式来实施对公共事务、尤其是对公共危机的治理。它依靠的主要不是单一政府组织的权力和权威，而是合作网络的权威，其权力方向是多元的、交互的，而不是单一的和只有自上而下的，因而自然要求权力的分配在政府的风险管理和危险要素管理中应该是分权的，在灾害管理的响应阶段是高度集中的，而在灾害管理的恢复阶段又逐步趋于回归到常规的平时分权状态，作为一种社会长效的应对体系，纳入全主体的公共危机治理框架需要平时的分权协作，赋予危机治理网络节点上的成员组织以相应的危机应对与危机治理所需的权力和资源，授予其在属地危机应对过程中的自主行动权，以形成平时深入社会各个角落的敏感的监测预警机制和危机后的社会联动系统。通过政府组织内部的横向与纵向分权以及对社会组织及公民等全主体的权力授予，并分别予以相应的责任，由此形成危机治理体系中的统分结合管理体制，而通过这种体制领导下的全主体的合作网络是危机管理中交易费用最低的制度设计。
2.平时知识与能力相匹配的分权模式
在保证政府组织以及政府组织中危机治理核心机构的一定程度集权的前提下，同样需要在政府组织内部和社会实行分权，由此保持公共危机治理网络的统分结合的动态性特质并发挥所期望的协同效应。而对分权概念给出一个准确的定义是困难的。在很多时候，分权、放权、权力的条条分割被混淆在一起。在政府的内部权力关系上，真正的分权牵涉到将职责和资源，特别是决策的权力下放给独立、自治的下级政府或地方政府。在网络化的公共治理体系中，分权实质上意味着“全能政府”向“有限政府”的转变，政府职责范围合理收缩，资源和职能向政府以外的组织分化，具有自治能力、掌握一定资源的社会组织，通过自己的参与影响社会公共政策的制定。多元化、网络化的公共治理体系通过参与的多元化，体现出公共治理的分权化效应，这是现代公共治理体系的最为显著的特征。
因此，在公共危机治理平时的分权过程中必然要涉及到两次分权，“社会分权是第一分权，中央与地方分权是第二分权，其中第一分权是第二分权的基础和前提”[8]。所以，首先我们应该实现政府与社会的分权，着力培育市民社会，在政府权力与市民社会权力之间保持必要的张力，赋予其在公共危机治理过程中更多的权力，使政府与社会、政府与企业、政府与公民达成和谐一致的互动关系和最佳的运行状态。而非政府组织无疑是这种权力主要的承担者，康晓光用“双重性”从总体上描述了我国社团即非政府组织的基本属性(康晓光，1999)。由此可见，就我国的具体国情而言，我国的非政府组织存在着先天发育不足和后天发展不够的缺陷，它们在各个方面都对政府具有较大的依附性，短期内很难在危机应对过程中真正发挥主体作用，因此我们需要探究适合我国具体国情的社会分权模式。
而在平时的两次分权过程中，分权的依据与程度无疑成为理论的难题，而塑造权力与知识和能力相匹配的分权模式则是其中必然的选择，也具有相当的可行性。在工业时代的官僚制组织形式中，权力与权威主要取决于其在组织中的地位和层级，而在网络与知识社会中，权威则取决于所掌握的知识和信息。网络社会所塑造的深入社会各个层面的网络使得知识也高度分散化，同时，在网络与信息技术支撑下所形成的公共危机决策治理网络中的各个成员组织分散于各个社会角落，这必然要求权力与权威也相应地分散化，与知识、信息的分布相匹配。
因此，公共危机治理过程中，要发挥公共危机治理网络中各个成员组织的积极性而形成具有无限活力与弹性的网络结构，保证决策的及时、有效性就必须进行决策权的分解，赋予各个成员组织一定的决策、协调与管理职能而形成单元自主行动机制，进行决策权的分解，使各个成员组织都能在各自核心优势范围内及时做出相应的决策，要改变传统的权力与职位相匹配的观念而塑造与专业知识和技术相衔接的权力配置体系。
需要强调的是，在构建平战结合、统分结合的权力体制过程中，权力的重新配置不应是中央与地方、地方政府以及政府部门之间基于经济与政治利益上讨价还价谈判的结果，而应该是基于制度化和法律化的权力与利益共享。因此，在具体的权力分配过程中，必须在兼顾统一性和灵活性原则的基础上，从法律和制度的层面上对政府间权力的分配以及责任与利益的分割做出明确的界定，并避免在权力分配过程中形成盲区与空白。
注释：
①详见刘霞等《公共危机治理网络：战略与框架》，载于《软科学》2009年第4期。
②本研究所指的政府间关系即为各级政府间和各地区政府间的关系，包括纵向的中央与地方政府间的关系、地方各级政府间关系和横向的各地区政府间的关系。转引自林尚立：《国内政府间关系》，浙江人民出版社，1998年版，第14页。